政策助力節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展

戴彥德

（國家發(fā)展和改革委員會 能源研究所，北京 100038）

“十一五”期間，我國單位GDP能耗下降19%以上，累計節(jié)約一次能源6億tce，減少二氧化碳排放15億t以上，節(jié)能減排工作取得了較大的成就。同時，旨在促進全社會節(jié)能減排的專業(yè)化節(jié)能服務隊伍——中國節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)也在持續(xù)不斷地發(fā)展壯大。從2006年到2010年，全國運用“合同能源管理”實施節(jié)能項目的節(jié)能服務公司總數(shù)從78家遞增到782家，5年來增長了9倍；節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員從1.6萬人增長到近17.5萬人，增長了10倍；行業(yè)總產(chǎn)值從47.3億元增加到836億元，增長了16倍；合同能源管理項目投資從13.1億元遞增到287.5億元，增長了22倍。2010年底，節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)形成的年節(jié)能能力達到2 243萬tce，年減排二氧化碳6 106.7萬t，為我國節(jié)能減排事業(yè)做出了極為重要的貢獻。

毋容置疑，過去5年里我國的節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)碩果累累，而2010年4月《關于加快推行合同能源管理促進節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）的發(fā)布及其相關配套文件的陸續(xù)出臺，更為曲折前進十幾年的節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)帶來了歷史性的發(fā)展機遇。《意見》及其系列政策確立了節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)在社會經(jīng)濟發(fā)展和節(jié)能減排中的地位和作用，并為其發(fā)展提供了財政、稅收、會計制度以及融資環(huán)境的政策支持，我國的節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)必將迎來一個新的發(fā)展高潮。

1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展地位得到確立

1998年“合同能源管理機制”在“全球環(huán)境基金”的支持下引入我國，經(jīng)過10多年的示范推廣，其先進的理念得到廣泛傳播，節(jié)能服務市場不斷開拓，推動了我國節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展。但是，相比于很多發(fā)達國家節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度，我國的節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)始終處于國際合作項目支持下的示范、推廣階段，缺乏國家層面的政策支持。

進入“十一五”以來，為完成20%的節(jié)能目標，中央及各級地方政府高度重視節(jié)能減排工作?；诤贤茉垂芾頇C制運作并以盈利為目的的專業(yè)化節(jié)能服務公司，以其優(yōu)秀的服務與節(jié)能的市場化職能而越來越受到重視。2009年6月節(jié)能宣傳周期間，國務院副總理李克強在河南洛陽主持召開節(jié)能工作座談會，重點聽取了有關節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的專題匯報，強調(diào)“節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)應該加快發(fā)展，有關部門要盡快出臺配套政策支持節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展”。同年9月，國務院總理溫家寶主持召開了新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展座談會，聽取了節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的專題匯報，并指出“節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)是具有導向性意義的新興產(chǎn)業(yè)，要加大研究和扶持的力度”。根據(jù)中央的指示精神，國家發(fā)展和改革委員會會同財政部、中國人民銀行、國家稅務總局等部門對促進節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關扶持政策進行了反復研究，起草了《關于加快推行合同能源管理促進節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，報國務院批準，于2010年4月轉發(fā)，這是我國促進節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展史上里程碑式的文件，也是我國首個國家層面的扶持性政策，標志著節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)已納入到國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的序列之中。

《意見》將節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)提升到了一個新的高度，確立了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展地位，指出“加快推行合同能源管理，積極發(fā)展節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)，是利用市場機制促進節(jié)能減排、減緩溫室氣體排放的有力措施，是培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、形成新的經(jīng)濟增長點的迫切要求，是建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的客觀需要。”不僅如此，2010年10月，國務院辦公廳發(fā)布的《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》中，把節(jié)能環(huán)保列為七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之首。而節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)作為節(jié)能產(chǎn)業(yè)中的三大重要組成部分之一，被寫入到了于11月通過的《節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中。

