美國基金會發(fā)展與管理的啟示與思考①
——兼論社會組織建設(shè)工作

王勁穎

（上海市社會團(tuán)體管理局，上海 200002）

美國基金會發(fā)展與管理的啟示與思考①
——兼論社會組織建設(shè)工作

王勁穎

（上海市社會團(tuán)體管理局，上海 200002）

社會發(fā)展與建設(shè)有其客觀規(guī)律，社會組織發(fā)展與建設(shè)也有其客觀規(guī)律。文中以美國基金會為側(cè)重點，介紹了其登記管理制度和發(fā)展情況，以及放松管制和加強(qiáng)監(jiān)管的案例，并在發(fā)揮社會組織主體作用、強(qiáng)化財稅政策引導(dǎo)、加強(qiáng)公信力建設(shè)和能力建設(shè)等方面對我國加強(qiáng)社會組織建設(shè)提出若干建議。

美國；基金會；社會組織；建設(shè)

《世界基金會指南》一書指出：“基金會是一個非政府、非營利的組織，它有自己的資金，由其受托人或董事會管理，旨在資助教育、慈善、宗教等社會公益事業(yè)”。從世界范圍來看，美國基金會實力最強(qiáng)、領(lǐng)域最廣、影響最大。

一、美國基金會登記管理制度

美國基金會中心對基金會的定義是：“非政府的、非營利的、自有資金（通常來自單一的個人、家庭或公司）并自設(shè)董事會管理工作規(guī)劃的組織，其創(chuàng)辦的目的是支持或援助教育、社會、慈善、宗教或其他活動以服務(wù)于公共福利，主要途徑是通過對其他非營利機(jī)構(gòu)的贊助”。當(dāng)前，美國對基金會的登記管理已形成了較為完善的制度體系，本文將其概括為五大制度。

（一）法人登記制度?；饡诟髦葑詾榫哂蟹ㄈ速Y格的非營利組織，獲得法人證書。其章程內(nèi)容包括名稱、期限、宗旨、住所和擬任法定代表人、領(lǐng)導(dǎo)成員產(chǎn)生辦法和權(quán)利義務(wù)、理事會人員情況、內(nèi)部規(guī)章制度、申請人的姓名和地址。同時要求載明：所有經(jīng)營服務(wù)收入全部用于宗旨相關(guān)的事業(yè)；機(jī)構(gòu)終止時將全部剩余財產(chǎn)轉(zhuǎn)交同類組織。

（二）免稅申請制度。經(jīng)法人注冊登記的基金會上網(wǎng)自行下載并填寫申請表，向美國國內(nèi)收入局（IRS）申請成為具有免稅資格的非營利組織。申請表的主要內(nèi)容：（1）擬成立機(jī)構(gòu)的名稱、住所、聯(lián)系方式等基本情況；（2）組織機(jī)構(gòu)形式；（3）關(guān)于非營利性以及公益目的等內(nèi)容的必要條款；（4）業(yè)務(wù)活動領(lǐng)域；（5）薪酬標(biāo)準(zhǔn)；（6）關(guān)聯(lián)方的情況；（7）申請者的經(jīng)歷；（8）特定活動情況；（9）財務(wù)數(shù)據(jù)情況；（10）公共慈善情況；（11）使用費信息。上述各大項下還包括數(shù)項到20多項不等的小項內(nèi)容。獲得免稅資格的基金會可以享受雙重稅收優(yōu)惠，即除了可以獲得其他免稅組織所享有的自身收入減免稅優(yōu)惠政策之外，還可以獲得給予捐贈者以稅前扣除的優(yōu)惠政策。

（三）募捐申請制度。基金會在州注冊登記為法人，并在美國國內(nèi)收入局取得免稅資格后，并未自動取得募捐資質(zhì)。他們必須在需要開展募捐活動的州申請取得募捐資質(zhì)后，才能在該州開展募捐活動，而且有限期僅為1年。此外，即使他們在法人注冊登記的州募捐，也必須申請取得募捐資質(zhì)，而且有限期僅為1年?；饡看紊暾埬季栀Y質(zhì)時都必須匯報前期工作情況。

