水庫淹沒處理實(shí)施規(guī)劃階段農(nóng)村移民身份認(rèn)定問題探討

袁 靜，龍世紅

（長江水利委員會(huì)網(wǎng)絡(luò)與信息中心，武漢 430010）

在開展水利水電工程建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作前，建設(shè)業(yè)主與地方政府需共同委托設(shè)計(jì)單位根據(jù)《水利水電工程建設(shè)征地移民調(diào)查規(guī)范》編制實(shí)物指標(biāo)調(diào)查大綱及調(diào)查細(xì)則，設(shè)計(jì)單位在編制調(diào)查大綱及調(diào)查細(xì)則時(shí)，對于農(nóng)村人口調(diào)查一般是按規(guī)范規(guī)定幾種情況的處理原則作為人口調(diào)查方法。由于在水庫建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段未涉及到立即搬遷安置及補(bǔ)償?shù)染唧w事宜，農(nóng)村人口中的移民身份認(rèn)定反映程度一般。

在編制移民實(shí)施規(guī)劃過程中，逐漸感到即將搬遷范圍內(nèi)的農(nóng)村人口對于移民身份認(rèn)定的重要性，其不僅可享受到生產(chǎn)安置和生活安置，還涉及是否享受到國家的移民后期扶持政策。在涉及到農(nóng)村人口的個(gè)人利益時(shí)，各種復(fù)雜的農(nóng)村人口認(rèn)定為何種移民身份，隨著實(shí)施規(guī)劃工作的深入不斷地反映出來。在經(jīng)濟(jì)改革開放之后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生了較大變化，大量的剩余勞動(dòng)力進(jìn)城經(jīng)商、務(wù)工以及上學(xué)等原因離開了農(nóng)村。這部分農(nóng)村人口雖然暫時(shí)不以土地為主要生存條件，有的在農(nóng)村仍有戶口和住房，并有承包土地；有的在農(nóng)村僅有戶口、無住房，原承包土地轉(zhuǎn)包他人；有的在農(nóng)村有戶口、有住房，無二輪承包土地；有的在農(nóng)村有戶口和住房，在城鎮(zhèn)也有戶口和住房；有的到外地承包土地生產(chǎn)生活多年等等，情況較為復(fù)雜。特別是丹江口水利工程經(jīng)過初期移民后，歷史遺留問題較多，在移民人口確認(rèn)其身份時(shí)比較棘手，有些問題規(guī)劃設(shè)計(jì)單位要求嚴(yán)格按規(guī)范或調(diào)查大綱處理，這部分淹沒影響范圍內(nèi)農(nóng)村人口就難以認(rèn)定為移民身份，可能有損于其個(gè)人的利益，因此設(shè)計(jì)單位與地方政府均認(rèn)為規(guī)范或調(diào)查大綱不能包含所有的特殊問題，特殊問題需另行處理。

1 在農(nóng)村有戶口、無住房、有承包土地證的人口

隨著我國經(jīng)濟(jì)改革政策的逐步深入，農(nóng)村大量的剩余勞動(dòng)力涌入城市，在進(jìn)城務(wù)工的浪潮中，部分農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上先富起來。有的在城市立足后，并且自食其立有余，為了全家團(tuán)聚或?yàn)榱俗优邮茌^好教育，將在農(nóng)村的家人接到身邊共同生活或就學(xué)，并將原農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓或變賣，但戶口仍保留在農(nóng)村。當(dāng)時(shí)為了不上交農(nóng)業(yè)稅等費(fèi)用，原承包土地轉(zhuǎn)讓親屬耕種或任其荒蕪或任村組處理。還有一種是進(jìn)城務(wù)工無資金或?yàn)榱颂颖苌辖晦r(nóng)業(yè)稅等原因，將農(nóng)村原住房變賣后，原承包土地任其荒蕪或任村組處理，長期在外務(wù)工、經(jīng)商，極少再回農(nóng)村居住地。

在水庫建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，由于這部分人在農(nóng)村無住房，長期不在原村組居住，特別是在半淹沒涉及組，根本無法判斷是否居住淹沒范圍內(nèi)，加之村組干部未申報(bào)或遺忘，又未進(jìn)行移民搬遷安置，這部分人口未納入移民登記。

