地方治理視野下中國政府間關(guān)系研究
----歐盟“開放式協(xié)調(diào)法”的借鑒與思考

譚羚雁

(東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽 110819)

一、問題的提出

20世紀(jì)80年代中期以后,地方治理思想和實踐從英國開始,緊接著向其他國家不斷延伸,并逐漸發(fā)展成為一個遍及全世界大多數(shù)國家的全球性運動。地方治理的興起不是為了追趕或迎合某種理論時尚,也不是為了刻意創(chuàng)造一套標(biāo)新立異的改革口號,相反,它是在民族國家受到經(jīng)濟(jì)全球化沖擊,社會形態(tài)和國家權(quán)力性質(zhì)發(fā)生重大變化的背景下,政府組織為有效回應(yīng)環(huán)境變化和危機(jī)挑戰(zhàn)而選擇的一條新型發(fā)展道路[1]1。孫柏瑛教授認(rèn)為,地方治理是在一定的貼近公民生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi),依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系,應(yīng)對地方的公共問題,共同完成和實現(xiàn)公共服務(wù)和社會事務(wù)管理的改革與發(fā)展過程。其目的在于:達(dá)成以公民發(fā)展為中心,面向公民需要的、積極回應(yīng)外部環(huán)境變化的、促使地方富有發(fā)展活力的新型社會與公共事務(wù)管理體系[1]33。因此,地方治理遵循“社群共同體”的價值理念和“集體行動”的實踐依據(jù),力圖打破“單中心”的傳統(tǒng)治理模式,尋求“多層次”的治理結(jié)構(gòu)。作為新型的公共事務(wù)管理模式,地方治理不僅關(guān)注地方政府本身在公共服務(wù)供給與管理中的主體作用,更加強(qiáng)調(diào)以地方政府為軸心的兩種關(guān)系維度,即地方政府與私人部門、志愿部門和市民之間的關(guān)系以及地方政府與其縱向和橫向的政府間關(guān)系。

地方治理更注重把政府、市場和市民社會等因素整合到一起,在更寬泛的視野下培養(yǎng)更有效的治理力量。然而,中國地方治理的研究不能脫離中國特有的制度環(huán)境,中國地方治理的發(fā)展首先需要充分的制度供給和健全的體制構(gòu)建,中央集權(quán)的單一制體制以及這一環(huán)境下傳統(tǒng)的權(quán)力配置和運作方式則成為地方治理研究的重中之重。因此,政府間關(guān)系是中國地方治理研究的基本切入點。正如孫柏瑛教授所說:“復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系調(diào)整,縱向和橫向的分權(quán)方式,中央與地方政府的權(quán)力均衡方式,對于地方治理發(fā)展空間具有根本性意義,它在很大程度上影響著地方治理目標(biāo)的選擇和發(fā)展的進(jìn)程?！盵1]131當(dāng)前中國政府間關(guān)系集中表現(xiàn)為中央與地方治理權(quán)力的分配、地方政府間權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系以及各地區(qū)政府間的競爭博弈。中國政府間關(guān)系呈現(xiàn)出的問題現(xiàn)狀已經(jīng)成為影響中國地方治理思想和實踐發(fā)展的最根本阻礙。