2 財政補貼激勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展

過去，中央預算內(nèi)投資、中央財政資金在安排支持節(jié)能項目的引導資金時，主要針對的是用能單位，而在合同能源管理中提供節(jié)能服務的公司無法享受國家政策的優(yōu)惠。針對這一政策缺失，《意見》明確規(guī)定，“將合同能源管理項目納入中央預算內(nèi)投資和中央財政節(jié)能減排專項資金支持范圍，給予資金補助或獎勵?！?010年6月，由財政部、國家發(fā)展和改革委員會下發(fā)了《合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），安排中央財政資金20億元，支持合同能源管理項目。

《暫行辦法》規(guī)定，“對實施合同能源管理的節(jié)能服務公司按年節(jié)能量給予不低于300元/tce的獎勵，其中中央財政獎勵標準為240元/tce，省級財政獎勵標準不低于60元/tce，有條件的地方，可視情況適當提高獎勵標準?！卑茨壳靶纬蓢崢藴拭汗?jié)能能力的平均投資為2 000元計算，這一補貼數(shù)額占到投資成本的15%。而一些發(fā)達地區(qū)的補貼標準更高，例如：北京市獎勵標準為500元/tce，其中中央財政獎勵為260元/tce，地方財政獎勵為240元/tce，上海市獎勵標準相應為600元/tce、260元/tce和360元/tce，兩地的補貼數(shù)額達到或超過了形成噸標準煤能力投資的25%，這大大降低了節(jié)能服務公司投資節(jié)能項目的財務成本，為節(jié)能服務公司加快節(jié)能項目的實施提供了有力的財務支持。

申請項目補貼的單位必須同時滿足對“企業(yè)”和“項目”提出的2方面的要求。首先企業(yè)必須滿足：①公司注冊資金必須在500萬元以上（含）；②業(yè)務以節(jié)能診斷、設計、改造、運營等節(jié)能服務為主；③通過國家發(fā)展和改革委員會、財政部審核備案。其次，在滿足上述條件的基礎上，所實施的項目必須同時滿足如下3方面的要求：①與客戶簽訂的能源服務合同是：節(jié)能效益分享方式；②所完成的單個項目年節(jié)能量（節(jié)能能力）在10 000 tce以下、100 tce以上（含），其中工業(yè)項目年節(jié)能量在500 tce以上（含）；③項目投資總額中節(jié)能服務公司投資必須在70%以上。除此以外，為避免地方政府只愿意為注冊地在本省市的節(jié)能服務公司支付獎勵，《暫行辦法》還規(guī)定節(jié)能服務公司統(tǒng)一在國家發(fā)展和改革委員會、財政部審核備案后，可在全國各地實施節(jié)能項目，并在項目所屬地申請補助。截止到2010年底，已經(jīng)在國家發(fā)展和改革委員會、財政部備案的節(jié)能服務公司461家，第二批正在審核中，近期將發(fā)布。

為更加明確財政獎勵的資金支持對象，規(guī)范合同能源管理的合同基本條款，2010年10月，國家發(fā)展和改革委員會和財政部再次聯(lián)合發(fā)布了《關于財政獎勵合同能源管理項目有關事項的補充通知》（以下簡稱《補充通知》），對財政獎勵資金中給予支持的項目和不予支持的項目，以及項目合同中的基本合同條款做出了明確的規(guī)定。當前支持的項目包括：鍋爐（窯爐）改造、余熱余壓利用、電機系統(tǒng)節(jié)能、能量系統(tǒng)優(yōu)化、綠色照明改造、建筑節(jié)能改造等節(jié)能改造項目；新建、異地遷建項目，以擴大產(chǎn)能為主的改造項目，或“上大壓小”、等量淘汰類項目等屬于維持、擴大用能量類的項目不予支持；已列入國家明令淘汰或按計劃近期淘汰目錄的改造項目，或改造主體屬違規(guī)審批或違規(guī)建設項目也不予支持；太陽能、風能利用類項目，以劣質(zhì)能源替代優(yōu)質(zhì)能源類項目，煤矸石發(fā)電、煤層氣發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電類項目等可再生能源或替代能源項目不予支持；熱電聯(lián)產(chǎn)類項目，添加燃煤助燃劑類項目，2007年1月1日以后建成投產(chǎn)的水泥生產(chǎn)線余熱發(fā)電項目，以及2007年1月1日以后建成投產(chǎn)的鋼鐵企業(yè)高爐煤氣、焦爐煤氣、燒結余熱余壓發(fā)電項目由于已享有國家其他相關補助，因此也不再給予支持。另外，在項目合同方面，《補充通知》規(guī)定2010年10月20日以后簽訂的能源管理合同，須參照《合同能源管理技術通則》（GB/T 24915—2010）中的標準合同格式簽訂。

