網(wǎng)絡(luò)時代政府治理水平的提升路徑探討

王秋菊

(1.東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽 110819;2.遼寧師范大學(xué)政治與行政學(xué)院,遼寧大連 116029)

網(wǎng)絡(luò)并不是一個新名詞,從工業(yè)革命后期開始,它就作為表征系統(tǒng)聯(lián)系、相互牽涉的概念被廣泛使用。然而,使之真正成為婦孺皆知的社會“高頻詞”卻是最近十多年的事情。自20世紀(jì)90年代初以來,伴隨著以互聯(lián)網(wǎng)為核心的現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用,人類社會存在與發(fā)展的各個領(lǐng)域正經(jīng)歷著前所未有的沖擊和洗禮?；ヂ?lián)網(wǎng)的興起和發(fā)展既拓展了“網(wǎng)絡(luò)”的內(nèi)涵,又賦予其特定、專有的意義,以至于許多人將我們所處的這個不斷發(fā)展的時代指稱為“網(wǎng)絡(luò)時代”。

中國社會科學(xué)院新聞與傳播研究所發(fā)布的《新媒體藍(lán)皮書:中國新媒體發(fā)展報告(2010)》指出,中國社會的網(wǎng)絡(luò)化程度迅速提高。在中國社會的網(wǎng)絡(luò)化程度迅速提高的態(tài)勢下,所有公民和整個社會都有可能被網(wǎng)絡(luò)連接起來。截至2009年底,中國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)民總數(shù)3.84億人,普及率達(dá)到28.9%,超過世界平均水平[1]。網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為中國公民表情達(dá)意、參與政治的一個重要渠道。

一、 網(wǎng)絡(luò)時代的特征

1. 網(wǎng)絡(luò)時代是信息開放的時代

網(wǎng)絡(luò)從誕生之日起,就以開放、共享、交互為特點(diǎn),各類信息在互聯(lián)網(wǎng)上是以光速傳播的,有關(guān)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會的各方面信息的傳播是瞬息即達(dá)的。網(wǎng)絡(luò)的開放性為所有主體進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)信息交流提供了共同的平臺。網(wǎng)絡(luò)的共享性使人們可以在任何時候選擇任何網(wǎng)上信息,人們由被動地接受信息轉(zhuǎn)變成為可以自主選擇獲取相關(guān)信息,徹底打破了傳統(tǒng)地域條件對人們交往的限制,實(shí)現(xiàn)信息共享。網(wǎng)絡(luò)的交互性使得更多的人們同時進(jìn)行雙向乃至多向信息交流,公眾在網(wǎng)絡(luò)上的信息交流與面對面交流的效果并無太大差別。在網(wǎng)絡(luò)時代,信息的開放程度可以說是前所未有的。

2. 網(wǎng)絡(luò)時代是公眾參與的時代

網(wǎng)絡(luò)天然具有自由平等的特性,為公眾提供了絕佳的參與機(jī)會。網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)改變了信息傳播的傳統(tǒng)方式,信息已經(jīng)無法被少數(shù)人所壟斷,可以超越傳統(tǒng)媒體快速地傳遞,公眾可以隨時借助網(wǎng)絡(luò)發(fā)表言論,不受時間和空間的制約,真正擁有了自己的話語權(quán)。網(wǎng)絡(luò)時代真正實(shí)現(xiàn)了用戶人人平等、信息人人共享,網(wǎng)絡(luò)作為一種全新的現(xiàn)代信息傳播方式,為公眾在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表個人觀點(diǎn)、表達(dá)利益訴求和進(jìn)行政治參與提供了平臺,在一定程度上改善了政府和公眾之間的溝通狀況。網(wǎng)絡(luò)時代真正拓寬了公眾政治參與的渠道,提高了政治參與的數(shù)量和質(zhì)量, 推動了民主政治的發(fā)展。

3. 網(wǎng)絡(luò)時代是理性與非理性并存的時代

在網(wǎng)絡(luò)時代,大多數(shù)的網(wǎng)絡(luò)參與者具有較強(qiáng)的公民意識、較高的參政能力和較為濃厚的參政興趣,愿意為改善政府的公共管理作出努力;能夠做到尊重法律,維護(hù)法律的尊嚴(yán),并將自身的參政行為納入法律的框架,從而最大限度地為政府所認(rèn)同和接受[2]。網(wǎng)絡(luò)時代既包含著理性的因素,同時也充斥著一些非理性的因素。由于公眾在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行信息交流可以實(shí)行匿名的方式,一般人往往無法得知網(wǎng)絡(luò)上主體的真實(shí)身份信息。公眾在發(fā)表言論時往往無所顧忌,或?qū)⒛承﹩栴}無限擴(kuò)大化,進(jìn)而使公眾的情緒為網(wǎng)絡(luò)言論所左右,少數(shù)人的話語權(quán)喪失,甚至出現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)暴政”等問題。正如美國學(xué)者埃瑟·戴森所指出的:“數(shù)字化世界是一片嶄新的疆土,可以釋放出難以形容的生產(chǎn)能量,但它也可能成為恐怖主義和江湖巨騙的工具,或是彌天大謊和惡意中傷的大本營?！盵3]