（四）日常監(jiān)管制度。對基金會的日常監(jiān)管主要體現(xiàn)在對非營利性審查及對財務(wù)活動監(jiān)督方面，防止其以欺詐行為騙取免稅資格或公眾捐贈。一方面，對基金會的監(jiān)督管理是美國國內(nèi)收入局的職責(zé)，其嚴(yán)格審查申請免稅資格的基金會，還會對基金會的財務(wù)狀況進(jìn)行抽查或突擊檢查，如經(jīng)查實有問題，其免稅資格就會被取消?；饡磕暌蛎绹鴩鴥?nèi)收入局報送990表，內(nèi)容主要是財務(wù)狀況和業(yè)務(wù)活動。如果連續(xù)3年不申報，則會取消免稅資格。美國對基金會并沒有我國意義上的年度檢查，因此990表的申報可謂美國式的年度檢查。另一方面，州檢察官負(fù)責(zé)對基金會的財務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督，并有權(quán)對基金會提起訴訟，由法院予以裁決。此外，基金會必須向社會公開財務(wù)狀況和活動情況，任何人都有權(quán)查看基金會的原始申請文件及990表等資料。

（五）分類管理制度。根據(jù)美國基金會中心(Foundation Center)的分類，美國主要有四類基金會:（1）社區(qū)基金會（Community Foundations）。資金來源于社區(qū)個人、企業(yè)、單位的捐贈或遺贈，也包括地方政府的撥款，運作方式是資助改良社區(qū)生活，為社區(qū)服務(wù)。（2）獨立基金會（Independent Foundations）。資金來源于個人或家族捐資或遺贈，運作方式是給各種機(jī)構(gòu)的項目捐款。其中有的在捐款的家族指導(dǎo)下運作，被稱為家族基金會（Family Foundations）。（3）公司基金會（Corporate Foundations）。資金來源于企業(yè)捐贈，也是通過捐款運作。（4）運作型基金會（Operating Foundations）。資金來源于單一的私人或家庭，自己按照既定宗旨運作，資助本部門從事教育、研究及社會公益工作。社區(qū)基金會屬于公共慈善機(jī)構(gòu)（Public Charities），類似我國的公募基金會；獨立基金會、公司基金會、運作型基金會等三類基金會被統(tǒng)稱為私營基金會（Private Foundations），類似我國的非公募基金會。美國法律對社區(qū)基金會和私營基金會實行分類管理，而且對私營基金會的規(guī)范管理比社區(qū)基金會等公共慈善機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格得多。

二、美國基金會發(fā)展情況

在較為完善的制度體系的扶持與規(guī)制下，美國基金會蓬勃發(fā)展。我們主要采用美國基金會中心提供的2008年統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)，介紹美國基金會發(fā)展情況，并將其與上?；饡?008年情況進(jìn)行對比分析。

瞳孔直徑大小與人的視覺認(rèn)知加工密切相關(guān),一方面它可以反映人的心理活動變化,另一方面它也是衡量認(rèn)知負(fù)荷的一個重要指標(biāo).本研究認(rèn)為,視覺粗加工和精加工對應(yīng)不同的認(rèn)知負(fù)荷,其次,界面不同功能區(qū)的視覺信息之間也具有認(rèn)知負(fù)荷差異性.因此瞳孔直徑大小可以反映人的視覺行為處于不同的認(rèn)知狀態(tài).

（一）發(fā)展速度與集聚密度。從發(fā)展速度而言，美國基金會發(fā)展速度明顯慢于上海。從2003年到2008年，美國基金會從66398發(fā)展到75595家，僅增加了17%。上?；饡?9家發(fā)展到95家，增加了61%。從集聚密度而言，美國每萬人擁有基金會數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上海。美國每萬人擁有基金會2.5家，上海僅0.05家，美國是上海的50倍。而2008年美國人均GDP是46859美元，上海人均GDP是10529美元，美國為上海的4.45倍。即使是1978年美國人均GDP首次超過10000美元時，美國每萬人擁有基金會也有1家?？梢姡虾；饡l(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比明顯滯后，從另一個角度而言，上?；饡l(fā)展還有巨大空間。