二、中國政府間關(guān)系的問題現(xiàn)狀

政府間關(guān)系(intergovernmental relations,簡稱IGR)作為一個學(xué)術(shù)術(shù)語,最早出現(xiàn)在Clyde F. Snider于1937年在《美國政治學(xué)評論》上發(fā)表的《1935—1936年的鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府》文章中。20世紀(jì)60年代以后,美國學(xué)者安德森首次從政府公職人員之間的人際關(guān)系和人的行為角度對政府間關(guān)系進(jìn)行了界定。在中國,對于政府間關(guān)系的含義及范疇存在諸多解釋,林尚立、謝慶奎教授認(rèn)為,政府間關(guān)系不僅包括縱向的中央政府與地方政府關(guān)系、地方各級政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系,還包含以條塊關(guān)系為基礎(chǔ)存在的部門關(guān)系?！皸l塊關(guān)系”和“部門關(guān)系”是中國政府間縱向關(guān)系,尤其是中央與地方關(guān)系的延伸與具體化。除此,由于中國各層級政府機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置基本類似,中央與地方政府的關(guān)系基本反映了地方各層級政府間的縱向關(guān)系特征,所以本文討論縱向關(guān)系時以中央與地方政府間關(guān)系為主。因此,本文討論的中國政府間關(guān)系的問題主要從縱向的中央與地方政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系展開。

1. 縱向政府間關(guān)系的“相?！?/h3>

按照地方治理的多中心治理結(jié)構(gòu)要求,中央與地方政府的應(yīng)然狀態(tài)是平等與合作的關(guān)系。數(shù)年前,英國布萊爾政府就強(qiáng)調(diào),政府之間應(yīng)該實行權(quán)力分享而不是權(quán)力分割,地方政府的主要角色是治理地方而非執(zhí)行中央政策,中央與地方以及地方政府之間應(yīng)建立“伙伴關(guān)系”,而不是建立縱向的行政隸屬關(guān)系[2]15。然而,中國縱向政府間關(guān)系在放權(quán)讓利改革后則呈現(xiàn)出一種應(yīng)然與實然的“相悖狀態(tài)”。一面是中央的行政命令、政績要求與地方的“附庸”、“無能”,而另一面是中央控制能力的削弱與“發(fā)展型地方主義”的繁殖。自上而下的中央主導(dǎo)格局是集權(quán)主義的表現(xiàn),中央甚至管了很多不該管的事,而現(xiàn)實是中央沒有在遏制地方保護(hù)主義上發(fā)揮應(yīng)有的支配力和管理權(quán)威;中央對地方授權(quán)和地方對中央的百般討好甚至“尋租”是“地方無能”的表現(xiàn),而現(xiàn)實是地方權(quán)力在“制度縫隙”中肆意膨脹。

中央政府通過對省級政府正、副職領(lǐng)導(dǎo)人的任用和管理,從干部人事上控制了各省級政府;中央政府通過憲法、法律和規(guī)章,以及立法的規(guī)劃、范圍、內(nèi)容和程序,控制了地方政府的立法活動;中央政府通過規(guī)劃和計劃管理、財政預(yù)算管理、金融稅收政策、審計管理以及基建項目的審批等途徑,控制了地方政府的經(jīng)濟(jì)活動;中央政府通過行政領(lǐng)導(dǎo)、編制審批、行政監(jiān)督,控制了地方政府的行政活動;通過黨的領(lǐng)導(dǎo)、政治思想教育、新聞傳媒的宣傳,中央也嚴(yán)格控制了地方的政治活動[3]。中央的管制與約束無處不在,然而,地方政府的職能又幾乎無所不包,每一級地方政府都要管理“所有的事情”,其職能涉及經(jīng)濟(jì)、科教、文衛(wèi)、交通和民政等各個領(lǐng)域。地方政府除了受中央政府的監(jiān)督外,來自于平行的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督幾乎不起作用;從比較的視野來看,中國地方政府在國際上屬于強(qiáng)地方政府的行列,相對其他國家的地方政府而言,實際權(quán)力是非常大的[4]。因此,中央嚴(yán)密的條條控制與地方權(quán)力的肆意膨脹構(gòu)成了中國縱向政府間關(guān)系的矛盾沖突點。在中央嚴(yán)密的條條控制下,地方政府的種種行為始終圍繞中央轉(zhuǎn),中央與地方的上下隸屬關(guān)系強(qiáng)化了地方對中央的服從性,正如周黎安所說,“中國政府間關(guān)系屬于一個組織內(nèi)的發(fā)包關(guān)系,即從中央開始,把幾乎所有的行政事務(wù)逐級發(fā)包給下級政府,直到最基層政府”[5]。地方在這種發(fā)包關(guān)系中只是被動的接受者和執(zhí)行者角色。在這種被動局面下,地方的公共責(zé)任加大,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力和地方利益的擴(kuò)張促使地方政府“上有政策、下有對策”,在一些關(guān)鍵問題上與中央討價還價,并通過各種非正式途徑游說、勸告以獲得優(yōu)惠政策和特殊權(quán)力,甚至采取“尋租”的方式使中央政府作出某些讓步。地方政府角色錯位和行為失范現(xiàn)象不斷出現(xiàn),地方權(quán)力的肆意膨脹也自然成為不可避免的事實。這種“相悖狀態(tài)”從而也衍生出一種潛在的惡性運行邏輯,即(中央主導(dǎo)壓力下形成的)發(fā)展型地方主義→推動經(jīng)濟(jì)增長→為地方政府的權(quán)力提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)→強(qiáng)化了地方政府決策以地方利益為取向→地方居民形成地方認(rèn)同感→成為地方主義的文化與心理基礎(chǔ)→地方成為相對獨立的行為主體→國家整合困難→國家分裂[6]。