二、網(wǎng)絡(luò)時代政府治理的“倒逼機(jī)制”正在形成

網(wǎng)絡(luò)時代政府面臨的環(huán)境前所未有,現(xiàn)代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展,正以一種不可阻擋之勢影響著社會生活的各個領(lǐng)域,政府所面臨的社會問題的復(fù)雜程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以前。政府部門多年來形成的思維定式和行為模式也面臨著挑戰(zhàn),一些問題也暴露無遺。

我國憲法規(guī)定,公民有參與管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的權(quán)利。然而在現(xiàn)實(shí)生活中,由于我國傳統(tǒng)政治方式習(xí)慣于不公開和不透明,在國家權(quán)力與公民權(quán)利之間形成信息不對稱,這種參與權(quán)利往往很難落實(shí)。而網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)改變了傳統(tǒng)公眾參與的條件和手段,給人們提供了一種極好的參與渠道。從近幾年來發(fā)生的熱點(diǎn)事件如躲貓貓事件、開胸驗(yàn)肺事件、鄧玉嬌案等可以看到,這些事件通過互聯(lián)網(wǎng)在社會上引起了廣泛的關(guān)注,公眾紛紛通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)表自己的看法和意見,這在一定程度上推動了這些事件迅速成為焦點(diǎn)事件,進(jìn)而得到重視并妥善解決。據(jù)統(tǒng)計(jì),2009年以來,因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)曝光或舉報而落馬的官員已有近十名。比如說2008年12月,南京市江寧區(qū)房產(chǎn)管理局局長周久耕,因?yàn)榘l(fā)表不當(dāng)言論被網(wǎng)友揭露在開會時抽“天價煙”、戴“天價表”,并建議紀(jì)委對其進(jìn)行查處,最終導(dǎo)致其被開除黨籍、公職就是最好的例證。政府在了解到“網(wǎng)絡(luò)信息”之后,立案、查案之快,效率之高是傳統(tǒng)社會所不具備的。在網(wǎng)絡(luò)上,人們可以就自己關(guān)心的任何問題自由發(fā)表看法,有些言論還產(chǎn)生了巨大影響。網(wǎng)絡(luò)輿論對現(xiàn)實(shí)生活的成功干預(yù),無疑會進(jìn)一步激發(fā)人們的表達(dá)欲望,強(qiáng)化人們積極參與社會生活的意識。

網(wǎng)絡(luò)的普及使得政府原有的思維定式行不通了,這也就“倒逼”政府作出改變。網(wǎng)絡(luò)給政府提供了一種聽取民意,政府與公民參政議政的互動渠道。從某種角度來說,在網(wǎng)絡(luò)時代,倒逼的主體——公民——借助網(wǎng)絡(luò)營造一種輿論監(jiān)督氛圍,表達(dá)自己的訴求,往往會形成一種強(qiáng)大的力量而對政府形成壓力,成為推動政府改革的重要力量。不管政府部門是否愿意,這已經(jīng)是無法阻擋的一個趨勢,是一種不可避免的現(xiàn)象。倒逼既是壓力,也是機(jī)遇。實(shí)行倒逼機(jī)制,有助于改變思維定式,改變行為模式。政府應(yīng)該抓住機(jī)遇,在社會公眾監(jiān)督的強(qiáng)大助推下,主動推進(jìn)政府治理的變革,推動社會的發(fā)展,滿足公眾的知情權(quán),與公眾之間形成良性互動,重新贏得公眾的信任和支持。

三、 網(wǎng)絡(luò)時代政府治理思路的轉(zhuǎn)變

網(wǎng)絡(luò)時代的政府治理不僅僅是政府的在線服務(wù),它要使政府更多地參與到公共事務(wù)中,提供高質(zhì)量的公共服務(wù),獲得好的政策結(jié)果,獲得公眾的更廣泛參與。

1. 轉(zhuǎn)變治理理念,回歸公共服務(wù)職能

理念創(chuàng)新是政府治理模式創(chuàng)新的一個重要方面,在政府治理模式創(chuàng)新中起著導(dǎo)向性的作用。傳統(tǒng)的管制理念、政府公務(wù)人員高高在上以及故步自封的保守思想,是政府治理水平提升的絆腳石,嚴(yán)重阻礙了政府現(xiàn)代化的發(fā)展。相反,以人為本的服務(wù)理念會大力推動網(wǎng)絡(luò)時代政府治理水平的提升。自十六大起,我國提出了建設(shè)服務(wù)型政府的理念,經(jīng)過多年的實(shí)踐可以說取得了一定的成效。網(wǎng)絡(luò)的普及也為政府向公眾提供服務(wù)提供了便利,公眾獲得了更接近信息的機(jī)會和可能,獲得更為具體、個性化的服務(wù)。各地電子政務(wù)的展開,網(wǎng)上審批的推進(jìn)正充分說明這一點(diǎn)。