在移民實(shí)施過程中，關(guān)系到移民個(gè)人利益時(shí)，這部分人回到農(nóng)村要求納入移民人口登記，有的在外務(wù)工近20年，初期進(jìn)城時(shí)人口只有3～5人，要求納入移民登記時(shí)人口成倍增加。如有1戶原進(jìn)城時(shí)僅8人，但要求進(jìn)行移民登記時(shí)人口達(dá)18人之多，并且有幾人未到當(dāng)?shù)嘏沙鏊蠎艨?。如果這戶人口全部納入建房困難補(bǔ)助，加上搬遷費(fèi)等費(fèi)用，安置費(fèi)用多達(dá)數(shù)十萬元。為了不引起其他移民戶的不滿，在這戶移民完善了戶口手續(xù)后，出具了原宅基地使用證、土地承包合同等相關(guān)證件后，納入了移民人口登記，不作為全口徑移民，只在安置地分宅基地和耕地進(jìn)行生產(chǎn)安置，不享受建房困難補(bǔ)助、搬遷費(fèi)用等生活安置的待遇。

2 在農(nóng)村有戶口、有住房，無二輪承包土地的人口

在我國經(jīng)濟(jì)改革初期，農(nóng)村有一部分有技術(shù)特長的農(nóng)民，率先到城市務(wù)工并立足。這部分人雖然長期在城鎮(zhèn)務(wù)工和生活，因各種原因戶口不能遷入城鎮(zhèn)，并且在淹沒涉及范圍內(nèi)有住房，由于長期不在農(nóng)村生產(chǎn)生活，又未上交農(nóng)業(yè)稅之類費(fèi)用等原因，雖然有第一輪土地承包經(jīng)營權(quán)，但在進(jìn)行土地二輪承包時(shí)，村組干部未與這樣的農(nóng)戶簽訂二輪土地承包合同。

在水庫建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，由于這部分人長期不在農(nóng)村生產(chǎn)生活，移民登記時(shí)無法出具戶口本，但在農(nóng)村有住房，房屋納入了財(cái)產(chǎn)登記，人口未納入移民登記。

在移民實(shí)施搬遷過程中，這部分人要求納入移民登記，在完善了戶口手續(xù)后（由于長期不在當(dāng)?shù)厣睿略鋈丝诰瓷蠎艨冢?，進(jìn)行了移民人口登記。房屋補(bǔ)償費(fèi)少于人均指標(biāo)的，納入建房困難補(bǔ)助，享受全口徑移民。但耕地指標(biāo)落實(shí)到村后，耕地是否分給這類移民承包，由村組干部、村民代表商議決定。

3 在城鎮(zhèn)購（建）有住房并上了戶口、但在農(nóng)村仍有戶口和住房者

隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工人員逐漸增多，有部分進(jìn)城務(wù)工人員在企業(yè)里勤勞苦干，努力鉆研生產(chǎn)技術(shù)，成為企業(yè)的生產(chǎn)骨干，被企業(yè)重用后，簽定了較為固定的用工合同。這部分人在取得相對固定的工作和合法的收入來源后，為了子女取得較好的學(xué)習(xí)條件和生活環(huán)境，部分人口在城（集）鎮(zhèn)取得了固定的生活場所和城（集）鎮(zhèn)戶口。

還有部分人口在上世紀(jì)九十年代，各縣（市）分批次在農(nóng)村招聘德才兼?zhèn)?、具有農(nóng)村實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)村青年，經(jīng)過筆試、面試合格后，應(yīng)聘到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門從事行政、事業(yè)單位工作，取得了相對固定的工作和合法收入以及城（集）鎮(zhèn)戶口，基本上脫離了農(nóng)村生產(chǎn)和生活。

由于水庫建設(shè)征地區(qū)一般屬于比較貧困區(qū)，戶口管理不完善，致使這部分人保留在農(nóng)村的戶口仍未取消。這部分人在農(nóng)村原籍保留有住房，在水庫建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，有房產(chǎn)、有戶口，符合實(shí)物指標(biāo)調(diào)查細(xì)則，納入了移民人口登記。

在移民實(shí)施搬遷過程中，這部分人口不是依賴土地為主要生存條件，完全脫離了農(nóng)村的生產(chǎn)生活，雖然在淹沒范圍內(nèi)有住房、有戶口，但屬于雙重戶口性質(zhì)，如果納入移民人口登記，會(huì)引起其他移民的強(qiáng)烈不滿。處理方式是原實(shí)物調(diào)查時(shí)登記的移民人口應(yīng)剔除，如果是正房（主房）位于淹沒影響區(qū)范圍內(nèi)，該戶作為財(cái)產(chǎn)戶登記。所謂財(cái)產(chǎn)戶即房屋及附屬設(shè)施按水庫建設(shè)征地補(bǔ)償單價(jià)計(jì)算投資進(jìn)行補(bǔ)償，到外遷安置區(qū)建房的，將戶均點(diǎn)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)補(bǔ)償給安置地，在安置點(diǎn)分配宅基地，用于房屋的重建，按照1戶1人計(jì)列搬遷費(fèi)、零星林木補(bǔ)償費(fèi)、按戶均計(jì)列墳?zāi)惯w移費(fèi)；對其他安置去向的計(jì)列移民新村新址征地費(fèi)，按1戶1人計(jì)列搬遷費(fèi)和零星林木補(bǔ)償費(fèi)、按戶均計(jì)列墳?zāi)惯w移費(fèi)。如果是偏房或雜房位于淹沒影響區(qū)范圍內(nèi)，直接按淹沒影響區(qū)范圍內(nèi)的面積、用水庫建設(shè)征地補(bǔ)償單價(jià)計(jì)算投資進(jìn)行補(bǔ)償，不再按戶均分配宅基地及計(jì)算其它補(bǔ)償費(fèi)。

