行政機關解決糾紛機制的法律定位與路徑選擇

潘 乾

（長春師范學院 政法學院，吉林 長春130032）

行政機關解決糾紛機制的法律定位與路徑選擇

潘 乾

（長春師范學院 政法學院，吉林 長春130032）

在多元化糾紛解決機制中，行政性糾紛解決機制具有其獨特的功能與價值，在特定的糾紛處理中有著不可或缺的作用，但其優(yōu)勢尚未全面實現(xiàn)。本文從行政性糾紛解決機制及調(diào)解的歷史發(fā)展脈絡入手，進行比較法考察與借鑒，解決其立法定位與功能定位問題是擺脫其困境的首要問題，以為制度建構提供指導。

糾紛解決；行政性ADR；立法定位；功能定位

隨著國家職能的全面擴展，大量產(chǎn)生的社會糾紛首先都由行政機關處理，如環(huán)境爭議、市場秩序、物業(yè)糾紛、農(nóng)民工工資等問題。這些爭議具有特殊性與復雜性，司法程序的局限性凸顯，而行政性糾紛解決機制（行政性ADR）具有介入快速、經(jīng)濟和高效等特征，并能協(xié)調(diào)法律與其他社會規(guī)范的關系，對于維護人際關系和弱勢群體利益，解決突發(fā)性和群體性事件具有明顯優(yōu)勢。然而，這一機制在實踐運作中是失靈的，解決其法律定位是解決該問題首要條件。

一、行政機關解紛及調(diào)解的發(fā)展脈絡

在我國，調(diào)解與訴訟的歷史變遷經(jīng)歷了以調(diào)解為主、審判為輔，到以審判為主、調(diào)解為輔的曲折發(fā)展過程。

古代中國的官府調(diào)解被稱為現(xiàn)代行政調(diào)解制度的淵源，主要它是在權勢的壓力之下進行的，主要地是被作為解紛的方式對待，更強調(diào)的是“和解”，意味著對個人權利保護的缺乏，主要實現(xiàn)對百姓的教諭功能。然而，古代官府調(diào)解的糾紛解決這一基本功能在新中國建立時得以延續(xù)。這一時期，黨運用法律及其他手段作為解決糾紛的行政方式。而在英美法系國家，人們認為法官解決糾紛涉及的規(guī)則與決定類型是與政府官員所適用的規(guī)則是相區(qū)別的，即行政官員解紛的職能應與其他職能相分立。雖然我國行政職能與司法職能已經(jīng)分離，但司法與行政不分的傳統(tǒng)一直影響著我國公民的思維意識。

在新時期的中國，國家和社會更加緊密地結合在一起，行政機關利用其調(diào)解功能對社會進行更加有力的控制。行政機關調(diào)解的目的“不僅是為了修復被損害的關系，或是提高生產(chǎn)，而是通過解決糾紛所代表的矛盾，‘矯正’爭議者的‘意識形態(tài)’和‘立場’，達成與國家政策相一致?！逼湟饬x并非是傳統(tǒng)法律文化的簡單繼承，且遠超出了單純的糾紛解決機制的范圍，其目標在于政治功能的實現(xiàn)，調(diào)解在法律與行政活動中進行了混合。［1］（P192－198）

改革開放以前的中國處于計劃經(jīng)濟時代，社會關系簡單，糾紛類型單一，社會治理具有明顯的行政化色彩，司法的功能被淹沒在非正式的和行政性糾紛解決機制中。社會矛盾的解決完全依賴于各種形式的調(diào)解，滲透于家庭、社會的每一方面。由于地區(qū)發(fā)展差異較大，行政調(diào)解以其特有的適應性在糾紛解決和社會調(diào)整方面發(fā)揮了積極作用，保證了社會的穩(wěn)定有序，節(jié)約了社會的公共成本。但這就造成了法律與正式的審判機制被忽視，使行政調(diào)解被認為是法制不健全的象征。

在加快市場經(jīng)濟建設的步伐中，人們對訴訟的利用成為衡量法治理念和法治水平的基本標志，司法改革也將程序建設視為達到發(fā)達國家法治水平的基準。與西方興起的ADR相比，我國的糾紛解決機制在理論與實踐中受到了更多的質(zhì)疑。同時，行政機關也不主動，很少介入解決糾紛，認為不屬于其職權范圍。在當下構建和諧社會的特殊歷史時期，這種解紛的理念與路徑不僅不符合我國的歷史文化傳統(tǒng)及調(diào)解在人們心目中的權威，背離現(xiàn)代行政理念，更與當今的ADR浪潮相背離。

