“高齡津貼”制度探析與我國普惠型福利模式的選擇

鄧大松,吳振華

(武漢大學社會保障研究中心,湖北武漢 430072)

老人社會福利的產(chǎn)生從根本上說是社會變遷和社會發(fā)展的結果,其中最重要的社會變遷包括:人口老齡化、工業(yè)化、家庭結構和功能的變化。而最根本的變遷乃是傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型。雖然傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會也存在著有限的個別老人福利設施和福利服務,但老人社會福利作為一種正式的制度安排,則是工業(yè)社會的產(chǎn)物。這種正式的制度安排的標志是:社會福利不單純是民間的互助活動,而是由政府直接干預并承擔相應的責任;社會福利的內(nèi)容不再是滿足社會成員因生存而需要的單純的物質(zhì)保障,而是為了提升老年人的精神生活和促進個人全面發(fā)展;社會福利不再是局部的、有限的慈善行為,而是一項面向全體社會成員的社會政策等。

高齡津貼,是一種兼有社會救助和社會福利性質(zhì)的社會保障措施。截止到2009年,中國80歲以上的高齡老人已達到1899萬,并正在以每年100萬以上的速度增長[1]。為了解決這部分老年人養(yǎng)老服務的資金保障問題,推動老年人社會福利由補缺型向適度普惠型發(fā)展,中國民政部提出:有條件的地區(qū)可建立困難老人、高齡老人津貼制度。

一、 國內(nèi)外老年津貼的實施現(xiàn)狀

綜觀世界各國,除了繳費型的養(yǎng)老保險計劃外,非繳費型的養(yǎng)老保障計劃構成了國家社會福利體系的一部分。這種養(yǎng)老金保障計劃以各種形式存在,如國民年金制度、國民基本養(yǎng)老金、老年福利制度和老年津貼制度等。本文將這種由國家財政負擔,具有非繳費型和福利性質(zhì)的養(yǎng)老金統(tǒng)稱為老年津貼。

1. 國外老年津貼

世界上發(fā)達國家的老年津貼大多有著悠久的歷史。建立老年津貼制度的國家在模式選擇上大部分實行普遍保障型,充分體現(xiàn)了國家在保障老年人基本生活的責任上更多地關注平等,比較公平地分配福利。實行收入測試、嚴格控制領取條件的國家更多地是為了有效地對收入低于一定水平的貧困老人進行社會救助,或避免邊際效應遞減而造成資源浪費。老年津貼制度的建立和迅速發(fā)展,不但實現(xiàn)了西方發(fā)達國家全民養(yǎng)老,而且由最初對貧困老年人的社會救助發(fā)展到保障老年人基本生活、不斷提高老年人福利水平[2]。

1669年,法國政府頒布了世界上第一部《年金法典》,規(guī)定了對不能從事工作的老年海員發(fā)給一定的年金。盡管這一制度僅適用于海員,但作為一次小規(guī)模探索,畢竟是制度化的有針對性的老年津貼的開端。

真正意義上由國家為老年群體提供非繳費型養(yǎng)老金計劃的第一個國家是丹麥。1891年丹麥政府頒布《老年援助法》,引入了由地方政府管理的收入測試計劃,其適用對象為60歲以上的貧困老年人。到1897年,60歲以上的老年群體幾乎有四分之一得到非繳費型的老年津貼給付,較好地解決了當時的老年貧困問題。以后經(jīng)過三次立法調(diào)整,到目前丹麥已建立了完善的老年津貼制度。

1908年8月1日,英國議會正式批準老年補助金法。老年補助金法規(guī)定實行普遍原則和免費原則,任何英國人只要符合條件,就可以領取養(yǎng)老金。老年補助金法的頒布,標志著非繳費型的老年津貼制度在英國開始建立。

1905年,瑞典在議會中成立了養(yǎng)老問題委員會,開始著手辦理社會養(yǎng)老立法事宜。1913年,議會通過了《國民普遍年金保險法》,開始實施針對老年人及失去勞動能力者的普遍老年津貼制度。1914年成立養(yǎng)老金局,負責籌措和管理養(yǎng)老金。1935年議會通過《國民年金保險法》,老年津貼標準依照各地生活水平不斷提高。

考察國外老年津貼的發(fā)放,有以下幾個特點:

(1) 歷史悠久,制度建立比較完善。從《年金法典》起源的老年津貼制度在法國已經(jīng)有三百余年的歷史,丹麥、英國政府已實施了百余年,瑞典的老年津貼制度也有了近百年的歷史,且都有專業(yè)部門依法管理。

