山西江西兩省抗旱立法工作探析

郁凌峰

（遼寧省防汛抗旱指揮部辦公室，遼寧 沈陽 110003）

1 兩省抗旱條例出臺的背景

山西省地處黃土高原，是一個水資源十分貧乏的省份，受特殊的自然地理和氣候因素影響，以及資源性缺水、工程性缺水以及水質(zhì)性缺水的共同作用，山西省旱災(zāi)十分嚴(yán)重。和山西省不同，江西省位于長江中下游，境內(nèi)水系發(fā)達(dá)，水資源豐富。由于區(qū)內(nèi)降水時空分布不均，年際變化幅度大，年內(nèi)分配也極不均勻，季節(jié)性旱災(zāi)害頻繁。

同時，兩省抗旱工作還存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在：抗旱工作管理責(zé)任不明確，抗旱機(jī)構(gòu)不健全、抗旱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能適應(yīng)抗旱工作的需要，缺乏有效的抗旱投入機(jī)制，抗旱制度建設(shè)不完善等。為解決抗旱工作中存在的矛盾和問題，滿足旱災(zāi)預(yù)防和抗旱減災(zāi)的特殊要求，山西、江西兩省加快了抗旱立法的工作進(jìn)程，積極開展抗旱條例制定工作，規(guī)范全省抗旱工作。

2 兩省抗旱條例的主要特色

2010年11月27日，山西省十一屆人大常委會、第二十次會議上，省政府正式將《山西省抗旱條例》（草案）提交審議，并通過了一審進(jìn)入省人大法工委二審程序，《條例》（草案）共6章52條。2010年9月17日，江西省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議審議通過《江西省抗旱條例》，2010年11月1日起施行，《條例》共6章50條。兩個條例主要結(jié)構(gòu)和《中華人民共和國》基本一致，但在內(nèi)容上，充分體現(xiàn)了本省特色，力求突出針對性、增強(qiáng)可操作性、體現(xiàn)實(shí)用性和指導(dǎo)性。最主要主要的特點(diǎn)體現(xiàn)在三方面：

1）明確了各級政府在抗旱減災(zāi)方面的職責(zé)，注重抗旱體系的健全和完善。針對各級政府的職責(zé)不夠明確具體，基層抗旱體系不健全，導(dǎo)致各項(xiàng)抗旱減災(zāi)措施難以有效落實(shí)問題，山西、江西兩省都把強(qiáng)化政府抗旱職能，完善抗旱體系作為立法的重點(diǎn)。兩省《條例》都明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、居民委員會、村民委員會的抗旱職責(zé)，使抗旱工作更加系統(tǒng)化。

2）完善抗旱投入機(jī)制體制和抗旱保障能力。兩省抗旱條例均明確規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將抗旱工作納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)納入本級財政預(yù)算，并對抗旱設(shè)施和抗旱物資兩方面的抗旱補(bǔ)貼及補(bǔ)貼的主體和對象做出了明確規(guī)范。

3）在遵循國家條例框架基礎(chǔ)上，更加注重本省特色。兩省條例脫胎于國家抗旱條例，但都和本省資源特色和旱災(zāi)特點(diǎn)進(jìn)行了較好的結(jié)合，更加適用于本地抗旱減災(zāi)工作。例如，山西省針對水資源短缺，供水結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀，對抗旱基礎(chǔ)設(shè)施和抗旱水源工程建設(shè)進(jìn)行了規(guī)范。江西省結(jié)合本地水旱災(zāi)害交替頻繁的特點(diǎn)，把有效利用雨洪資源作為抗旱減災(zāi)的一個有效手段，突出防汛抗旱的緊密結(jié)合。

3 對抗旱立法工作的啟示

山西、江西兩省抗旱立法工作經(jīng)驗(yàn)具有較強(qiáng)的參考價值和啟發(fā)意義，對其它各省起草抗旱條例起到了較強(qiáng)的指導(dǎo)作用。

3.1 抗旱立法勢在必行

我國是一個干旱災(zāi)害頻發(fā)的國家，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949—2000年的52年間，全國發(fā)生輕度以上旱災(zāi)41次，其中輕旱年13次、中旱年14次 、重旱年10次、極旱年4次。近10年來，我國大力開展抗旱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，防旱抗旱能力逐步增強(qiáng)，但由于抗旱資金投入、抗旱工程與非工程建設(shè)、抗旱指揮和管理、抗旱水量調(diào)度等方面仍存在著諸多實(shí)際問題，制約著抗旱工作的開展，抗旱工作仍處于被動局面。

《中華人民共和國抗旱條例》出臺之前，有關(guān)省、直轄市已開展了抗旱法規(guī)建設(shè)工作，2002年，安徽省在全國第一個頒布施行了《安徽省抗旱條例》，2009年，《中華人民共和國抗旱條例》頒布施行后，湖北、山西、江西、甘肅等省也分別起草了省級《抗旱條例》。其余各省也應(yīng)盡快把抗旱立法工作納入本省人大立法計(jì)劃，盡快制訂適合本省實(shí)際的地方性抗旱法規(guī)，規(guī)范本地區(qū)的抗旱減災(zāi)工作，將抗旱工作納入法制化的軌道。