二、行政性ADR的比較法考察

作為一個具有普遍適用性的糾紛解決類型，行政性ADR方式已與世界諸多國家的具體國情相融合，并逐漸體系化與制度化，各具特色，并與訴訟制度及其他ADR共同構成了一國的糾紛解決體系。

以普通法為基礎的英、美基于同樣的司法制度，且均受到古典自由主義“最好的政府是管理最少的政府”這一有限政府觀念的影響，當進入20世紀之后，社會經(jīng)濟的發(fā)展導致行政事務大量增加時，紛紛設置和發(fā)展具有絕對獨立地位或相對獨立地位的行政機關分擔解決民事與行政爭議的社會責任，有代表性的是英國的行政裁判所制度。相比而言，大陸法系國家的法律傳統(tǒng)則決定了其往往能夠通過制定法及時根據(jù)實踐的發(fā)展和社會需求的變化修改法律。因而，無論是法、德還是日本，均未出現(xiàn)明顯的“訴訟爆炸”局面。在法與德的大陸法系國家中，是由行政法院承擔了相當大部分解決行政爭議的職能，對于日本而言，雖然歸屬于大陸法系，但其并未設置行政法院，且在法制現(xiàn)代化進程中，逐漸借鑒和吸收了英美法系國家的某些內(nèi)容，因而與典型的大陸法系國家頗為不同，形成獨具特色的行政性解紛機制，值得我國借鑒。

日本的ADR存在裁斷和調(diào)停兩類。前者包括仲裁、裁定；后者有調(diào)停、斡旋等多種姿態(tài)。與裁斷型相比，調(diào)停型ADR的應用更加廣泛，在許多重要領域取得顯著成果，如公害等調(diào)整委員會等，仲裁可以說形勢非常不佳。［2］（P1－2）70年代后，隨著新型糾紛的增加，調(diào)停制度因固有的局限性，已不能承擔解決全部非訴訟糾紛的使命，因此，各種行政性、民間性糾紛解決機構應運而生，行政機關對糾紛解決的積極參與成為日本當代糾紛解決和行政性ADR發(fā)展的一個重要特點。行政委員會［2］（P71－72）作為解紛的常設機構，主要涉及公害、勞動、建筑質(zhì)量和消費者糾紛等方面，具有糾紛解決、政策形成和行政指導為一體的功能。行政委員會的組織成員由法官、公務員、律師及法律學者等組成，并對糾紛依職權進行調(diào)查，多數(shù)情況下，并非等到當事人提交處理案件所必需的資料，而是依據(jù)職權進行收集。這些調(diào)查都使用國家經(jīng)費而不需當事人負擔，并且還采取了其他各種減輕當事人經(jīng)濟負擔的措施。同時，也能通過與其他行政機構積極地合作來解決糾紛。如為了解決糾紛讓法律上擁有規(guī)制權限的行政機關開展一些配合工作，行政機構還就有關事件的技術性、專門性問題提供反饋信息，以利于委員會更恰當?shù)奶幚戆讣?，并根?jù)提供的信息提出對策和意見，以利于法律的完善。

三、和諧社會中行政性ADR的立法定位與路徑

行政性ADR的立法定位首先要遵循ADR及調(diào)解的基本原則、規(guī)范及程序，并注重以下問題。

（一）實現(xiàn)調(diào)解與裁決的結合

根據(jù)解紛方式，行政性解紛機制在狹義上可以分為，行政調(diào)解、行政裁決與行政仲裁等基本形式，廣義上可將行政復議列為其中。從解紛的類型上看，行政裁決與行政仲裁均為裁決法定民事糾紛的解紛方式，行政復議為裁決行政糾紛的解紛方式，三者之間互不滲透與摻雜。但行政調(diào)解卻通常作為以上三種解紛行為的階段性環(huán)節(jié)而嵌入其中。［3］（P134）行政調(diào)解作為行政機關居間解決糾紛的一種調(diào)解制度，可以解決民事糾紛與某些行政爭議，越來越多的學者建議擴大行政調(diào)解的適用范圍，［4］（P177），［6］（P75）并且隨著二十世紀以來社會發(fā)展及理念的變化，“公權力不可妥協(xié)”的觀念有所松動，協(xié)商理念被引入公權領域，尤其在當代行政爭議中越來越多地采用了協(xié)商與調(diào)解方式，調(diào)解的優(yōu)勢得以彰顯，調(diào)解在行政性ADR中顯示出特有的價值。各國的ADR實踐表明，裁決、投訴與調(diào)解的行為分類僅具有形式上的意義，行政裁決乃至行政訴訟程序都不可能排除和解與協(xié)商的應用，在正式的司法或準司法程序中，調(diào)解的導入已為大勢所趨，而行政投訴也可以轉化為協(xié)商與調(diào)解的過程。［4］（P177）將行政調(diào)解貫穿于行政性ADR程序中，重視調(diào)解的作用并實現(xiàn)調(diào)解與裁決的結合，可以使行政性ADR的程序更加合理，糾紛解決更加有效，并能節(jié)約行政成本，更好地發(fā)揮其與訴訟和民間性ADR的特殊作用。