2. 橫向政府間關(guān)系的“分割”

林尚立教授認(rèn)為,在任何一個國家,中央與地方關(guān)系都將直接決定整個國內(nèi)政府間關(guān)系的基本格局。因為中央與地方關(guān)系決定著地方政府在整個國家機(jī)構(gòu)體系中的地位、權(quán)力范圍和活動方式,從而也就決定了地方政府體系內(nèi)部各級政府之間的關(guān)系,決定了地方政府之間的關(guān)系[7]。中國縱向政府間關(guān)系的矛盾與沖突也直接影響了橫向政府間關(guān)系的發(fā)展。

謝慶奎教授把橫向政府間關(guān)系稱做各地區(qū)政府之間的府際關(guān)系,是指在省、直轄市、自治區(qū)范圍內(nèi),互不隸屬的鄰近地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系;在不同的省區(qū)市范圍內(nèi),鄰近的地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系;成片的、不同的省區(qū)市,如東西部、南北方之間的關(guān)系[3]。按照地方治理理論要求,橫向政府間應(yīng)當(dāng)形成合作治理的合力,因為眾多的公共事務(wù)單靠某一個政府的治理能力是無法解決的,公共事務(wù)的公共性與復(fù)雜性需要橫向政府間打破固有的地區(qū)壁壘,建立治理資源與治理能力的共享機(jī)制。盡管轉(zhuǎn)型時期的橫向政府間關(guān)系開始向協(xié)作治理轉(zhuǎn)變,但仍存在諸多問題。當(dāng)前,中國各地方政府的經(jīng)濟(jì)和政治活動仍然是圍繞中央政府展開的,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績做給中央看,行政職務(wù)的晉升靠中央給。各地方政府把目光僅僅定位于中央和上級政府的政令要求和績效考核,卻忽視了自身作為地方父母官的公共管理者和服務(wù)者角色。頻繁出現(xiàn)的“政績合法性”、“政治錦標(biāo)賽”現(xiàn)象是純粹的“經(jīng)濟(jì)人”利益前提下的產(chǎn)物,過于單一且扭曲的價值理念致使各種“短期行為”和“制度性說謊”愈演愈烈,各種各樣的“資源大戰(zhàn)”、“市場封鎖”、“政策討要”都相繼出現(xiàn);同時,各地方政府間的惡性競爭催生各地“搭便車”的坐享其成心理,“公用地災(zāi)難”現(xiàn)象的出現(xiàn),也導(dǎo)致一些跨地區(qū)性公共物品的供給失靈。2003年SARS疫情在北京已相當(dāng)嚴(yán)峻的情況下,衛(wèi)生部和北京市政府居然不能掌握確切的數(shù)據(jù),地方政府、中央政府主管部門、軍隊所屬醫(yī)院等條塊分割、信息封鎖、難以協(xié)調(diào)與統(tǒng)一管理的問題之突出可見一斑。同時,為了保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益,許多省市都竭力回避承認(rèn)當(dāng)?shù)匕l(fā)生了疫情,直到中央政府強(qiáng)制改正為止。在中央政府的防范與管理措施出臺后,許多地方政府的地方保護(hù)主義措施幾乎達(dá)到了無以復(fù)加的地步:切斷從北京通過某些省市的高速公路;在村村、鄉(xiāng)鄉(xiāng)、市市之間設(shè)置各種有形的和無形的路障,對來往人員進(jìn)行盤查和隔離;有些經(jīng)濟(jì)中心城市的做法與許多農(nóng)村和老少邊窮地區(qū)竟毫無二致,不僅實行城區(qū)間的隔離制度,甚至還推出了檢舉外地人的獎勵措施[2]165。各地方政府間的閉塞與分割狀態(tài)可見一斑。