（二）組織類型與活動領(lǐng)域。從組織類型而言，一方面，從公募與非公募角度來看，美國社區(qū)基金會709家，占基金會總數(shù)的1%；私營基金會74886家，占基金會總數(shù)的99%。上海公募基金會46家，占基金會總數(shù)的48.42%；非公募基金會49家,占基金會總數(shù)的51.58%?？梢?，上海非公募基金會還有很大發(fā)展?jié)摿?。另一方面，從資助型與運作型角度來看，美國除了占基金會總數(shù)6%的運作型基金會外，其他基金會習(xí)慣于資助其他非營利組織開展公益項目，而上?；饡^大多數(shù)還習(xí)慣于自身開展公益項目?？梢?，上?；饡倪\作型向資助型的轉(zhuǎn)變還有漫長道路要走。從活動領(lǐng)域而言，美國基金會以健康領(lǐng)域和教育領(lǐng)域為主，根據(jù)美國基金會中心對占總資助金額約50%的1490家大型基金會的統(tǒng)計結(jié)果，各領(lǐng)域資助金額占總資助金額的比例如下：（1）健康領(lǐng)域 22.9%；（2）教育領(lǐng)域 21.8%%；（3）藝術(shù)文化人文領(lǐng)域12.5%；（4）人類服務(wù)領(lǐng)域12.5%；（5）公共社會福利領(lǐng)域10%；（6）環(huán)境和動物保護(hù)領(lǐng)域8.6%；（7）國際事務(wù)領(lǐng)域5.7%；（8）科技領(lǐng)域 2.6%；（9）宗教領(lǐng)域 2.2%；（10）社會科學(xué)領(lǐng)域1.2%；（11）其他領(lǐng)域0.1%。上海參加2008年度檢查的86家基金會則以民政領(lǐng)域為主，該領(lǐng)域資助金額占總資助金額比例高達(dá)75.5%；排在其后的是教育領(lǐng)域，比例為9.3%。②可見，上海高度重視民生保障領(lǐng)域，該領(lǐng)域的基金會蓬勃發(fā)展，也發(fā)揮了應(yīng)有作用。但與民政領(lǐng)域基金會相比，其他領(lǐng)域的基金會發(fā)展及其作用發(fā)揮尚顯薄弱。

（三）資產(chǎn)規(guī)模與個體差異。從資產(chǎn)規(guī)模而言，美國基金會總資產(chǎn)5649.5億美元，每家基金會平均總資產(chǎn)747萬美元，其中社區(qū)基金會6999萬美元，私營基金會688萬美元。上?；饡傎Y產(chǎn)58.41億元，每家基金會平均總資產(chǎn)6800萬元，其中公募基金會8996萬元，非公募基金會4372萬元?？梢姡绹鐓^(qū)基金會平均總資產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上海公募基金會，美國私營基金會也略高于上海非公募基金會。從個體差異而言，美國規(guī)模較大的基金會與上海相比，差異較為顯著。美國資產(chǎn)規(guī)模排名前50名的基金會都超過了10.5億美元，其中超過50億美元的有8家，蓋茨基金會、福特基金會等都是百億美元的規(guī)模，蓋茨基金會更是超過298億美元，而上海最大的基金會——上海市慈善基金會總資產(chǎn)不到13億元。值得指出的是，美國資產(chǎn)規(guī)模最大的12家基金會都是私營基金會，而上海最大的2家則是公募基金會?？梢姡虾；饡叫柽M(jìn)一步提升規(guī)模。

（四）捐贈收入與個體差異。從捐贈收入而言，美國基金會年度捐贈收入395.5億美元，每家基金會的平均年度捐贈收入52萬美元，其中社區(qū)基金會793萬美元，私營基金會45萬美元。上?；饡甓染栀浭杖?0.58億元，每家基金會平均年度捐贈收入2400萬元，其中公募基金會3803萬元，非公募基金會846萬元?？梢姡绹鐓^(qū)基金會平均捐贈收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上海公募基金會，而美國私營基金會平均捐贈收入低于上海非公募基金會。從個體差異而言，美國捐贈收入較大的基金會與上海相比，差異較為顯著。美國捐贈收入排名前50名的基金會都超過了1.06億美元，其中超過2億美元的有17家，蓋茨基金會更是超過33億美元，而上海市慈善基金會的捐贈收入是13.6億元。值得指出的是，美國捐贈收入最多的6家基金會都是私營基金會，而上海最多的1家則是公募基金會?？梢姡臼谢饡叫柙鰪?qiáng)募集資金的能力。

（五）資助金額與個體差異。從資助金額而言，美國基金會資助金額467.8億美元，每家基金會平均資助金額為62萬美元，其中社區(qū)基金會634萬美元，私營基金會56萬美元。上?；饡甓裙媸聵I(yè)支出17.21億元，每家基金會平均資助金額2000萬元，其中公募基金會3493萬元，非公募基金會364.8萬元。可見，美國社區(qū)基金會平均資助金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上海公募基金會，美國私營基金會與上海非公募基金會相仿。從個體差異而言，美國資助金額較大的基金會與上海相比，差異較為顯著。美國資助金額排名前50名的基金會都超過了1億美元，其中超過2億美元的有21家，蓋茨基金會更是超過了28億美元，而上海市慈善基金會年度公益事業(yè)支出是11億元。值得指出的是，美國資助金額最多的9家基金會都是私營基金會，而上海最多的7家基金會則是公募基金會?？梢姡臼谢饡叫璐蛟煲慌Y助公益事業(yè)的領(lǐng)軍單位。