4 長期在外工作僅在原籍有住房、無戶口、無承包地的人口

長期在外工作多年，并在生活地有固定的工作和住房，取得了當(dāng)?shù)氐膽艏栽谒畮煅蜎]影響區(qū)農(nóng)村原籍有住房，但無戶口、無承包土地。在水庫建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，房屋納入了財(cái)產(chǎn)登記。

在移民實(shí)施搬遷過程中，處理方式是此類人口不能納入移民登記，如果是正房（主房）位于淹沒影響區(qū)范圍內(nèi)，該戶可作為財(cái)產(chǎn)戶登記。如果是偏房或雜房位于淹沒影響區(qū)范圍內(nèi)，直接按淹沒影響區(qū)范圍內(nèi)的面積、用水庫建設(shè)征地補(bǔ)償單價(jià)計(jì)算投資進(jìn)行補(bǔ)償，不再按戶均分配宅基地及計(jì)算其它補(bǔ)償費(fèi)。

5 農(nóng)村移民的子女就讀大中專學(xué)?；虍厴I(yè)后未就業(yè)者

在水庫建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，農(nóng)村移民的子女隨父母納入了移民人口登記。但在移民實(shí)施搬遷過程中，有移民的子女考取大中專學(xué)校在外上學(xué)，也有移民的子女大中專學(xué)校畢業(yè)后未就業(yè)回原籍，對于這部分人的處理方式是：

（1）移民的子女大中專學(xué)校畢業(yè)后未就業(yè)回原籍，在出具戶口本、畢業(yè)證、報(bào)到證（未就業(yè)）的前提下，戶口為農(nóng)業(yè)性質(zhì)的，為全口徑移民，享受移民的所有待遇；如果戶口為非農(nóng)業(yè)性質(zhì)的，為移民的搬遷人口，享受建房困難補(bǔ)助、搬遷費(fèi)等搬遷人口應(yīng)計(jì)算補(bǔ)償?shù)纳畎仓么?，不享受移民后期扶持政策，不分配耕地等生產(chǎn)安置待遇。

（2）移民的子女考取大中專學(xué)校在外上學(xué)，如果戶口未轉(zhuǎn)出，仍同父母一起的，即戶口為農(nóng)業(yè)性質(zhì)的，為全口徑移民，享受移民的所有待遇；如果戶口遷入上學(xué)城市的，在出具的戶口為非農(nóng)業(yè)性質(zhì)的，為移民的搬遷人口，享受建房困難補(bǔ)助、搬遷費(fèi)等搬遷人口應(yīng)計(jì)算補(bǔ)償?shù)纳畎仓么?，不享受移民后期扶持政策，不分配耕地等生產(chǎn)安置待遇。

6 水庫初期工程建設(shè)搬遷后返遷回原籍的人員

有些水利水電工程建設(shè)分期完建，例如丹江口水庫建設(shè)就分為初期工程和大壩加高工程建設(shè)，初期工程移民從上世紀(jì)五十年代未到七十年代初分批搬遷，有些移民后靠安置，有些移民外遷安置。由于當(dāng)時(shí)的移民政策等諸多原因，有部分移民逐漸返回原籍，在水庫周邊建有住房或借親屬的房屋居住，生產(chǎn)則以水庫的消落地為主。這部分人口有的戶口遷回了原籍，有的戶口仍在外遷安置區(qū)，對于這部分人口的處理方式是：

（1）在水庫實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，在淹沒影響區(qū)登記有房屋、無戶口人員，確實(shí)在淹沒影響范圍內(nèi)生產(chǎn)生活的實(shí)有人口，在村組干部及本組群眾代表同意入戶的前提下，由村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理相關(guān)入戶手續(xù)，于移民實(shí)施搬遷前將戶口遷入淹沒影響區(qū)所居住的組，按全口徑移民對待。

