關(guān)于農(nóng)村最低保障資金發(fā)放平均化傾向的反思
——以長(zhǎng)春市雙陽(yáng)區(qū)鹿鄉(xiāng)村的調(diào)查為例

曲海峰

（長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130012）

關(guān)于農(nóng)村最低保障資金發(fā)放平均化傾向的反思
——以長(zhǎng)春市雙陽(yáng)區(qū)鹿鄉(xiāng)村的調(diào)查為例

曲海峰

（長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130012）

農(nóng)村最低生活保障資金發(fā)放的平均化傾向是實(shí)地走訪(fǎng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，筆者以長(zhǎng)春市雙陽(yáng)區(qū)的鹿鄉(xiāng)村為例具體描述了該現(xiàn)象，并重點(diǎn)分析了造成該問(wèn)題的四個(gè)原因：制度漏洞、“差序格局”導(dǎo)致的兩難、民眾普遍的利益均沾心理、執(zhí)政者缺少同情心。

最低保障資金；平均化；差序格局；利益均沾

因課題之故，筆者在吉林省范圍走訪(fǎng)了數(shù)個(gè)村莊，在走訪(fǎng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)一個(gè)很有意思的現(xiàn)象：最低生活保障資金發(fā)放的平均化傾向。尤其是經(jīng)濟(jì)狀況較好的村子更容易造成這種狀況，長(zhǎng)春市雙陽(yáng)區(qū)的鹿鄉(xiāng)村給筆者留下了深刻的印象。

確實(shí)地說(shuō)，吉林省對(duì)最低生活保障制度是很重視的，雖然財(cái)力有限，但是也一直在努力提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大轉(zhuǎn)移支付力度?！?005年，吉林省將全省年人均純收入低于625元的53.5萬(wàn)農(nóng)村困難群眾納入農(nóng)村低保，當(dāng)年籌集資金9630萬(wàn)元，年人均補(bǔ)助180元。2006年，將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由625元提高到683元，保障人數(shù)由53.5萬(wàn)人擴(kuò)大到80萬(wàn)人，年人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為240元。2007年，吉林省政府繼續(xù)加大省級(jí)財(cái)政投入力度，將保障標(biāo)準(zhǔn)由683元提高到693元，年人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由240元提高到360元”。［1］2009年開(kāi)始，還將進(jìn)一步提高保障標(biāo)準(zhǔn)。但是考慮到農(nóng)村龐大的貧困人口基數(shù)，這些資金還不能真正解決問(wèn)題，也就是有大量應(yīng)保未保人群，但是不管怎么說(shuō)最低保資金也不應(yīng)該出現(xiàn)平均分配現(xiàn)象，但它卻現(xiàn)實(shí)存在了，這是怎么造成的呢？我們先來(lái)看看鹿鄉(xiāng)村情況：

按照吉林省現(xiàn)在的規(guī)定，年人均收入低于693元的農(nóng)村困難居民均可列為低保對(duì)象。鹿鄉(xiāng)村的村民收入都達(dá)到年人均純收入1000元以上，基本上不存在最低保人員（據(jù)估計(jì)即使是無(wú)兒女在身邊贍養(yǎng)的老人，通過(guò)租地等方式也可以維持溫飽線(xiàn)以上生活水平），但是每年也有相應(yīng)的補(bǔ)助款發(fā)下來(lái)，大約有三等：一等600元，二等900元，三等1200元。那么誰(shuí)能成為補(bǔ)助對(duì)象就很有說(shuō)道了，如果只是一兩戶(hù)，那么比窮就可以了，總有最窮的人，但是發(fā)放對(duì)象大約有50－60戶(hù)，確定補(bǔ)助對(duì)象就成為一個(gè)讓村干部頭疼的活。

最低保對(duì)象確立如此困難，是國(guó)家政策的規(guī)定有模糊之處嗎？國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》指出：“農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民?！保?］規(guī)定中的保障對(duì)象很明確，但落實(shí)過(guò)程中阻力很大，變成“無(wú)分類(lèi)施救”，和其它因素結(jié)合在一起造成了平均化傾向，完全違背了初衷。

