論企事業(yè)單位紀(jì)檢監(jiān)察審計間的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)

曹義皋

據(jù)《人民網(wǎng)》報道，統(tǒng)計資料顯示，2003至2008年間，全國檢察機關(guān)共受理各類舉報線索近100萬件，查辦職務(wù)犯罪的線索70%來自群眾舉報。因此，不斷有人質(zhì)疑紀(jì)檢監(jiān)察審計等職能部門的作用。同時，也有人稱：事業(yè)單位的紀(jì)檢監(jiān)察審計部門只是“擺設(shè)”，否定其設(shè)置的必要性。其實，就企事業(yè)單位而言，決非如此，關(guān)鍵要看紀(jì)檢監(jiān)察審計等部門如何解放思想、創(chuàng)新工作思路、開闊工作視野，充分發(fā)揮應(yīng)有的職能作用，在維護黨的形象、維護國家和集體利益的同時，為本單位提供增值管理。

一、紀(jì)檢監(jiān)察審計的法定職責(zé)

（一）紀(jì)檢部門的職責(zé)

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第八條明確規(guī)定：“黨的各級紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)”?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第四十四條規(guī)定：“黨的各級紀(jì)律檢查委員會的主要任務(wù)是：維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作?！边@也是黨的各級紀(jì)檢部門的職責(zé)。

紀(jì)檢部門職責(zé)的法律性依據(jù)主要有：《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，以及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用監(jiān)督檢查試行辦法》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等等。

（二）監(jiān)察部門的職責(zé)

2010年修訂后的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第二條指出：“監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)”。依據(jù)該規(guī)定，行政監(jiān)察機關(guān)隸屬于各級人民政府，是為了依法“保證政令暢通，維護行政紀(jì)律，促進廉政建設(shè)，改善行政管理，提高行政效能”，而在政府系統(tǒng)設(shè)立的行政機關(guān)。但第五十條規(guī)定“監(jiān)察機關(guān)對法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員和國家行政機關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動的組織及其從事公務(wù)的人員實施監(jiān)察，適用本法?！币虼耍蠊⒏咝?、醫(yī)院等組織，為了促進本單位的廉政建設(shè)、改善其行政管理、提高其行政效能大多設(shè)置有監(jiān)察機構(gòu)或崗位。其職責(zé)是：對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察。包括：檢查單位內(nèi)部各部門在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和內(nèi)部制度等方面的問題；受理對違反行政紀(jì)律行為者的控告、檢舉；調(diào)查處理違反行政紀(jì)律的行為；受理不服處分決定的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機關(guān)受理的申訴等。

監(jiān)察機構(gòu)履行職責(zé)的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國行政監(jiān)察法》及其實施條例、《國務(wù)院信訪工作條例》、《財政違法行為處罰處分條例》、《中華人民共和國行政處罰法》，以及相關(guān)業(yè)務(wù)的法律規(guī)章制度等。

（三）審計部門的職責(zé)

本文的審計部門是指依法設(shè)置的內(nèi)部審計部門。2003年審計署第4號令《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第三條規(guī)定：“國家機關(guān)、金融機構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織、社會團體以及其他單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度。法律、行政法規(guī)規(guī)定設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)的單位，必須設(shè)立獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)。法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)的單位，可以根據(jù)需要設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)，配備內(nèi)部審計人員。”同時第九條還規(guī)定了內(nèi)審計部門按照本單位主要負責(zé)人或者權(quán)力機構(gòu)要求所履行的職責(zé)，即：對本單位及所屬單位（含占控股地位或者主導(dǎo)地位的單位）的財政（務(wù)）收支及其有關(guān)的經(jīng)濟活動進行審計；對本單位及所屬單位資金的管理和使用情況進行審計；對本單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)及所屬單位領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟責(zé)任進行審計；對本單位及所屬單位固定資產(chǎn)投資項目進行審計；對本單位及所屬單位內(nèi)部控制制度的健全性和有效性以及風(fēng)險管理進行評審；對本單位及所屬單位經(jīng)濟管理和效益情況進行審計等等。

內(nèi)部審計部門所依據(jù)的法律主要有《中華人民共和國審計法》及其實施條例、《中華人民共和國會計法》及其實施條例、《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》、《中華人民共和國預(yù)算法》，以及相關(guān)業(yè)務(wù)的法律規(guī)章制度等。