（二）明確行政調(diào)解的法律效力

2011年《人民調(diào)解法》以司法解釋的形式確立了其協(xié)議的合同效力，但行政機關主持的調(diào)解被認為不具有任何名分，行政機關的調(diào)解結果面臨著“調(diào)了也白調(diào)”的尷尬局面，各地“大調(diào)解”的發(fā)展模式被殊途同歸為以人民調(diào)解為終端出口。這不僅會在行政性糾紛解決中增加一些毫無必要的環(huán)節(jié)，還能成為行政機關推諉責任的借口，必然導致行政性ADR的法律地位、作用和各自程序不明確，處理結果效力不確定，使得人力、物力等資源難以保證，司法審查、救濟和責任追究制度無法落實。行政機關主持的調(diào)解相比民間自治機構而言，應當有較高的合法性與公信力，行政調(diào)解法律效力涉及幾個方面，在行政復議及準司法程序中達成的調(diào)解協(xié)議，其生效后即應具有強制執(zhí)行力；經(jīng)過行政主體主持達成的調(diào)解協(xié)議，可設定反悔或異議期限，逾期可申請強制執(zhí)行；在附帶性程序中，調(diào)解協(xié)議應具有證據(jù)效力，可作為司法處理的依據(jù)。

（三）建立有效的司法審查機制

對行政處理進行司法審查是各國的通行做法，應當在法院設立申請執(zhí)行調(diào)解協(xié)議及裁決的審查機制。一方面，法院也主要審查調(diào)解的行為和過程是否存在違法、不合理及違反公共利益等因素；當事人的意思表示是否真實和自愿；調(diào)解協(xié)議是否存在無效、可變更或可撤消的情形。對于符合程序且不違反公共利益的ADR，法院即應維持原來結果，否則可對其作出撤銷或宣告無效的判決，并對原糾紛事實重新審理，則通過訴訟程序進行司法救濟。另一方面，如果當事人對行政性ADR的結果自覺履行，其效力自不待言；若一方當事人不自覺履行，則可以向法院申請強制執(zhí)行。

（四）完善訴訟與非訴訟的銜接

訴訟是一種正式的法律機制，我們可以將司法作為社會公平正義的最后一道屏障，但絕不應將司法作為處理糾紛的第一道防線。要通過機制倡導，在訴訟之前盡可能地用盡各種救濟途徑，包括法院內(nèi)外或附設于法院的各種方式，如調(diào)解、協(xié)商和斡旋等。當案件進入訴訟程序，則要執(zhí)行正式的法律程序，以體現(xiàn)法治的內(nèi)涵和對法律的尊重。在審判過程中若過分地強調(diào)調(diào)解結案率，就難以實現(xiàn)法律的指引功能；若一味地強調(diào)息事寧人，也無從彰顯法律的正義性。建立科學的訴訟與非訴訟的銜接機制，增強正式機制與非正式機制的互補性才能更好地實現(xiàn)善治。

因此，為適應社會主體與當事人的實際需要，應擴大行政性ADR機制的范圍與形式，通過立法確認和規(guī)范行政機關在處理社會糾紛中的職責與執(zhí)行力。同時，根據(jù)一些專門性糾紛、突發(fā)性事件的處理需要，參照日本行政委員會模式，嘗試在各級信訪部門建立專門性的解紛機構，選聘專家學者、社會兼職調(diào)解員等參與大量個案的糾紛調(diào)查與處理，提高解紛的效率。

四、行政性ADR的功能定位與實現(xiàn)