筆者以為有這么幾個(gè)原因可能導(dǎo)致了最低生活保障資金發(fā)放的平均化問(wèn)題：

第一是制度漏洞。平均化不是從村干部確定最低保對(duì)象時(shí)開(kāi)始的，上一級(jí)部門(mén)也采取了相同的政策。有些村子極其貧困，有些則相對(duì)要好，如鹿鄉(xiāng)村根據(jù)最低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不存在最低保人群?jiǎn)栴}，但是上級(jí)政府制定政策過(guò)程中沒(méi)有考慮到差異鑒別，把最低保資金以村為單位統(tǒng)一發(fā)放，下面當(dāng)然可以有樣學(xué)樣。這是一刀切標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)的后續(xù)效應(yīng)。

第二是“差序格局”導(dǎo)致的兩難。費(fèi)孝通先生曾經(jīng)提出一個(gè)判斷：差序格局。中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)是以自己為中心向外輻射，最終形成復(fù)雜無(wú)比的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這一點(diǎn)在廣大農(nóng)村仍然是極為現(xiàn)實(shí)的存在。在一個(gè)村的空間里，基本上大家都是熟人，村干部不愿意得罪人，也考慮到日后開(kāi)展工作，所以最后采取的辦法是平分，其本質(zhì)是犧牲少數(shù)真正有需要者的利益，來(lái)平息多數(shù)貪者欲望引起的憤怒。這種作法很無(wú)奈，它是面對(duì)中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)自發(fā)產(chǎn)生的一種畸形，已經(jīng)嚴(yán)重違背了最低保制度周急濟(jì)困的初衷。當(dāng)然誰(shuí)能獲得名額，和村干部的關(guān)系遠(yuǎn)近也會(huì)成為一個(gè)考慮因素，這又是平均基礎(chǔ)上的不平均。

第三是民眾普遍的利益均沾心理。上面第二點(diǎn)說(shuō)的是村干部分配時(shí)的出發(fā)點(diǎn)，從村民角度看，其對(duì)利益關(guān)注的強(qiáng)度也是很讓人吃驚的。鹿鄉(xiāng)村村干部曾說(shuō)過(guò)一個(gè)事例：

1994年的時(shí)候，鹿鄉(xiāng)村1組一村民在駕車(chē)通過(guò)本村東橋時(shí)，因橋面嚴(yán)重破損，翻車(chē)致死，全村為之震驚。為了杜絕以后在出現(xiàn)類(lèi)似慘痛事件，村干部集體決議修一座橋，1995年夏，水泥橋建成并通過(guò)了有關(guān)部門(mén)的驗(yàn)收。

橋修好了涉及到費(fèi)用問(wèn)題，村黨支部原以為辦好事收點(diǎn)兒錢(qián)不會(huì)有啥問(wèn)題，沒(méi)想到群眾反應(yīng)極其強(qiáng)烈，到處上訪(fǎng)。理由是：橋雖是村橋，但位于區(qū)環(huán)路上，應(yīng)由區(qū)里全包，讓村里出工程費(fèi)不合理，每人集資12元太多。這讓村干部很是頭疼，因?yàn)閷?duì)于當(dāng)時(shí)人均純收人3700多元的鹿鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，這點(diǎn)錢(qián)實(shí)在算不了什么，盡管最后經(jīng)過(guò)多方工作，錢(qián)收上來(lái)了，但這件事很是讓人深思。它和村干部把低保資金平均分配只是取予的不同，本質(zhì)上都是農(nóng)民維護(hù)私利的行為。

關(guān)注私利的反面就是對(duì)公共事業(yè)的漠視，筆者曾下過(guò)一個(gè)不為人喜的判斷：鄉(xiāng)村的公共服務(wù)事業(yè)不能靠村民的覺(jué)悟。在此筆者依然堅(jiān)持該意見(jiàn)。