二、現(xiàn)實簡況

從紀(jì)檢監(jiān)察職責(zé)范圍看，紀(jì)檢的工作對象是黨組織和黨員，監(jiān)察的工作對象是行政機關(guān)及其任命的人員，事實上，由于企事業(yè)單位不是政府機關(guān)，而紀(jì)檢、監(jiān)察部門卻承繼著行政單位的操作方式，以致于讓人們覺得本單位的紀(jì)檢監(jiān)察部門是上級機關(guān)的“代表”或“影子”、其工作與本單位的其他管理工作似是“同床異夢”。至于內(nèi)部審計，其對象則是本單位從事財務(wù)（政）收支及相關(guān)經(jīng)濟事務(wù)的部門和個人。不過，人們已認識到內(nèi)部審計的管理作用，只是認識水平尚待提高，應(yīng)用操作尚待重視。據(jù)調(diào)研，企事業(yè)單位的紀(jì)檢監(jiān)察審計基本狀況如下。

（一）紀(jì)檢監(jiān)察部門

1、忙于“對口”，疲于應(yīng)付。由于企事業(yè)單位的紀(jì)檢監(jiān)察部門人員本來就少，又加上在業(yè)務(wù)上忙于“對口”，接受了上級發(fā)出的許多行政單位對行政單位的業(yè)務(wù)要求，忽視了作為基層職能部門本應(yīng)發(fā)揮的作用。“公式般”的公文往來、“模板般”的總結(jié)報告，“套路般”的例行檢查，文牘繁重、程式煩瑣。據(jù)查，這類事務(wù)占去基層紀(jì)檢監(jiān)察人員一半多的時間與精力。

2、宏觀指導(dǎo)多，微觀實踐少?；鶎蛹o(jì)檢監(jiān)察部門本應(yīng)按上級精神開展工作，抓執(zhí)行、見實效。而現(xiàn)在很多企事業(yè)單位在本單位的各部門設(shè)立兼職紀(jì)檢監(jiān)察員，具體事務(wù)順理成章地“下放”至兼職紀(jì)檢監(jiān)察員。這樣，由于兼職，他們僅是顧及應(yīng)付；又由于“下放”，紀(jì)檢監(jiān)察部門促等結(jié)果。最終，大家都在完成宏觀上指定的“套路”，貼身實踐很少，該辦的業(yè)務(wù)無人辦理或無暇顧及。

3、監(jiān)督目標(biāo)虛，脫離實際遠。反腐倡廉是紀(jì)檢監(jiān)察部門實施監(jiān)督的基本目標(biāo)，而這一目標(biāo)要通過具體的行動來實現(xiàn)。然而，在市場經(jīng)濟環(huán)境中，價值觀多元化，個別紀(jì)檢監(jiān)察人員政治思想水平有待進一步提高，老好人思想“多一事不如少一事”現(xiàn)象相當(dāng)普遍，這樣使得豐富而具體的監(jiān)督工作變成了“預(yù)防看片”、“宣傳做板”和應(yīng)付“上面”的程式化事務(wù)。忽視了紀(jì)檢監(jiān)察部門作為本單位的職能部門應(yīng)有的管理與服務(wù)作用，分離了反腐倡廉基本目標(biāo)與加強單位管理應(yīng)有的融合，脫離了單位管理的實際。

（二）審計部門

進入21世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，單位內(nèi)部的管理問題越加重要，內(nèi)部審計作為單位內(nèi)部管理體系的重要組成部分倍受矚目。在學(xué)界，內(nèi)部審計被賦于了更加豐富的內(nèi)涵，其業(yè)務(wù)范圍愈加寬泛。但是我國內(nèi)部審計實務(wù)狀況卻是：

1、業(yè)務(wù)范圍受局限。由于大部分單位領(lǐng)導(dǎo)者對內(nèi)部審計作用的認識遠未達到應(yīng)有的水平，相當(dāng)多單位的內(nèi)部審計業(yè)務(wù)范圍僅限于對所屬二級單位、工程項目開展審計，以及應(yīng)付采買、驗收監(jiān)督等。本該開展的單位財務(wù)收支情況審計卻開展得很少，至于經(jīng)濟責(zé)任審計也是宣傳多，實踐少（在高校系統(tǒng)尤其普遍）。目前，學(xué)界已定性的內(nèi)部審計職能所涵蓋的許多業(yè)務(wù)尚未開展。