中央財政引導性資金的投入，極大地降低了節(jié)能服務公司成本，減少了投資風險，增加了公司利潤，同時必將帶動巨額社會資金對節(jié)能服務市場的投入，推動節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)更快更好的發(fā)展。

3 稅收優(yōu)惠政策前所未有

除財政獎勵外，節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)在稅收上也受惠于前所未有的政策支持。《意見》規(guī)定，節(jié)能服務公司的企業(yè)所得稅實行“三免三減半”，即在第1年至第3年免征企業(yè)所得稅，第4年至第6年按照25%的法定稅率減半征收企業(yè)所得稅。優(yōu)惠力度之大可以說是前所未有。不僅如此，還規(guī)定“對于實施合同能源管理項目的節(jié)能服務公司，免征營業(yè)稅，并對其無償轉讓給用能單位的因?qū)嵤┖贤茉垂芾眄椖啃纬傻馁Y產(chǎn)，免征增值稅?！庇行Ы鉀Q了企業(yè)在實行合同能源管理過程中因涉及增值稅應稅貨物和營業(yè)稅應稅勞務而造成的營業(yè)稅負擔過重的問題。此外，對于有關資產(chǎn)的企業(yè)所得稅稅務處理上，《意見》規(guī)定，“用能企業(yè)實際支付給節(jié)能服務公司的合理支出，可以在計算當期應納稅所得額時扣除，不再區(qū)分服務費用和資產(chǎn)價款進行稅務處理；合同期滿后，節(jié)能服務公司轉讓給用能企業(yè)的因?qū)嵤┖贤茉垂芾眄椖啃纬傻馁Y產(chǎn)，按折舊或攤銷期滿的資產(chǎn)進行稅務處理，用能企業(yè)從節(jié)能服務公司接受有關資產(chǎn)的計稅基礎也應按折舊或攤銷期滿的資產(chǎn)進行稅務處理；在辦理有關資產(chǎn)的權屬轉移時，用能企業(yè)已支付的資產(chǎn)價款，不再另行計入節(jié)能服務公司的收入”。

為明確稅收優(yōu)惠政策的適用條件，盡快落實《意見》精神，2011年2月，財政部、國家稅務總局聯(lián)合發(fā)布了《關于促進節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅政策問題的通知》（以下簡稱《稅收通知》），分別對《意見》中規(guī)定的增值稅、營業(yè)稅政策和企業(yè)所得稅政策的適用條件做出了詳細規(guī)定。其中，對于增值稅、營業(yè)稅方面，只需項目中的相關技術以及簽訂的合同符合《合同能源管理技術通則》中的相關規(guī)定即可。而對于企業(yè)所得稅政策，申請公司注冊資金需不低于100萬元；項目上除滿足上述條件外，還需符合此前《財政部、國家稅務總局、國家發(fā)展改革委關于公布環(huán)境保護節(jié)能節(jié)水項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（試行）的通知》“節(jié)能減排技術改造”類中第1項至第8項規(guī)定的項目和條件，并且節(jié)能服務公司投資不低于70%。

4 會計處理制度得以完善

在合同能源管理項目中，政府機構的節(jié)能項目是極為重要的組成部分。根據(jù)國際上許多發(fā)達國家的經(jīng)驗，政府機構帶頭實施合同能源管理進行節(jié)能改造，為推行合同能源管理、促進節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了重要作用。如：美國、韓國等節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的國家，其政府機構均率先垂范，制定有效政策促進合同能源管理在政府機構中的實施。但是在我國現(xiàn)行的預算及財務管理制度下，政府機構支付的節(jié)能服務費用在現(xiàn)有財政管理體系中沒有明確的支出科目；實施合同能源管理項目形成的資產(chǎn)轉移給用能單位時會計處理不統(tǒng)一等，為在政府機構節(jié)能改造中合同能源管理的實施造成了很大的制度性障礙。