(2) 內(nèi)容豐富。世界發(fā)達國家的老齡津貼從最初的物質(zhì)供給,已逐漸發(fā)展成為廣泛而全面的老年福利與救濟。例如,英國的老年津貼制度安排包括高齡補助、補充養(yǎng)老金、老年服務、住房補貼、圣誕節(jié)補貼、交通優(yōu)惠等。

(3) 在社會保障體系中普遍存在。不論是政府的財政轉(zhuǎn)移支付收入提供資金來源,還是將津貼制度整合進繳費型的社會養(yǎng)老保險計劃中,或是設立專項稅收保證制度的運行,老年津貼制度在世界養(yǎng)老保障制度的安排中都占有重要的位置,為保障老年人的基本生活或提高他們的福利水平發(fā)揮著重要作用。

2. 國內(nèi)老年津貼

在香港,政府實施公共福利金計劃,為嚴重殘疾或年齡在65歲以上的香港居民每月提供現(xiàn)金津貼,以應付因嚴重殘疾或年老而引致的特別需要。香港的普通老年津貼為年齡在65～69歲之間而收入及資產(chǎn)沒有超過規(guī)定的限額的居民提供[注]資產(chǎn)限額為:單身人士不超過171000港元,夫婦不超過258000港元;每月收入限額為:單身人士不超過6360港元,夫婦不超過9940港元。,高額老年津貼為年齡在70歲或以上的人提供,自2009年起,每人每月金額為1000港元[3]。

香港的公共福利金計劃嚴格限制了領取條件,只有成為香港居民最少7年及在申請日前連續(xù)居港最少1年才可以領取津貼;非法留港人士不符合這一要求。此外,如果申請人有領取該計劃下的其他津貼或綜合社會保障援助,則也將被排除在領取范圍之外,這是為了避免津貼被一部分人重復占有[4]。

在臺灣,政府為65歲以上的中低收入老人提供生活津貼,依收入分為3000、4000、7000元(新臺幣)三種,由“內(nèi)政部”主管。2006年共有14.08萬人領取了津貼,共計87億元新臺幣。同時,在“國民”年金制度的實施中,現(xiàn)年65歲及以上的被保險人,可每個月領取2000元(新臺幣)的老年津貼,而不必繳任何費用[5]。

我國內(nèi)地的31個省區(qū)市都建立了范圍和程度不同的高齡老人津貼制度,寧夏于2009年成為全國第一個建立省級統(tǒng)籌發(fā)放高齡老人津貼制度的省區(qū)。

我國老年津貼堅持適度普惠型的原則。“普惠主義的原則”體現(xiàn)在絕大多數(shù)省市兩級都將屬于本地常住戶口作為老年人享受老年津貼的資格條件,不分城鄉(xiāng)。

而“適度”體現(xiàn)在絕大多數(shù)省市兩級都將享受老年津貼的老年人年齡范圍限定在最低80歲,個別省市放寬至80歲以下。而有的地區(qū)只針對特定對象發(fā)放老年津貼,比如農(nóng)村人口和城市無固定收入的人口。如山西省朔州市只對農(nóng)村老年人;浙江省紹興市只對無社會養(yǎng)老保險的老年居民;貴州省貴陽市只對生活半自理、不能自理的特困老人;黑龍江省雙鴨山市只對無固定收入老年人。根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況,大部分地區(qū)津貼標準在每人每月100～200元之間。年齡越高,津貼標準越高。對100周歲以上的老年人補貼標準最高的是天津市西青區(qū),每人每月1000元。

二、 社會福利模式的劃分

1958年,威倫斯基(Wilensky) 和勒博(Lebeaux)在其出版的《工業(yè)社會與社會福利》一書中首次提出了著名的社會福利兩分法,即“補缺型”社會福利和“制度型”社會福利?！把a缺型”社會福利也稱為剩余型福利,它重視家庭和市場的作用,強調(diào)依靠家庭和市場來提供個人所需的福利待遇,即只有當家庭和市場的作用失靈而難以提供個人所需的福利待遇時,國家和政府才會承擔相應的責任,為社會無法自助者提供暫時性和救濟性的救助。補缺型社會福利能夠起到支持和防止意外的作用,政府扮演的角色是邊緣性的[6]。