（六）從業(yè)人員及工作效率。從從業(yè)人員而言，美國基金會平均工作人員數(shù)5.6人，其中社區(qū)基金會8.2人，私營基金會5.58人。上海基金會2008年平均從業(yè)人員數(shù)為7.6人，其中公募基金會7.4人，非公募基金會7.9人?？梢?，美國社區(qū)基金會比上海公募基金會平均工作人員數(shù)略多，而美國私營基金會平均工作人員數(shù)少于上海非公募基金會。從工作效率而言，美國基金會平均工作人員數(shù)并不比上海基金會多，但在資產(chǎn)規(guī)模、捐贈收入以及資助金額等方面卻有相當(dāng)優(yōu)勢。我們以資產(chǎn)規(guī)模為例，美國基金會資產(chǎn)規(guī)模在1億美元以上的，平均工作人員數(shù)21人；在5000萬美元到1億美元的，平均工作人員數(shù)4.5人；在2500萬美元到5000萬美元的，平均工作人員數(shù)3.5人；在1000萬美元到2500萬美元的，平均工作人員數(shù)2.5人；在500萬美元到1000萬美元的，平均工作人員數(shù)2人；在500萬美元以下的，平均工作人員數(shù)2人。上海基金會平均總資產(chǎn)6800萬元，約合1000多萬美元，如果根據(jù)美國標(biāo)準(zhǔn)，平均工作人員數(shù)應(yīng)為2.5人，而上海則是7.6人?？梢?，上?；饡臉I(yè)人員的工作效率需要大幅度提高。

三、非營利領(lǐng)域放松管制與加強(qiáng)監(jiān)管的案例

（一）設(shè)置寬松的支出比例標(biāo)準(zhǔn)。2008年，美國基金會支出514億美元，其中私營基金會支出465億美元。對于私營基金會，美國法律規(guī)定每年至少要將其可動用資產(chǎn)的5%用于支出。值得指出的是，一是該比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國，我國非公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8%。二是可動用資產(chǎn)要少于凈資產(chǎn)，即如果是基金會辦公使用的房屋等資產(chǎn)，計算比例時不算做可動用資產(chǎn)。三是該支出包括公益事業(yè)支出和工資福利以及行政辦公支出等各項支出。至于在該支出中，公益事業(yè)支出和工資福利以及行政辦公支出所占比例未作規(guī)定。極端的案例是，某基金會幾乎所有支出都是工資福利以及行政辦公支出，這并不違法，但會失去社會公眾的信任。

（二）允許開展項目相關(guān)性投資。2008年，美國基金會的項目相關(guān)性投資金額達(dá)到3.97億美元。項目相關(guān)性投資是指基金會可以投資與其宗旨相關(guān)的項目。例如，基金會可以投資于建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的機(jī)構(gòu)，也可以投資于解決殘疾人就業(yè)的機(jī)構(gòu)，但這方面的投資不能超過20%的比例。25年前，有家機(jī)構(gòu)在費城建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，向市政府貸款，但是市政府貸款的條件是可以隨時收回這筆貸款。因此，該機(jī)構(gòu)又尋找了一家銀行，如果市政府收回貸款，該銀行出資貸款，但銀行提出的條件是必須支付一筆利息。而該機(jī)構(gòu)又支付不起利息，如何解決這個問題？知道此事后，福特基金會在該銀行存款10萬美元，如果市政府收回貸款，銀行必須出資時，則將這10萬美元作為利息。