針對這一問題，《意見》規(guī)定“政府機構在采用合同能源管理方式實施節(jié)能改造時，將支付給節(jié)能服務公司的支出作為能源費用進行列支；事業(yè)單位的支出計入相關支出；企業(yè)如購建資產(chǎn)和接受服務能合理區(qū)分單獨計量的，按照國家統(tǒng)一的會計準則制度處理；如不能合理區(qū)分或雖能區(qū)分但不能單獨計量的，企業(yè)實際支付給節(jié)能服務公司的支出作為費用列支，能源管理合同期滿，用能單位取得相關資產(chǎn)作為接受捐贈處理，節(jié)能服務公司作為贈與處理”。此外，《意見》還規(guī)定，政府機構要帶頭采用合同能源管理方式實施節(jié)能改造，發(fā)揮模范表率作用。

會計處理制度的完善以及合同能源管理在政府機構節(jié)能改造中的優(yōu)先推廣，掃清了制度上的障礙，為合同能源管理在大型公共機構中的實施打開了大門。

5 金融服務支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展

自合同能源管理引進伊始，融資難就一直是節(jié)能服務公司發(fā)展的最大障礙。由于節(jié)能服務公司在實施合同能源管理項目的前期需要墊付大量資金，而合同能源管理這種運作模式，使得節(jié)能服務公司不能形成自己的自有資產(chǎn)，公司項目融資大都因缺少抵押物而被銀行拒之門外。

為了擴大融資渠道，減輕節(jié)能服務公司的融資壓力，《意見》規(guī)定“節(jié)能服務公司實施合同能源管理項目投入的固定資產(chǎn)可按有關規(guī)定向銀行申請抵押貸款”。并鼓勵銀行等金融機構根據(jù)節(jié)能服務公司的融資需求特點，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，拓寬擔保品范圍，簡化申請和審批手續(xù)，為節(jié)能服務公司提供項目融資、保理等金融服務。

6 節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)前景廣闊而任重道遠

“十二五”期間我國節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標是：到2012年，扶持培育一批專業(yè)化節(jié)能服務公司，發(fā)展壯大一批綜合性大型節(jié)能服務公司，建立充滿活力、特色鮮明、規(guī)范有序的節(jié)能服務市場。到2015年，建立比較完善的節(jié)能服務體系，合同能源管理成為用能單位實施節(jié)能改造的主要方式之一。根據(jù)這一目標，到“十二五”末，全國的節(jié)能服務公司總數(shù)將發(fā)展到2 500家，行業(yè)從業(yè)人員突破100萬人，其中大型綜合性節(jié)能服務公司（年產(chǎn)值5億以上）50家，大型專業(yè)化節(jié)能服務公司（年產(chǎn)值2億元以上）100家，節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)總產(chǎn)值3 000億元，其中合同能源管理投資超過1 500億元，實現(xiàn)年節(jié)能能力超過5 000萬tce。

機遇與挑戰(zhàn)并存，節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)在迎來歷史性發(fā)展機遇的同時，也面臨著更加嚴峻的考驗和挑戰(zhàn)。隨著政策的出臺，一方面各項優(yōu)惠政策還需進一步貫徹落實，另一方面，在政策激勵下，節(jié)能服務市場迅速擴大也將帶來很多新的問題。一是合同能源管理“過熱”有可能帶來行業(yè)內(nèi)部的惡性競爭等負面效應；二是融資瓶頸將更加突顯；三是項目雙方的誠信體系建設還有待完善，兩者之間還缺乏權威的第三方服務平臺為其提供獨立、公正的專家服務。

針對以上問題，政府各相關部門在不斷出臺配套措施，強化落實《意見》精神的同時，還必須注重規(guī)范節(jié)能服務市場管理；加強針對金融系統(tǒng)在合同能源管理方面的專業(yè)化培訓，拓寬融資渠道，繼續(xù)改善金融服務；完善行業(yè)誠信體系建設，強化行業(yè)自律，建立合理的風險分擔機制，構建節(jié)能服務公司與用能單位間權威的合同能源管理專家服務平臺。