（一）公民的解紛習慣和實際需求

我國在以“和”為貴、以“和”為先的這一傳統(tǒng)文化背景下，百姓歷來重視調(diào)解，調(diào)解作為化解利益沖突、促進社會和諧的有效方式，深深影響著我國公民的社會價值觀。糾紛發(fā)生后，求助于政府解決糾紛更是公民在無法求助于民間和自治規(guī)范調(diào)整時，對政府行政權威的依靠與信賴。尤其針對一些新型社會糾紛，行政機關化解糾紛有著廣泛的社會需求。如在當前我國愈演愈烈的物業(yè)糾紛，環(huán)境糾紛等又有其特殊性，司法程序在處理此類糾紛時其局限性顯而易見，在這方面，“解決大量多發(fā)的現(xiàn)代型糾紛的一個重要途徑和必由之路就是合理利用多種權利資源，特別是擴大行政機關的糾紛解決功能，以克服在我國社會轉型期的大規(guī)模規(guī)則秩序創(chuàng)建中容易出現(xiàn)的故此失彼的狀態(tài)，提高糾紛解決和社會調(diào)整的效率和效益”。［6］（P655）當代世界各國應對各種專門性糾紛，也往往通過民間社會、行政和司法的多元化機制協(xié)同處理，而不是僅僅依靠司法救濟。

（二）服務型政府理念的必然要求

服務型政府理念要求行政機關必須積極應對，在司法和民間資源無法滿足社會需要的情況下，作為實現(xiàn)公共服務資源的行政性ADR機制就成為當代社會的必然選擇。尤其在涉及弱勢群體、市場秩序、公共安全等方面，要求行政機關不僅要嚴格執(zhí)法，還要積極參與各類復雜糾紛的綜合處理。在這種背景下，行政機關解紛的范圍將繼續(xù)擴大，行政權的行使不僅是一種自上而下的管理活動，而是以服務為宗旨的治理方式。行政性ADR機制已成為社會的福利資源，成為政府的功能與責任。在許多國家和地區(qū)，行政性ADR機制的特殊需求已經(jīng)成為新型ADR的重要組成部分。

（三）合理配置司法資源的需要

由行政機關處理社會糾紛，可以使一部分糾紛無需進入訴訟程序即可得到圓滿解決，極大地節(jié)約了司法資源。由于當代社會，公與私的界限逐步打破，許多社會糾紛往往相互交錯，民事糾紛又往往與行政管理的關系極其密切，糾紛一方當事人的行為在引發(fā)民事糾紛的同時，還會構成行政違法。行政機關為了追究其行政違法責任，往往在對其違法事實進行充分調(diào)查取證的基礎上進行相應的處理，而行政違法的事實和引發(fā)民事糾紛的事實之間具有一定的同一性。因此，如果能夠在一定程度上允許行政機關同時對該民事糾紛進行調(diào)解、處理，則既可以避免案件進入司法程序后法院再次就案件事實進行重復性調(diào)查，也可以使當事人間的矛盾得到及時化解。依賴于行政機關的權威性，發(fā)揮行政性ADR在處理弱勢群體事件、特殊類型糾紛、群體性突發(fā)事件中的優(yōu)勢，并與民間和司法機制形成互動，才能更好地發(fā)揮各自優(yōu)勢并提高整體公共效益。

結語

依靠并相信政府解決糾紛是我國基層百姓歷來的習慣與傳統(tǒng)，糾紛發(fā)生之后，求助于政府體現(xiàn)了當事人對行政權威的信賴，還有著更加令人信服的理由：避免法院正式程序的愿望，貫徹新的社會政策的需要，迅速低廉、分散地裁決大量個別案件的需要，以及運用行政機關專門的專業(yè)知識的需要等。我們正處于多變的社會格局中，維穩(wěn)越來越具有戰(zhàn)略性的意義。這其中，政府及各級行政機關在應對各類綜合性、突發(fā)事件的糾紛處理與維護弱勢群體利益中，承擔著不可推卸的責任，行政性ADR機制應當發(fā)揮更大的作用。

［1］強世功.調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國調(diào)解制度研究［M］.北京：中國法制出版社，2005.

［2］〔日〕小島武司，伊藤真.訴訟外糾紛解決法［M］.丁婕，譯.北京：中國政法大學出版社，2005.

［3］王歡.行政解紛機制研究［D］.長春：吉林大學，2008.

［4］范愉.行政調(diào)解問題芻議［J］.廣東社會科學，2008，（6）.

［5］朱最新.社會轉型中的行政調(diào)解［J］.行政法學研究，2006，（2）.

［6］范愉.非訴訟糾紛解決機制研究［M］.北京：中國人民大學出版社，2000.

吉林省教育廳社會科學研究項目（編號：2009［355］）。

潘乾（1976－），女，長春師范學院政法學院講師，主要從事法理學、行政法學研究。