2、審計結(jié)果處置待改善。由于內(nèi)部審計結(jié)果的處置效果與單位重視程度呈正相關(guān)關(guān)系，重視程度高處置效果就好，否則就不好。據(jù)調(diào)研，對財務(wù)收支審計查出的問題，或束之高閣，或?qū)覍弻曳?；對?jīng)濟責(zé)任審計查出有問題的二級單位負責(zé)人，或移崗再任，或“不痛不養(yǎng)”處理，或干脆按下不提。

3、人員隊伍單薄。首先，專業(yè)單薄。大部分單位的內(nèi)部審計人員多為財務(wù)會計專業(yè)人員，法律、工程、經(jīng)濟等專業(yè)人員較少。其次，質(zhì)量單薄。內(nèi)部審計評價職能的發(fā)揮，需要高質(zhì)量的專業(yè)人才。調(diào)研結(jié)果表明，內(nèi)部審計隊伍建設(shè)已經(jīng)成為充分發(fā)揮內(nèi)部審計職能的瓶頸。細究其因，概與單位領(lǐng)導(dǎo)重視不夠有關(guān)。

三、協(xié)調(diào)措施

（一）準(zhǔn)確定位

從表面上看，紀(jì)檢監(jiān)察與審計工作都是監(jiān)督，只是監(jiān)督的內(nèi)容與方式不同。然而由于人們觀念中的紀(jì)檢監(jiān)察政治色彩較濃，再加上我國屬行政監(jiān)察體制，即便是在企事業(yè)單位內(nèi)部，監(jiān)察仍然給人以強制性權(quán)力印象。其實，某一機構(gòu)職能的充分發(fā)揮離不開其所處的內(nèi)外部環(huán)境，就紀(jì)檢監(jiān)察而言，亦如此。紀(jì)檢監(jiān)察部門只有將工作融入到本單位并圍繞本單位目標(biāo)開展工作，才能使紀(jì)檢監(jiān)察工作在本單位“立起來”，才能實現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察工作的目標(biāo)。因此，與行政單位不同，企事業(yè)單位的紀(jì)檢監(jiān)察職能不應(yīng)是外部監(jiān)督而是內(nèi)部管理，且為增值管理。

首先，就紀(jì)檢而言，雖是中國共產(chǎn)黨組織內(nèi)部事務(wù)，但由于黨的宗旨、目標(biāo)與中國全體人民或公民所追求的最終利益目標(biāo)相一致，因此，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督也是整個中國經(jīng)濟社會監(jiān)督體系中的重要方面。黨內(nèi)監(jiān)督的根本目標(biāo)之一就是反腐倡廉。實踐證明，清正廉潔的黨組織往往是企事業(yè)單位事業(yè)蒸蒸日上的“火車頭”，而風(fēng)清氣正也正是積極健康、蓬勃向上單位文化的重要內(nèi)容。實事上，文化建設(shè)也是一個單位管理的重要方面，一個單位，有了良好的單位文化無疑能提高職工士氣、煥發(fā)出團結(jié)一致的奮發(fā)精神，最終表現(xiàn)為工作效率的提高、創(chuàng)造價值的增加。

其次，就監(jiān)察而言，我國的監(jiān)察法賦其職責(zé)是：對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察。關(guān)于廉政監(jiān)察，企事業(yè)單位的監(jiān)察部門所發(fā)揮的職能如上所述同樣是企事業(yè)單位管理的重要方面，茲不重述。關(guān)于效能監(jiān)察，企事業(yè)單位的監(jiān)察部門被動接受申訴等進行監(jiān)察的情況較少，更多的則是主動地對本單位內(nèi)部各職能或業(yè)務(wù)部門的作業(yè)流程、控制流程開展效能監(jiān)察。時下，網(wǎng)絡(luò)上頻曝的各類作業(yè)事故等就是流程設(shè)計不科學(xué)或違反流程操作導(dǎo)致的。至于對決策程序的監(jiān)察，也十分重要，常言道：決策的失誤是最大的浪費?？梢姡O(jiān)察不只是管理的一部分而且還能帶來經(jīng)濟效益。至于執(zhí)法，顯然與行政單位執(zhí)法的內(nèi)涵不完全相同，企事業(yè)單位內(nèi)部的執(zhí)法監(jiān)察主要是接受和處置本單位職工或外部協(xié)作單位的申訴，而這類監(jiān)察的實施過程也是單位內(nèi)部自我完善與修正某一作業(yè)程序的過程，顯然，這一過程也是單位內(nèi)部的管理過程，不是一個單純監(jiān)督的執(zhí)法過程。