（三）自發(fā)形成聯(lián)合勸募模式。2008年，聯(lián)合勸募（United Way）在美國募集款物40多億美元，其運作模式對我國有序開展公募活動有可借鑒之處。聯(lián)合勸募的發(fā)起是由于企業(yè)家不希望許多非營利組織都來募捐，因此將捐款給一個機(jī)構(gòu)，讓該機(jī)構(gòu)再分給其他非營利組織。美國聯(lián)合勸募是該標(biāo)識的持有者，通過開展調(diào)研，組織培訓(xùn),為各地聯(lián)合勸募提供服務(wù)，并把握聯(lián)合勸募的發(fā)展大方向；各地聯(lián)合勸募則以會員形式加入美國聯(lián)合勸募。筆者在費城考察的聯(lián)合勸募是以費城企業(yè)家為會員的商會發(fā)起設(shè)立。該聯(lián)合勸募在籌資中收取12.5%的管理費，用于維持自身運作，并向美國聯(lián)合勸募交納會員費。具體而言，每籌資1美元，上交0.25美分會費。當(dāng)前，聯(lián)合勸募模式也受到了挑戰(zhàn)。隨著網(wǎng)絡(luò)世界的興起，捐贈者與非營利組織的溝通成本極大降低，捐贈者認(rèn)為如果通過聯(lián)合勸募將增加環(huán)節(jié)、增加成本，因此傾向于直接捐給自己感興趣的非營利組織。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，聯(lián)合勸募進(jìn)一步發(fā)展自己的優(yōu)勢，即在資助非營利組織的同時，為非營利組織提供培訓(xùn)服務(wù)等其他附加值，使捐贈者的資金使用效率得到提高。

（四）逐步發(fā)展美國基金會中心。2008年，納入美國基金會中心統(tǒng)計分析的基金會數(shù)量是7.5萬多家，占全部基金會約70%的比例。③該中心于1956年建立，原名“基金會圖書館中心”。其建立的初衷是：冷戰(zhàn)時，一些國會議員懷疑部分基金會支持反美活動，要求基金會負(fù)責(zé)人去華盛頓作證詞?；饡?fù)責(zé)人認(rèn)為有必要防止這樣的事情再次發(fā)生，因此建立了“基金會圖書館中心”，其宗旨是讓公眾對公益慈善有更加透明的了解。20世紀(jì)70年代以后，基金會的自我意識加強(qiáng)，感到有必要聯(lián)合起來，加強(qiáng)自我研究和宣傳。該中心的作用隨之?dāng)U大超出圖書館范圍，并改名為基金會中心?；饡行呐c政府簽訂合約，象征性地每年付款約5000到6000美元，獲取各基金會填寫的990表，并對990表的數(shù)據(jù)整理后予以公布。整理表格數(shù)據(jù)是個辛苦的工作，需要從厚厚的990表中提取有用信息，屏蔽個人隱私，因此絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)都不愿意做。基金會中心目前共有146名全職員工，64%收入來自服務(wù)收費，其他來自基金會的捐助。除了網(wǎng)上提供的免費信息外，其他信息實行會員制收費，付費標(biāo)準(zhǔn)從每月20元到180元不等?；饡行囊蔡峁┦召M的培訓(xùn)服務(wù)，例如指導(dǎo)慈善組織如何填寫項目申請書、如何管理項目資金等。筆者與基金會中心總裁Bradford K.Smith先生交流，詢問他們面臨的最大挑戰(zhàn)是什么？其回答是信息公布問題，即許多基金會不愿公開其信息或信息公布不充分，僅有1.4萬家較大基金會有詳細(xì)財務(wù)分析數(shù)據(jù)。

（五）強(qiáng)化關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管。由于政府認(rèn)為難以判斷交易的合理性，因此禁止私營基金會與利益關(guān)聯(lián)方有買賣、交換、租賃、信貸、服務(wù)以及設(shè)施設(shè)備提供等關(guān)聯(lián)交易。例如，某基金會剛成立時條件困難，希望使用基金會理事會成員的房屋作為辦公場所，如果該基金會是社區(qū)基金會，可以按照市場價格支付合理租金；但如果是私營基金會則不允許支付租金，即理事會成員只能免費供該基金會使用。又如，某基金會理事會成員是銀行家，則該基金會不能與該銀行發(fā)生交易。再如，理事會成員有一幅名畫，他可以將名畫無償贈予該基金會，但不能賣給該基金會，即使該售價明顯低于市場價格。

（六）加強(qiáng)享受稅收優(yōu)惠的監(jiān)管。私營基金會以及年度毛收入高于2.5萬美元的社區(qū)基金會每年都必須填寫990表，申報財務(wù)狀況和業(yè)務(wù)活動。享受雙重稅收優(yōu)惠的基金會不得參與競選，即不支持或反對任何公共職位候選人；不得參與實質(zhì)性游說活動，即不對立法進(jìn)行實質(zhì)性的支持或反對，但允許其參加一些政策倡導(dǎo)活動。同時，向基金會的捐贈必須是完全捐贈，才能享受稅前扣除的優(yōu)惠。例如，指定用途的捐贈在被完全使用前，不屬于完全捐贈，也就不能享受稅前扣除優(yōu)惠。此外，基金會等非營利組織的收入是否免稅，需要考慮收入來源渠道及其實際控制者。例如，某個非營利組織建立了一個門診手術(shù)中心，讓營利性金融機(jī)構(gòu)幫助其管理該門診手術(shù)中心。該門診手術(shù)中心如果由非營利組織控制，其收入不用交稅；如果由金融機(jī)構(gòu)控制，則其收入要交稅。