與此相對,“制度型”社會福利則重視國家和政府的作用,為全體公民提供福利,是一種制度化的常態(tài)性社會制度。它認為國家對于個人的福利需求負有不可推卸的責任,主張依靠國家和政府通過一整套完善的法規(guī)制度體系,提供個人所需的社會福利,保障對象擴展到了社會的全體公民。

與此同時,英國學者蒂特馬斯(Titmuss)也提出類似的劃分標準,強調(diào)“普惠型”社會福利是一種面向全民的社會政策,旨在提升全民的福利水平。

從發(fā)展階段來看,受不同理論流派的指引,不同時期西方的社會福利實踐模式也各有特點:

1. 家庭保障

第一個階段是19世紀末以前,由于西方社會福利基本觀念是自助觀念,這就使得這個時期西方社會福利制度實踐比較強調(diào)個人自助的重要地位和作用。家庭保障成為這一時期社會保障的重要內(nèi)容,社會慈善機構提供的各種救助成為家庭保障的重要補充,只有在家庭保障與社會慈善救助無法滿足需要時,政府才會通過濟貧法制度等官方社會福利制度提供救助。

2. 國家保障

第二個階段是19世紀末到20世紀70年代初,由于西方社會占主導地位的福利觀念是國家福利觀念,就使得這一時期的西方社會福利制度實踐十分強調(diào)國家福利的重要地位和作用,以國家為主體的各種福利制度成為這一時期西方國家社會福利制度的核心內(nèi)容。國家不僅建立起完善的社會保險制度,而且建立起有效的社會救助制度,同時還建立起充分的社會福利服務制度。

3. 社會保障

第三個階段是20世紀70年代中期以后,在自助、互助和國家保障的社會福利觀念的影響下,西方社會福利制度實踐開始出現(xiàn)明顯的變化,這就是追求社會福利制度中國家責任、社會責任與個人責任的協(xié)調(diào)和平衡,建立真正意義的社會保障。實現(xiàn)這一目標的途徑是進行大規(guī)模、深層次的社會福利制度改革。于是,20世紀70年代中期以后,西方各國都開始走上社會福利制度改革的道路。這些改革措施旨在為民眾提供合理的社會福利的同時,消除福利病的困擾,實現(xiàn)社會福利、社會經(jīng)濟與社會道德的全面和諧發(fā)展。

三、我國老年社會福利模式的選擇

1. 我國老年福利模式受傳統(tǒng)文化的影響

老年社會福利模式不可避免地受到文化背景的影響,在中華民族的傳統(tǒng)文化中,對現(xiàn)代社會老年福利制度的形成和發(fā)展產(chǎn)生影響的福利觀念主要有三種:

(1) “敬老養(yǎng)老”的“孝文化”

“孝”文化確立了家庭在目前老年社會福利體系中的核心地位。中華民族素有“敬老養(yǎng)老”的優(yōu)良傳統(tǒng),孝敬、關愛、奉養(yǎng)老人的觀念成為建立家庭的堅實基礎,并在社會中奉行不渝。“孝”文化成為中華民族的基本倫理準則,并受到政府的推崇,家庭也成為養(yǎng)老的核心。另一方面,《中華人民共和國憲法》第49條明確規(guī)定:“父母有扶養(yǎng)教育未成年子女的義務,成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務”;《中華人民共和國老年人權益保障法》第10條則規(guī)定:“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭,家庭成員應當關心和照料老年人”。從上述法律條文的規(guī)定可以看出,目前由政府承擔養(yǎng)老責任的僅僅是無經(jīng)濟來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人與撫養(yǎng)人或贍養(yǎng)人與撫養(yǎng)人沒有贍養(yǎng)、撫養(yǎng)能力的“三無”老人。

(2) “自強、自立、自尊”的生活信念

《易經(jīng)》中一句“天行健,君子以自強不息”成為很多中國人為人處世的信條?！白詮?、自立、自尊”的傳統(tǒng)救助觀使公民對政府在老年社會福利方面的責任普遍不持太高的期望,也使得補缺型的福利模式在社會中并未過多地受到來自社會的否定。在中華民族的傳統(tǒng)社會文化中,人們的求助行為是謹慎的,也是比較消極的。中國自古就有“貧者不食嗟來之食”、“道不外求”的警示格言。從一定意義上講,這種傳統(tǒng)的救助觀念是農(nóng)業(yè)社會自給自足的生產(chǎn)與生活方式的產(chǎn)物。隨著社會條件的變遷,盡管越來越多的民眾意識到社會因素是造成貧窮的主因,但是絕大多數(shù)市民仍將解決貧困問題的責任歸咎于自身,往往傾向于通過自己的力量去解決問題,認為應該依靠自身的努力和奮斗擺脫困境,而不是依賴政府或社會。在這樣的觀念影響下,市民對政府社會福利的期待通常不會太高[7]。