梁漱溟曾經(jīng)探討過(guò)類(lèi)似的問(wèn)題，“公共觀(guān)念不失為一切公德之本。所謂公共觀(guān)念，即指國(guó)民之于其國(guó)，地方人之于其地方，教徒之于其教，黨員之于其黨，合作社之于其社……如是之類(lèi)的觀(guān)念。中國(guó)人，于身家而外漠不關(guān)心，素來(lái)缺乏于此?！保?］（P5）這類(lèi)評(píng)價(jià)在上個(gè)世紀(jì)初新儒家的評(píng)議觀(guān)點(diǎn)中并不鮮見(jiàn)，筆者在此也無(wú)意多加考證，只是感慨啟蒙之艱難，經(jīng)濟(jì)是在快速發(fā)展，但大部分國(guó)民觀(guān)念仍然在先哲批評(píng)的圈圈里打轉(zhuǎn)。公共事業(yè)要得到大家共同參與的局面必須改變“私”觀(guān)念，村民要對(duì)所處組織有感情，敢于爭(zhēng)取自身的權(quán)利同時(shí)，能承擔(dān)起自己的責(zé)任來(lái)。有人說(shuō)這是農(nóng)民教育程度低導(dǎo)致的，也對(duì)也不對(duì)，說(shuō)不對(duì)是因?yàn)椤斑@些多半不是意識(shí)之事，而寧為習(xí)慣之事。習(xí)慣為身體與環(huán)境間的產(chǎn)物，而養(yǎng)成于實(shí)際生活?！闭f(shuō)得再簡(jiǎn)單些，就是傳統(tǒng)取向問(wèn)題。說(shuō)對(duì)是因?yàn)槿绻覀兊慕逃杏幸庾R(shí)地改變“私”觀(guān)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)公德，潛移默化中確實(shí)會(huì)改變中國(guó)現(xiàn)狀。

第四是執(zhí)政者的缺少“惻隱之心”?！睹献?公孫丑》一文中對(duì)惻隱之心解釋非常詳細(xì)“人皆有不忍人之心。今人乍見(jiàn)孺子將入于井，皆有怵惕惻隱之心，非所以?xún)?nèi)交于孺子之父母也，非所以要譽(yù)于鄉(xiāng)黨朋友也，非惡其聲而然也。”［5］（P4）古人的觀(guān)察今天仍然值得我們深思。在古代“學(xué)”與“仕”本為一體，“學(xué)而優(yōu)則仕，仕而優(yōu)則學(xué)”，這點(diǎn)很重要，在學(xué)習(xí)過(guò)程中，養(yǎng)成了“惻隱之心”才能成為真正意義上的“父母官”，韋伯官僚理論基礎(chǔ)上的現(xiàn)代公務(wù)員體系建立之前，中國(guó)傳統(tǒng)的官治是一直行之有效的，并不是后來(lái)階級(jí)史觀(guān)所統(tǒng)帥下評(píng)價(jià)的那樣不堪，里面合理的內(nèi)核仍然值得我們借鑒。就前面提到的最低保落實(shí)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，我們經(jīng)常會(huì)從制度角度考慮，但實(shí)際上，制度由人定也由人執(zhí)行，一個(gè)官員過(guò)多考慮自身利益糾葛，不敢真正從百姓利益角度出發(fā)考慮問(wèn)題，在政策執(zhí)行中會(huì)造成什么樣的偏差時(shí)難以想象的，因此筆者以為，“正人心”這個(gè)似虛而實(shí)的問(wèn)題必須得到重視。

以上是筆者在鹿鄉(xiāng)村的所見(jiàn)、所聞、所感、所思，總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)中的問(wèn)題還是很多的，筆者所敘難免有掛一漏萬(wàn)之嫌，不揣淺陋形諸文字，望方家指正。另外，筆者對(duì)最低生活保障資金發(fā)放的平均化傾向僅作了描述和分析，并沒(méi)有在解決問(wèn)題方面著墨過(guò)多，因?yàn)榻鉀Q問(wèn)題需要更系統(tǒng)思考，筆者將在另外的文章作進(jìn)一步展開(kāi)。

［1］周立權(quán).吉林農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平實(shí)現(xiàn)同步增長(zhǎng)［EB/OL］.新華網(wǎng)，2007－10－23.

［2］國(guó)務(wù)院.關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知［Z］.2007.7.11.

［3］梁漱溟.中國(guó)文化要義［M］.上海：世紀(jì)出版社，2005.

［4］孟子.公孫丑（上）［M］.鄭州：中州古籍出版社，2003.

曲海峰（1976－），男，長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院講師，主要從事人力資源開(kāi)發(fā)的社會(huì)保障研究。