（七）強(qiáng)調(diào)檢察官的監(jiān)管。基金會等非營利組織受到檢察官的監(jiān)管，而且僅有檢察官才享有訴訟權(quán)。檢察官依托專業(yè)人士進(jìn)行監(jiān)管，增強(qiáng)了其提起訴訟的專業(yè)水平。例如賓夕法尼亞州檢察官辦公室有12位公職律師，如果某些案件超出其專業(yè)領(lǐng)域，可以再從外部聘請律師。雖然基金會等非營利組織在做許多決策時，只要理事會會議認(rèn)為合理即可。但是檢察官由于擁有訴訟權(quán)，因此可以影響理事會各項決策。例如，美國好時巧克力的創(chuàng)始人把公司股票都捐贈給了好時學(xué)校。好時學(xué)校想把股票賣掉，好時鎮(zhèn)居民和好時公司員工則不希望好時公司為此而落入國外公司手中，但他們無權(quán)起訴，因此找到了州檢察官。州檢察官要求好時學(xué)校必須證明為什么賣掉股票是一個好的選擇。好時學(xué)校無法證明，最終股票并未被賣掉。

四、啟示和思考

由于文化傳統(tǒng)、國民心理、社會發(fā)展模式的差異性，我們在學(xué)習(xí)過程中，感到中美在基金會等非營利組織的發(fā)展與管理模式方面存在較大差異。但是，美國發(fā)展歷程中的一些經(jīng)驗教訓(xùn)，不僅對我國進(jìn)一步改進(jìn)和完善基金會工作，而且對社會組織建設(shè)工作，都是有一定的啟示和借鑒意義。

（一）立足國情學(xué)習(xí)借鑒，積極探索中國特色社會組織發(fā)展之路。各國非營利組織的發(fā)展更多取決于其文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等歷史文化因素。美國非營利組織的發(fā)展更多是由于美國文化崇尚“小政府、大社會”，從立國起便對政府的權(quán)力嚴(yán)加限制，這種傳統(tǒng)一直延續(xù)到當(dāng)代。當(dāng)美國遇到社會問題，就必須通過發(fā)展非營利組織解決這些社會問題，形成民間主導(dǎo)的慈善事業(yè)。美國一直在通過非營利組織解決政府失靈、市場失靈所產(chǎn)生的社會問題，也有美國學(xué)者將其稱為僅是做后續(xù)修補工作，修補原先的錯誤。當(dāng)前美國普通民眾中也存在新的思潮，一方面，認(rèn)為民間主導(dǎo)的慈善事業(yè)并非是財富再分配的好方法，例如美國眾多名校得到了大量捐款，而窮人實際上更需要這些捐款；另一方面，認(rèn)為美國在促進(jìn)就業(yè)、解決房地產(chǎn)問題、應(yīng)對自然災(zāi)害等突發(fā)事件方面應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)政府力量，在再分配領(lǐng)域也應(yīng)該強(qiáng)化政府干預(yù)，促進(jìn)社會公平公正。從這個角度而言，我們不應(yīng)該生搬硬套，重走美國的老路，而應(yīng)該立足本國國情，積極探索中國特色發(fā)展之路，預(yù)防這些社會問題的產(chǎn)生及其激化。

（二）培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重，充分發(fā)揮社會組織的主體作用。在我們以往的認(rèn)識中，美國對非營利組織管理是非常寬松的。但從我們的學(xué)習(xí)考察情況來看，在放松管制的同時，美國在社會募捐、關(guān)聯(lián)交易、稅收優(yōu)惠等領(lǐng)域的監(jiān)管實際上也很嚴(yán)格。美國通過寬嚴(yán)有度、剛?cè)岵?jì)的具體舉措，促使非營利組織日益社會化、公共化，發(fā)揮開創(chuàng)性和探索性作用，彌補了政府和市場的失靈。可見，我們應(yīng)該長期堅持培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重。一方面，應(yīng)該研究在哪些領(lǐng)域做出可操作性的禁止性條款；另一方面，在這些禁止性條款以外，應(yīng)該允許社會組織有較大的發(fā)展和活動空間，從而使社會組織成為社會創(chuàng)新的主體，在社會建設(shè)領(lǐng)域樹立主體地位、發(fā)揮主體作用，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮更為積極的作用。