(3) 守望相助的互助文化傳統(tǒng)

中華民族的傳統(tǒng)文化提倡人與人之間的互助精神,促進了社會對老年福利責任的分擔,從而減輕了政府的福利責任。與人們消極的求助行為相比,人們的助人行為往往是積極主動的,再加上對雷鋒、白求恩等一系列先進事例的宣傳,使得“全心全意為人民服務”、“助人為樂”、“團結友愛、互幫互助”等道德行為占據(jù)了主流意識形態(tài)領域。久而久之,人與人之間的互助也就成為一種普遍的、自覺的行為。政府大力倡導奉獻精神,使得社會各界形成了“定點扶困”、“牽手工程”、“關愛工程”、“溫暖工程”等多種多樣的互助形式,讓越來越多的老年人享受到了來自社會或社團組織的福利關愛,在一定程度上也分擔了政府的社會福利責任。

2. 我國老年福利模式受具體國情的影響

中國的人口老齡化過程大致可分為三個階段:第一階段為1990—2000年,中國人口由成年型向老年型轉(zhuǎn)變;第二階段為2000—2020年,這時中國將變成典型的老年型人口的國家;第三階段為2020—2050年,這一階段將是中國人口老化的嚴重階段。令人擔憂的是,在中國人口總體老化的同時,老年人口內(nèi)部也在不斷老化,80歲以上老人占老齡人口的比重不斷增大,將從2005年的10.2%上升到2050年的22.8%[1]。中國人口老齡化趨勢見表1:

表1 2000—2050年中國人口老齡化趨勢

資料來源: 根據(jù)中國人口信息研究中心《中國人口老齡化趨勢》相關數(shù)據(jù)計算而成,詳見http:∥www.cpirc.org.cn/tjsj/tjsj-cy-detail.asp?id=1421。

為了估算適度普惠型老年津貼在我國實施的可行性,本文對財政能力進行了估算,以中央政府和地方政府的財政實力共同負擔每人每月150元為例,本研究分別測算了為80歲以上高齡老人提供津貼和為60歲以上老人提供津貼[注]為了計算簡單,本測算沒有扣除已經(jīng)享有養(yǎng)老金、五保及老年福利院供養(yǎng)待遇的老人,也暫時沒有考慮老年津貼的實施將減少社會救助的支出和其他養(yǎng)老保障制度的持續(xù)作用。。

結合人口預測至2050年的同期數(shù)據(jù),我們將同期預測財政收入狀況,在此我們借用ARIMA模型。ARIMA模型在經(jīng)濟預測過程中既考慮了經(jīng)濟現(xiàn)象在時間序列上的依存性,又考慮了隨機波動的干擾性,對于經(jīng)濟運行短期趨勢的預測準確率較高,是應用比較廣泛的方法之一。

我們在1978—2009年GDP原始數(shù)據(jù)的基礎上,采用ARIMA模型首先預測2010—2050年GDP數(shù)額,由于經(jīng)濟基數(shù)的增加,GDP的增長速度逐漸下降。然后通過1978—2009年財政收入和GDP的數(shù)據(jù),建立財政收入與GDP的線性回歸模型,并對模型參數(shù)進行調(diào)試,得出2010—2050年財政收入的預測值。財政收入的增長速度與GDP的增長速度基本一致。假設為80歲以上的高齡老人每人每月提供150元的高齡津貼,2010年政府財政補貼數(shù)額占財政收入的比重為0.58%,以后一直遞減,至2050年該比重只有0.35%(見表2)。由此得出,在2010年國家以80歲為享受高齡津貼的年齡標準,當年財政總投入約為378億元,絕對數(shù)額低于未來年份,但占財政收入的份額卻高于未來年份,隨著時間的推移,國家的財力不斷增強,對高齡津貼制度上的財政投入占國家財政支出總額的比例將不斷降低。國家每年投入不到1%的財政收入在中國建立普惠型的高齡津貼,將所有的國民納入國家養(yǎng)老保障體系,其對社會穩(wěn)定和發(fā)展的意義不言而喻。

表2 2009—2050年財政收入及財政對高齡津貼的支持能力預測(80歲以上)