但是近年來,政府在提供公共服務(wù)方面仍備受質(zhì)疑。有數(shù)據(jù)表明政府對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于諸如教育、醫(yī)療等公共服務(wù)方面的投入。轉(zhuǎn)變政府職能需要動力,需要壓力。從某種程度上說網(wǎng)絡(luò)正“逼迫”著政府轉(zhuǎn)變職能,關(guān)注公眾的訴求,回歸服務(wù)型政府的本質(zhì),實(shí)現(xiàn)由“要我服務(wù)”到“我要服務(wù)”的真正轉(zhuǎn)變?？梢哉f,公眾在通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)訴求的同時,也可以提升政府公共服務(wù)的績效。對于現(xiàn)實(shí)社會中的政府治理,要從實(shí)際出發(fā),從當(dāng)前的最主要的問題入手,提供基本的基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù),保護(hù)生態(tài)環(huán)境等,在政府的諸多基本使命中處于核心地位。如果這些任務(wù)不能完成,那么就不可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的和諧發(fā)展。

2. 推進(jìn)審議式治理模式,提升公眾對政府的信任度

公眾對政府的信任這個話題由來已久。網(wǎng)絡(luò)時代,政府縮短與公眾溝通的渠道,有助于提升公眾對政府的信任度以及逐漸改善公眾對政府的評價。正如美國學(xué)者約瑟夫·奈所說:“信息技術(shù)革命可以幫助政府更接近公眾,并且當(dāng)公眾感覺到自己與政府關(guān)系更加密切的時候,會提升對政府的信任感。”[4]實(shí)現(xiàn)政府的社會責(zé)任,縮短政府與公眾溝通的渠道,審議式治理模式則是一個必然的選擇。選擇審議式治理模式不僅僅是順應(yīng)世界的潮流,更因?yàn)槠浞衔覈膰椤徸h式治理的核心內(nèi)容在于它不僅強(qiáng)調(diào)治理中的多中心,更強(qiáng)調(diào)行政相對人、公民等對政府行政過程尤其是決策、績效評估的參與[5]。

(1) 鼓勵公民網(wǎng)絡(luò)參與,改變政府決策模式

新公共服務(wù)理論認(rèn)為,公民參與對實(shí)現(xiàn)有效的政府治理具有十分重要的意義。從一個更為宏觀的層面看,政府主動和有效地改善行政和決策程序信息的流動性,會極大地提高民眾在政治民主生活、完善公共服務(wù)體系等方面的主觀能動性和參與熱情。“e兩會”的推行,總理與網(wǎng)民的直接對話,政府網(wǎng)站的建設(shè),電子政務(wù)的展開,都縮短了政府與公眾之間的距離,進(jìn)一步喚醒了公民參與意識,激發(fā)了公民參與熱情?？梢哉f,網(wǎng)絡(luò)時代知識和信息的共享化,以及公眾參與意識的提高,為政府決策模式的改變提供了條件。

政府的一個重要特性就是公共性,其在制定公共政策和行使行政權(quán)過程中有必要充分考慮社會公眾的意愿,并以公眾意愿和支持作為政府合法性的基礎(chǔ)。可以說,一個真正具有效率、效能的政府需要公眾的主動參與,而不是被動接受,應(yīng)該給服務(wù)對象更多的權(quán)力——參與決策。審議式治理的核心就是明確地把公眾利益融入到治理之中,有效地吸引公眾參與行政管理、共商行政決策大計(jì),特別是吸引政策目標(biāo)群體的參與。隨著信息技術(shù)的發(fā)展,政府可以借助網(wǎng)絡(luò),建立完善有效的溝通渠道,縮短與公眾的距離,這既使公民參與增加了新的途徑,又使政府快速便捷地獲知相關(guān)的信息,從而在公共決策中實(shí)現(xiàn)政府與公眾積極互動,有利于政策的良好制定與執(zhí)行,完善決策機(jī)制,提高政府治理的實(shí)效。

杭州市政府從2007年開始進(jìn)行“開放式?jīng)Q策”的行政改革試驗(yàn),最早就是通過網(wǎng)絡(luò)來征求市民意見?？梢哉f是地方政府改變權(quán)力決策模式的一種新的嘗試。正如蓋伊·彼得斯所說:“讓公眾參與政策過程的所有階段,而不僅僅是在政策執(zhí)行后抱怨或提供有關(guān)政策執(zhí)行方式的反饋信息。這種積極的態(tài)度能使錯誤在出現(xiàn)以前就可以得到糾正?！盵6]可以說,利用網(wǎng)絡(luò)將政府部門與專家的封閉式?jīng)Q策轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣婇_放的決策可以帶來雙贏,公眾的訴求既得到回應(yīng),也提升了政府的公信力。