（三）培育發(fā)展應(yīng)側(cè)重財稅政策的基礎(chǔ)性和導(dǎo)向性作用，努力構(gòu)建政府與社會組織的合作伙伴關(guān)系。美國對非營利組織注重經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)控，尤其是充分運用財稅政策。從財政政策來看，政府將大量社會服務(wù)外包給非營利組織。從非營利組織整體而言，20%的非營利組織，其主要收入來源于政府；從非營利組織個體而言，某些非營利組織收入的90%來自政府。從美國的稅收政策來看，美國社區(qū)基金會等公共慈善機(jī)構(gòu)投資收益免稅，私營基金會投資收益的稅率也僅僅是1%到2%；民間非營利學(xué)校、醫(yī)院等都具有捐贈稅前扣除資格；股權(quán)捐贈則根據(jù)當(dāng)天市價，給捐贈者開具捐贈票據(jù)用于稅前扣除。同時，高額的遺產(chǎn)稅也促進(jìn)了慈善捐贈?？梢?，我們的財稅政策在這些方面都還有很大的改進(jìn)空間。一方面，政府職能轉(zhuǎn)變、政府購買服務(wù)應(yīng)進(jìn)一步加大力度、增強(qiáng)可操作性；另一方面，基金會保值增值收入、民辦非企業(yè)單位公益性捐贈稅前扣除資格、遺產(chǎn)稅等方面的相關(guān)政策應(yīng)研究制定和完善。通過財稅政策的引導(dǎo)，鼓勵社會創(chuàng)業(yè)，細(xì)化社會分工，構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

（四）監(jiān)督管理應(yīng)堅持政府監(jiān)管、行業(yè)自律、機(jī)構(gòu)內(nèi)控與社會監(jiān)督并舉，不斷加強(qiáng)社會組織公信力建設(shè)。美國通過州政府、國內(nèi)收入局、檢察官、公職律師等對非營利組織加強(qiáng)政府監(jiān)管。但與此同時，美國聯(lián)合勸募、基金會中心都體現(xiàn)著在政府監(jiān)管之外引入行業(yè)自律、機(jī)構(gòu)內(nèi)控和社會監(jiān)督的理念。政府監(jiān)管再嚴(yán)格，非營利組織也會上有政策、下有對策。而通過加強(qiáng)行業(yè)自律、健全內(nèi)控制度、強(qiáng)化信息公開，實現(xiàn)了對非營利組織的立體化、全方位、多維度監(jiān)督。尤其值得關(guān)注的是，美國在過去幾年主要就是在增加透明度方面對非營利組織加強(qiáng)了監(jiān)管。美國在信息公布方面，對非營利組織的要求和標(biāo)準(zhǔn)高于除上市公司以外的其他企業(yè)。非營利組織必須公布該組織工資最高的5個人的姓名及其年薪，同時，超過法律規(guī)定的收入標(biāo)準(zhǔn)的人員姓名及其年薪都要公布。實踐工作中，美國媒體對非營利組織非常關(guān)注，他們上網(wǎng)查詢這些組織是否有問題，并對問題組織進(jìn)行曝光，這比政府監(jiān)管更為有效。這些都給美國非營利組織形成自覺守法的較大壓力，促進(jìn)非營利組織的健康發(fā)展?？梢?，我們也應(yīng)該在上述各個方面加大工作力度，尤其是在強(qiáng)化信息公布、加強(qiáng)公信力建設(shè)方面，應(yīng)該更加有所作為。一方面，要在加強(qiáng)基金會信息公布的同時，加強(qiáng)社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位的信息公布；另一方面，要在加強(qiáng)對社會組織信息公布的同時，加強(qiáng)對社會組織負(fù)責(zé)人和高管的信息公布；此外，要在政府網(wǎng)站公布社會組織及其負(fù)責(zé)人和高管信息的同時，也在特定社會組織的網(wǎng)站上公布這些信息。