同時,本文還測算了若以60歲為享受老年津貼的年齡標準,財政年補貼2010年將約為3114億元,占到了財政收入比重的4.8%,負擔較大。即使到了2050年,仍維持在財政收入的1.5%以上(見表3)。作為體現(xiàn)完全公共財政責任的非繳費型老年津貼制度必須是適度水平的,因為我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展水平還達不到較高水平的普惠型的福利,否則不但對財政形成難以承受的壓力,而且將產(chǎn)生負激勵。同樣,老年津貼的水平也不能太低。

表3 2009—2050年財政收入及財政對老年津貼的支持能力預測(60歲以上)

另一方面,我國高齡津貼的適度性還體現(xiàn)在地區(qū)差異。目前各地區(qū)出臺的相關政策文件絕大部分都是在省級層面上頒布,以政府文件或是地方法規(guī)規(guī)章的形式發(fā)布,因為各省區(qū)市的經(jīng)濟社會發(fā)展情況不盡統(tǒng)一。我國目前的國情決定了全國高齡津貼制度水平的高低層次不同,反映在實際的操作中,廣東省深圳市為本地戶口80歲老人提供津貼為每人每月200元,而西藏自治區(qū)拉薩市為本地戶口80歲老人提供津貼為每人每年300元。

以上實證分析說明了我國的高齡津貼制度必須堅持適度普惠型的原則,兼有了制度型的常規(guī)性和補缺型的救濟性。同時,應嚴格發(fā)放高齡津貼的資格條件,可以借鑒香港的財產(chǎn)審核制度。

四、完善適度普惠型的“高齡津貼”制度的相關思考

1. 明確政府的主體地位

為實現(xiàn)全民老有所養(yǎng)的國家既定目標,須要建立完善覆蓋全民的養(yǎng)老保障體系。在繳費型的養(yǎng)老保險制度模式不能對非就業(yè)群體和無任何養(yǎng)老保障的老年人進行有效覆蓋的情況下,政府應借鑒國外養(yǎng)老保障制度的建設經(jīng)驗,建立非繳費型的福利性養(yǎng)老保障計劃,以實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的全民覆蓋并保證老年人的基本生活。使所有國民的養(yǎng)老保障權益得到實現(xiàn)和保障,維持基本的生存正義,是政府義不容辭的責任,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,不斷提高老年人的福利待遇將是未來的發(fā)展目標。同時,政府作為養(yǎng)老保險基金監(jiān)管機構,承擔著籌集、運營、給付的角色,應積極履行職能。在制度發(fā)展初期,高齡津貼擔負著一部分社會救濟的職能,旨在維持困難老年群體的基本生活,隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展,高齡津貼將成為政府提高全民福利水平的一項有力措施。

2. 引導民眾的正確認識

在目前的老年社會福利體系中,家庭與個人仍然承擔著第一線的功能,個人責任和家庭責任有強化的傾向。老年人從社會救助對象變?yōu)楣裆鐣＠麢嗟漠斎幌碛姓?民眾對政府的福利期望應該有所提高,對老年社會福利的參與需求及參與程度應有所提升。

3. 鼓勵企業(yè)積極承擔社會責任

企業(yè)發(fā)展離不開社會,回報社會是企業(yè)應盡的責任。關愛社會弱勢群體,關注社會慈善事業(yè),為共建和諧社會,企業(yè)應積極承擔社會責任?？梢岳枚愂諆?yōu)惠政策等鼓勵企業(yè)熱心捐助老年公益事業(yè)、老年福利事業(yè),同時拓展服務領域,辦好“夕陽紅”產(chǎn)業(yè)。

4. 完善社會福利機構和慈善事業(yè)

由于目前我國老年社會福利公共支出水平還較低,根據(jù)社會保障水平曲線發(fā)展理論,城市老年社會福利公共支出水平有較大的上漲空間,老年社會福利事業(yè)有著廣闊的發(fā)展前景,在擴大養(yǎng)老保險覆蓋率的同時,社會福利機構和慈善機構在其中能發(fā)揮更為重要的作用。社會服務機構應當在服務實施與政策咨詢方面承擔更多的責任。

高齡津貼,對于解決高齡老人基本生活問題,提高高齡老人的生活質(zhì)量,起著重要作用。目前,應按照“低標準、廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的總體要求,創(chuàng)新高齡老人福利制度模式,健全養(yǎng)老保障服務體系,建立保障高齡老人基本生活需求的長效機制,推進適度普惠型老年福利模式發(fā)展,使廣大高齡老人的基本生活得到保障,不斷提高高齡老人的生活質(zhì)量,構建和諧社會。

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