(2) 開展網(wǎng)絡(luò)民主評議,完善政府績效評估體系

績效評價是現(xiàn)代政府管理中一個行之有效的工具。羅森布魯姆指出:“這是千真萬確的——即如果你不能評估某項(xiàng)活動,你就無法管理它。”[7]政府績效評估的結(jié)果是否準(zhǔn)確、客觀、公正、全面,將直接影響到政府在群眾中的形象。

治理理論的重要內(nèi)容之一就是治理主體的多元化,針對政府績效評估,就應(yīng)該建立起多元監(jiān)督主體的績效評估理念。我國政府政績考評工程中,實(shí)際上考評主體只是上級領(lǐng)導(dǎo),這就使得這種考評獎懲權(quán)成為懸掛在下級官員頭上的令人生畏的“達(dá)摩克利斯之劍”。在這種情況下,政府官員的眼睛自然是“唯上不唯下”[8]。而且在民主評議的具體操作過程中,集中打票有很多弊端,存在諸多問題。目前,在各地的政府效能評議工作中,大多采取的是向社會各界發(fā)放《評議表》的方式,這在一定程度上限制了參評人員的范圍,致使評議結(jié)果有失真實(shí)性,公民的民主權(quán)利得不到保證。運(yùn)用信息技術(shù),則可以解決這一難題。通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行評議,可以將參評者的范圍擴(kuò)大到整個社會,實(shí)現(xiàn)了考評主體的多元化。

政府績效必須接受公開監(jiān)督,并且政府應(yīng)該積極回應(yīng)公眾對政府工作的評議和監(jiān)督,政府的可信度是建立在健全而透明的績效評估基礎(chǔ)之上的。網(wǎng)上評議作為其他考評方式的有益補(bǔ)充,可以提高公眾參與率,增加公眾對政府績效評估的話語權(quán),同時也增強(qiáng)政府行政的透明性,確保政府績效評估的科學(xué)性與公正性。

3. 加強(qiáng)法律制度建設(shè),規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與

網(wǎng)絡(luò)對推動公民的政治參與,推進(jìn)民主政治建設(shè)起著積極的作用。《中國青年報》的調(diào)查發(fā)現(xiàn),78.3%的人認(rèn)同,網(wǎng)絡(luò)舉報監(jiān)督行為在預(yù)防和治理腐敗方面會發(fā)揮很大作用[9]。但是,不可否認(rèn)這畢竟是一種制度外的參與機(jī)制,還缺乏法律和制度的支持。比如 “躲貓貓”事件中成立的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查委員會因?yàn)楹戏ㄐ缘娜笔?最終沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用。馬克·瓦爾舒勒指出:雖然網(wǎng)絡(luò)讓人們確信追求自由是真有可能,但仍須依靠個人和制度的努力才能改變,才有可能真正落實(shí)[10]。

法治是網(wǎng)絡(luò)社會健康發(fā)展的內(nèi)在要求,也是現(xiàn)代政府治理的基本準(zhǔn)則。我們應(yīng)該以法治的理念去對待和規(guī)范網(wǎng)絡(luò),依靠各種法律制度讓網(wǎng)絡(luò)在我國現(xiàn)有的政治體系中起到有益的補(bǔ)充作用。自1994年以來,中國頒布了一系列與互聯(lián)網(wǎng)管理相關(guān)的法律法規(guī),主要包括《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《中華人民共和國電子簽名法》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》和《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》。盡管我國關(guān)于信息網(wǎng)絡(luò)方面的法律和規(guī)章制度不少,但大都局限于行政法規(guī)和地方性法規(guī),而且法規(guī)之間難免出現(xiàn)沖突及管理的盲區(qū),還沒有形成全國統(tǒng)一的法律。為了進(jìn)一步增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)方面的法律效力,提高網(wǎng)絡(luò)方面的法律層次,我們必須盡快出臺信息網(wǎng)絡(luò)方面的國家大法,規(guī)范公眾的網(wǎng)絡(luò)參與行為。在法律中應(yīng)體現(xiàn)兩大方面的內(nèi)容:一方面,通過程序制度保障為公民參與提供及時、有效、可靠的信息,鼓勵公民積極與公平地參與網(wǎng)上政治討論,使公民的參與權(quán)真正落到實(shí)處,減少民眾對政府的負(fù)面印象;另一方面,加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)控,對反政府、反社會的網(wǎng)絡(luò)犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)懲,建立完善的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制,讓網(wǎng)絡(luò)健康有序發(fā)展。

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