（二）重建機構(gòu)

現(xiàn)在的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公，起始于《關(guān)于中央紀(jì)委、監(jiān)察部機關(guān)合署辦公和機構(gòu)設(shè)置有關(guān)問題的請示》（中發(fā)[1993]4號）文。合署辦公能起到加強監(jiān)察力量、減少機構(gòu)、避免重復(fù)等作用，但在基層企事業(yè)單位紀(jì)檢監(jiān)察合署沒有明顯優(yōu)勢，倒是審計與監(jiān)察合署更利于優(yōu)勢互補，充分發(fā)揮專業(yè)職能，提高整體效能。

首先，減少重復(fù)。中國內(nèi)審協(xié)會在《內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則》中規(guī)定；“內(nèi)部審計，是指組織內(nèi)部的一種獨立客觀的監(jiān)督和評價活動，它通過審查和評價經(jīng)營活動及內(nèi)部控制的真實性、合法性和有效性來促進組織目標(biāo)的實現(xiàn)?！边@一定義很明顯地擴展了內(nèi)部審計的職能，使內(nèi)部審計工作范圍延伸到本單位的各項業(yè)務(wù)活動之中。審計與監(jiān)察合署后，內(nèi)部審計中的內(nèi)部控制審計、遵循性審計，與監(jiān)察職責(zé)中效能監(jiān)察可以有機統(tǒng)一。

其次，互為倚重。查辦案件是監(jiān)察部門的職責(zé)，而案件往往涉及經(jīng)濟活動事務(wù)，要處理經(jīng)濟活動事務(wù)，內(nèi)部審計人員更專業(yè)；內(nèi)部審計部門開展遵循性審計業(yè)務(wù)時，監(jiān)察部門更專業(yè)，且處置力度更大，更易產(chǎn)生效果。

再次，獨立性強。在基層企事業(yè)單位，監(jiān)察與紀(jì)檢分離，與審計合署辦公不僅有利于增強監(jiān)察工作的獨立性，而且也有利于完整監(jiān)察對象。

（三）溝通信息

這里的溝通信息主要是指紀(jì)檢部門與監(jiān)察審計部門、監(jiān)察審計部門與本單位各管理層的業(yè)務(wù)交流與溝通。包括以下幾方面。

第一，開聯(lián)席會議。紀(jì)檢部門與監(jiān)察審計部門定期召開聯(lián)席會議，由紀(jì)檢部門通報上級指示精神，以便確定監(jiān)察審計工作側(cè)重與方向；由監(jiān)察審計通報監(jiān)察審計報告，以便紀(jì)檢確定關(guān)注重點與方面。

第二，走向業(yè)務(wù)面。監(jiān)察審計部門與各管理層充分溝通，在了解和掌握各業(yè)務(wù)層面所存在問題的基礎(chǔ)，有的放矢地開展監(jiān)察審計工作，并通過審計建議或監(jiān)察報告督促問題的解決與完善。

第三，委托業(yè)務(wù)。紀(jì)檢部門依照上級紀(jì)檢指標(biāo)精神，并根據(jù)本單位內(nèi)外部環(huán)境，確定本單位一定時期內(nèi)黨內(nèi)監(jiān)督的方面與重點，委托監(jiān)察審計部門進行專項監(jiān)察、經(jīng)濟責(zé)任審計等，使宏觀的政治教育與具體的業(yè)務(wù)操作相結(jié)合，腳踏實地。這樣不僅能做到有問題早發(fā)現(xiàn)早預(yù)防，而且還可以起到很好的示儆作用。

［1］胡謀，12個省、市人大制定了地方性保護舉報人法規(guī)（2008-03-19）[EB/OL]http://unn.people.com.cn/GB/14748/7020192.html

［2］教育部財務(wù)司，教育內(nèi)部審計規(guī)范[M北京：人民教育出版社，2010.225-249

［3］王軍輝,企業(yè)內(nèi)部會計控制方法與實務(wù)[M],北京：中國市場出版社2008.5

［4］石愛中,胡繼榮,審計研究 [M]北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社,2002.1.93

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