（2）在水庫實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，在淹沒影響區(qū)登記有房屋、無戶口人員，在外遷安置區(qū)也建有房屋或有承包土地，戶口無法遷入淹沒影響區(qū)，按財(cái)產(chǎn)戶對待。享受財(cái)產(chǎn)戶的待遇。

（3）在水庫實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，在淹沒影響區(qū)無房屋登記、有戶口、借他人房屋居住、但長期在此生產(chǎn)，在外遷安置區(qū)是否有房產(chǎn)難以落實(shí)的條件下，如果本組土地、房屋全部位于淹沒影響范圍內(nèi)，此類人口僅作生產(chǎn)安置，在安置區(qū)分配承包耕地，不享受搬遷費(fèi)、建房困難補(bǔ)助等生活安置的待遇，若此類人口到外遷安置區(qū)建房時(shí)有困難，安置區(qū)政府應(yīng)納入建房困難補(bǔ)助范圍。如果本組為半淹沒涉及組，此類人口不納入移民安置處理范圍。

7 初步設(shè)計(jì)階段認(rèn)定為財(cái)產(chǎn)戶后，實(shí)施規(guī)劃階段轉(zhuǎn)入的農(nóng)業(yè)人口

在初步設(shè)計(jì)階段實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，對于在農(nóng)村淹沒范圍內(nèi)有住房但戶口在城鎮(zhèn)的房屋及附屬設(shè)施，調(diào)查登記產(chǎn)權(quán)人的姓名和房屋及附屬設(shè)施數(shù)量，沒有登記人口，作為財(cái)產(chǎn)戶納入登記。

在實(shí)施規(guī)劃階段此類財(cái)產(chǎn)戶若轉(zhuǎn)入了農(nóng)業(yè)戶口（主要是嫁入的媳婦及子女），將戶口轉(zhuǎn)入原初步設(shè)計(jì)階段實(shí)物指標(biāo)調(diào)查登記為財(cái)產(chǎn)戶的房屋產(chǎn)權(quán)人名下，對于此類情況處理方式：一是原登記的財(cái)產(chǎn)戶仍按財(cái)產(chǎn)戶計(jì)算相應(yīng)的補(bǔ)償投資；二是對于轉(zhuǎn)入的農(nóng)業(yè)人口，如果為外遷安置，僅在安置區(qū)按農(nóng)業(yè)人口分配土地、享受過渡期生活補(bǔ)助，不再享受建房困難補(bǔ)助、搬遷費(fèi)補(bǔ)償?shù)?。如果是就近后靠安置，人口參與了全組農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，在本組分配土地，享受過渡期生活補(bǔ)助，不再享受建房困難補(bǔ)助、搬遷費(fèi)補(bǔ)償?shù)取?/p>

8 全家出外承包土地多年，在居住地、原籍均有戶口、住房的農(nóng)業(yè)人口

由于水庫建設(shè)征地區(qū)一般位于比較貧窮、偏辟的山區(qū)，生活艱苦、交通條件差。有個(gè)別農(nóng)戶不滿足當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活條件，出外到土地比較充裕、交通便利的平原地區(qū)承包土地耕種，在水庫淹沒影響范圍內(nèi)原承包土地由本戶轉(zhuǎn)包或由村組收回承包權(quán)。因在外承包土地多年，為了生產(chǎn)生活方便，在居住地辦理了戶籍、并建了住房。

在水庫建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)，這類人口位于淹沒涉及范圍內(nèi)的房屋納入了調(diào)查登記，由于長期不在此地生產(chǎn)生活人口未納入登記。在移民安置實(shí)施過程中，此類人口屬于雙重戶口性質(zhì)，不能納入移民人口登記。但由于此類人口長期是依賴土地為生存條件，雖然在居住地、原籍均有戶口、住房，主要原因是戶籍管理不完善所造成?？紤]到此類人口的個(gè)人利益，處理方式為：在水庫淹沒涉及范圍內(nèi)原籍有戶口的人員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面辦理，取消現(xiàn)居住地的雙重戶籍關(guān)系后，恢復(fù)移民人口身份，享受全口徑移民政策。對于原籍無戶口的人員，仍為現(xiàn)居住地人口，不享受移民政策。

以上幾種農(nóng)村人口移民身份處理方式，在丹江口水庫淹沒處理實(shí)施階段經(jīng)過規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、移民主管部門、當(dāng)?shù)卣餐芯繀f(xié)商決定，移民實(shí)施搬遷過后，移民普遍認(rèn)為處理方式比較恰當(dāng)。這些方式值得今后水庫淹沒實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、移民實(shí)施規(guī)劃階段，移民身份認(rèn)定時(shí)借鑒。