3.2 選擇適當(dāng)?shù)钠鸩輪挝?/h3>

《江西省抗旱條例》由省防辦組織有關(guān)單位起草，草案完成后，由廳法規(guī)處協(xié)調(diào)省政府法制辦和省人大法工委等有關(guān)部門進(jìn)行審查和審議。山西省抗旱條例委托水利部發(fā)展研究中心起草，山西省防辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和配合。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于草案由熟悉抗旱工作的技術(shù)人員起草，能夠切實(shí)反映抗旱工作的總體思路和指導(dǎo)思想，解決抗旱工作中的實(shí)際問題。但缺點(diǎn)是技術(shù)人員對立法程序法律用語不熟悉，容易走彎路，更重要的是立法程序過于復(fù)雜，牽扯太多精力。據(jù)江西省防辦介紹，甘肅省把抗旱條例起草工作委托給省政府法制辦，甘肅省水利廳和省防辦提供技術(shù)支持。這種方式非常有利于推動抗旱條例立法工作，在征求有關(guān)部門意見過程中，有了省政府法制辦的協(xié)調(diào)，難度大大降低，程序進(jìn)一步簡化。同時，由法制辦的法律專家起草條例草案，內(nèi)容也更加規(guī)范。因此，甘肅省這種條例起草方式非常值得各省借鑒。

3.3 立法工作要領(lǐng)導(dǎo)重視，高位推動

山西、江西兩省抗旱立法工作，都是在省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的要求下開展的，在條例立項(xiàng)、審查、審議等程序中，兩省的省長、主管省長等領(lǐng)導(dǎo)都起到了重要的推動作用。特別是涉及到抗旱經(jīng)費(fèi)問題，沒有政府領(lǐng)導(dǎo)的支持，很難得到落實(shí)。因此，各省在制定抗旱條例時，要引起領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，爭取省領(lǐng)導(dǎo)對立法工作的支持。同時，要爭取省直有關(guān)部門，特別是發(fā)改委、財政部門的大力支持，為抗旱條例出臺和各項(xiàng)抗旱政策的落實(shí)創(chuàng)造條件。

3.4 要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀

抗旱工作具有很強(qiáng)的社會性，抗旱立法首先要規(guī)范“人”的行為，降低人類活動對干旱的消極影響。一是要堅(jiān)持水資源的可持續(xù)利用，嚴(yán)格限制地下水的開發(fā)利用，要科學(xué)規(guī)劃抗旱水源工程建設(shè)，提高水的利用效率，還要加強(qiáng)節(jié)水宣傳，提高全社會的節(jié)水意識；二是充分要體現(xiàn)“以防為主，防抗結(jié)合，防重于抗，抗重于救”的抗旱工作方針，突出旱前預(yù)防，完善各種防災(zāi)減災(zāi)制度，特別是抗旱預(yù)案制度、抗旱規(guī)劃制度、旱情監(jiān)測預(yù)警制度等，建立和完善防抗結(jié)合的抗旱減災(zāi)體系，加強(qiáng)主動防旱能力；三是要堅(jiān)持以人文本，突出抗旱效益，要把保障城鄉(xiāng)供水安全和糧食生產(chǎn)安全作為抗旱立法的出發(fā)點(diǎn)。

3.5 要抓住重點(diǎn)，切合本省實(shí)際

1）明確條例的特色。各省抗旱條例要以《中華人民共和國抗旱條例》為基礎(chǔ)，結(jié)合各省干旱特點(diǎn)和抗旱減災(zāi)工作的實(shí)際需求，制定適合各省省情和干旱特點(diǎn)的地方性抗旱法規(guī)。特別是對抗旱預(yù)案制度、抗旱規(guī)劃制度、抗旱應(yīng)急水量調(diào)度、抗旱指揮決策、抗旱減災(zāi)措施、抗旱資金投入與管理、抗旱保障體系建設(shè)等方面，要具有較強(qiáng)的可操作性，能夠具體地指導(dǎo)抗旱救災(zāi)工作。

2）明確抗旱職責(zé)。一是進(jìn)一步強(qiáng)化行政首長負(fù)責(zé)制，明確各級行政首長的職責(zé)和權(quán)利義務(wù)，突出行政領(lǐng)導(dǎo)在抗旱工作中的領(lǐng)導(dǎo)和核心作用。二是進(jìn)一步明確抗旱工作中統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)的原則，規(guī)范各級政府、各級防辦在抗旱工作中的地位和關(guān)系。三是明確防汛抗旱指揮部及其成員單位的職責(zé)和工作關(guān)系，既要確定防汛抗旱指揮部在抗旱工作中的權(quán)威性和核心地位，還要保證防汛抗旱指揮部成員單位在抗旱工作中履行職責(zé)，盡到義務(wù)。

3）明確抗旱保障措施。一是要求縣級以上政府建立和完善與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平及抗旱減災(zāi)要求相適應(yīng)的抗旱資金投入機(jī)制，加強(qiáng)抗旱中最重要的資金保障；二是要求干旱災(zāi)害易發(fā)區(qū)的縣級以上政府儲備一定數(shù)量的抗旱物資，加強(qiáng)抗旱的物質(zhì)保障；三是要求縣級以上防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)根據(jù)抗旱工作的需要，加強(qiáng)抗旱服務(wù)組織建設(shè)和管理，加強(qiáng)抗旱的隊(duì)伍保障，要求縣級以上政府和防汛抗旱指揮部制定有關(guān)抗旱制度和政策，加強(qiáng)抗旱的制度保障。

4）要解決抗旱工作中的實(shí)際問題。目前，我國抗旱工作中還存在著諸多問題，如沒有固定的抗旱資金投入，抗旱資金使用和管理方式不合理，抗旱管理體制不健全，抗旱工程體系、非工程措施建設(shè)不完善，各級政府和群眾對抗旱工作重視程度不夠，抗旱手段單一等等，都在一定程度上制約著各省抗旱工作的開展。因此，抗旱立法的指導(dǎo)思想就是要針對這些問題，建立和完善各種抗旱制度，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，解決抗旱工作中的突出矛盾和實(shí)際問題，為建立抗旱長效機(jī)制奠定法律基礎(chǔ)。