（五）社會組織建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化獨立性、競爭性、創(chuàng)新性，逐步加強(qiáng)社會組織能力建設(shè)。關(guān)于美國非營利組織的發(fā)展，筆者印象最深的是他們的獨立性、競爭性、創(chuàng)新性。他們?yōu)榱双@取獨立自主的平等地位，強(qiáng)調(diào)要盡量與企業(yè)、政府保持一定距離，以更好地在企業(yè)、政府之外發(fā)揮應(yīng)有的作用。例如，福特基金會擺脫了福特家族和福特公司的控制，成為獨立基金會?；饡行膹?qiáng)調(diào)他們不從政府拿錢，其創(chuàng)始人的想法是，如果拿政府的錢，他們所公布的基金會信息將不會被認(rèn)為是中立的、公正的。同時，這些非營利組織強(qiáng)調(diào)在競爭中求生存、在創(chuàng)新中求發(fā)展。非營利組織在新領(lǐng)域進(jìn)行積極探索，通過動員和整合以前尚未被發(fā)現(xiàn)的資源，承擔(dān)了政府或者企業(yè)不愿意承擔(dān)的風(fēng)險，并進(jìn)一步推動政府或者企業(yè)共同參與或者接手去做。正是由于這種強(qiáng)烈的獨立、競爭與創(chuàng)新意識，促使美國非營利組織表現(xiàn)出其獨特優(yōu)勢：愿意承擔(dān)很大的風(fēng)險，行動快速靈活，嘗試不同的解決方式。與其相比，我們的社會組織的獨立性、競爭性、創(chuàng)新性有待提高，能力建設(shè)還任重而道遠(yuǎn)。從社會組織分類指導(dǎo)而言，我們應(yīng)該引導(dǎo)基金會增強(qiáng)籌集資金和保值增值能力，從運作型向資助型轉(zhuǎn)變，參與公益創(chuàng)投與公益招投標(biāo)，使其成為公益事業(yè)的資金提供者；引導(dǎo)民辦非企業(yè)單位增強(qiáng)參與社會管理和提供社會服務(wù)能力，從規(guī)模型向效益型轉(zhuǎn)變，實施品牌戰(zhàn)略，使其成為公益事業(yè)的服務(wù)提供者；引導(dǎo)社會團(tuán)體增強(qiáng)反映訴求和規(guī)范行為能力，從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，細(xì)化行業(yè)領(lǐng)域分工，使其成為公益事業(yè)的行動協(xié)調(diào)者，從而合理分工，專業(yè)運作，共同推進(jìn)社會公益事業(yè)發(fā)展。從社會組織發(fā)展模式而言，我們應(yīng)該從行政培育機(jī)制向社會培育機(jī)制拓展，改進(jìn)政府管理服務(wù)體制和引入社會組織競爭機(jī)制，培育公益支持型社會組織和自律性組織，完善公益產(chǎn)業(yè)鏈和公益孵化園，推進(jìn)公益產(chǎn)業(yè)集聚和形成社會硅谷效應(yīng)，探索社會組織市場化運作和聯(lián)合行動模式，從而推動形成社會領(lǐng)域自我發(fā)育、自我成長、自我完善的體制機(jī)制和組織體系。

社會發(fā)展與建設(shè)有其客觀規(guī)律，社會組織發(fā)展與建設(shè)也有其客觀規(guī)律。我們必須尊重客觀規(guī)律，為所有的社會組織創(chuàng)造一個公開公平公正的競爭環(huán)境和制度空間，通過歷史的選擇，大浪淘沙，物競天擇，修煉出基業(yè)長青的中國社會組織。

［注 釋］

① 2010年10月30日至11月19日，筆者隨民政部代表團(tuán)出訪美國，參加2010賓夕法尼亞大學(xué)——中國公民社會發(fā)展項目，針對以基金會為側(cè)重點的非營利組織運作與管理情況，進(jìn)行了為期三周的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和考察活動。本文以美國基金會發(fā)展與管理情況為側(cè)重點，兼論社會組織建設(shè)工作的啟示與思考。

②2008年我國基金會尚未按資助領(lǐng)域進(jìn)行分類統(tǒng)計，因此本文以民政部門為業(yè)務(wù)主管單位的基金會的資助金額作為民政領(lǐng)域資助金額，以教育部門為業(yè)務(wù)主管單位的基金會的資助金額作為教育領(lǐng)域資助金額，與美國情況進(jìn)行粗略比較。

③ 根據(jù)美國國家慈善統(tǒng)計中心（NCCS）的數(shù)據(jù)，2008年美國私營基金會115340家。

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A

1671-5136（2011） 01-0015-04

2010-12-16

王勁穎（1976-），男，浙江人，上海市社會團(tuán)體管理局工作。