三、中國政府間關(guān)系的瓶頸約束分析

當(dāng)前,西方國家正熱衷討論“沒有政府的治理”,如美國的地方治理主要是公民治理,強(qiáng)調(diào)以發(fā)展公民自主性的社區(qū)治理為基本任務(wù),并通過府際關(guān)系的調(diào)整服務(wù)于公民治理。然而在中國,我們?nèi)皂氁阎卫硌芯康闹攸c放在政府間關(guān)系上,尤其是中央與地方政府的關(guān)系治理問題。只有這樣,我們才可以理清中國地方治理的研究思路,真正弄清中國地方治理須要從何處下手。中國政府間關(guān)系發(fā)展到底受制于哪些瓶頸約束,本文主要從以下兩點進(jìn)行分析。

一是職責(zé)同構(gòu)。職責(zé)同構(gòu)是指在政府間關(guān)系中,不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。中國每一級政府都管理大體相同的事情,相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對口,左右對齊”[8]。職責(zé)同構(gòu)是中國計劃經(jīng)濟(jì)時代的特有產(chǎn)物,是新中國成立后中央調(diào)動社會資源恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、鞏固政權(quán)的重要制度建設(shè)。盡管這一體制在計劃經(jīng)濟(jì)時代功不可沒,至今仍作為國家和政府整體運行所遵循的一條制度原則而存在,然而其弊端不容忽視。放權(quán)讓利改革后,中央通過經(jīng)濟(jì)性、行政性分權(quán)使地方擁有了較之以往更多的事務(wù)管理權(quán)限,繁雜的公共事務(wù)不再由中央一手操控,地方在中央的命令與監(jiān)督下開始承擔(dān)起更多的公共責(zé)任。然而地方的自主權(quán)是有限的、被動的,中央通過嚴(yán)密的條條設(shè)置,將宏觀計劃和目標(biāo)任務(wù)層層下達(dá),使得地方政府及各部門所謂的公共職責(zé)就是完全按照中央的指令辦事,按期完成目標(biāo)任務(wù),并應(yīng)付上級的政績考核。“塊塊”發(fā)展受制于“條條”,這也形成了中國獨特的“條塊”模式和“壓力型體制”。壓力型體制最早是由榮敬本研究員等在河南新密進(jìn)行縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)關(guān)系調(diào)研后提出的。所謂壓力,就是中央政府層層分解給地方的指標(biāo)與責(zé)任。職責(zé)同構(gòu)體制下,中央通過“條條”對地方施壓以實現(xiàn)公共目標(biāo),地方也只能“滿額”或“超額”完成上級交待的任務(wù)指標(biāo)。在這種自上而下的以中央指令為軸心的運行體制下,地方也順勢創(chuàng)造了能夠有效應(yīng)對壓力的減壓機(jī)制,并通過兩種“減壓閥”保全自己的長久生存。一是關(guān)系,二是統(tǒng)計方法和手段。前者是非正式的制度,后者則是制度的非正式化。在指標(biāo)任務(wù)派發(fā)時,下級政府會盡量利用各種關(guān)系與上級政府討價還價,訴說工作難度,以求降低指標(biāo)任務(wù)額度,獲得上級更多的報酬承諾。在指標(biāo)任務(wù)完成評價時,一方面通過關(guān)系,盡量向上級政府說情,突出成績,隱藏失誤;另一方面可以利用統(tǒng)計工作的漏洞,在統(tǒng)計數(shù)字上做文章[2]91-92。由此,中央與地方就在“施壓”與“反壓”的循環(huán)往復(fù)中不斷較量,相互損耗,難有勝者。

二是分稅制。分稅制從經(jīng)濟(jì)角度體現(xiàn)了中央與地方的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系,并成為政府間關(guān)系發(fā)展的一個重要指向標(biāo)。在20世紀(jì)80年代以來的財政包干制度下,地方的財政汲取力和政權(quán)控制力都相應(yīng)有所提高,而中央的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政管理能力卻大大下降。由此,以加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力和解決中央財政危機(jī)為目標(biāo)的分稅制應(yīng)運而生。分稅制體制下,中央與地方明確了各自的事權(quán)與財權(quán)范圍,中央再也不須要就財政收入的再分配問題與地方討價還價。然而,與職責(zé)同構(gòu)和壓力型體制下的事權(quán)不斷下放相反,財權(quán)進(jìn)一步由中央收回,事權(quán)與財權(quán)的不對等使得地方“心有余而力不足”,往往在公共事務(wù)的處理上總是“捉襟見肘”。面對公共事務(wù)壓力的責(zé)任重?fù)?dān)以及可支配財政的嚴(yán)重不足,再加上財政轉(zhuǎn)移支付的不到位,地方政府還要應(yīng)對定期的指標(biāo)考核,所以不得不尋求規(guī)則之外的非正式途徑以渡過難關(guān)。如今,地方政府的“形象工程”、“政績工程”紛紛涌現(xiàn),各種預(yù)算外收入不斷膨脹。目前流行這樣一種說法:“中央財政喜氣洋洋,省市財政勉勉強(qiáng)強(qiáng),縣級財政拆東墻補西墻,鄉(xiāng)級財政哭爹叫娘”[2]105,這在一定程度上可以反映出中央與地方財政關(guān)系仍欠缺對等與平衡。

在職責(zé)同構(gòu)和分稅制的共同影響下,中國政府間的縱向關(guān)系體現(xiàn)為以中央政府為軸心的壓力型體制,在此基礎(chǔ)上,地方政府各自圍繞中央政府展開利益角逐,而缺少橫向間的疏通與融合,橫向政府間關(guān)系呈現(xiàn)出分割狀態(tài)。然而在中國,職責(zé)同構(gòu)又不能簡單地替換為西方的“職責(zé)異構(gòu)”,廣闊的地域、地域間發(fā)展的不均衡、行政區(qū)劃的設(shè)置都使得中央必須依靠地方去處理復(fù)雜的公共問題,職責(zé)同構(gòu)有其存在的合理性。同時,職責(zé)同構(gòu)已經(jīng)形成了一定的路徑依賴和制度慣性,盡管存在各種矛盾沖突,這種傳統(tǒng)的制度保留和體制安排短時間也難以改變。而且“職責(zé)異構(gòu)”是否適用于中國還有待分析和考證。分稅制從1994年開始運作至今,已存在了十六七年之久,各種弊端也不同程度地體現(xiàn)出來,然而分稅制的改革與財政體制的創(chuàng)新并不能一蹴而就。如何既維護(hù)中央權(quán)威,又解決地方事權(quán)與財權(quán)不對等的問題仍需要我們繼續(xù)探索。

四、歐盟“開放式協(xié)調(diào)法”的借鑒與思考

開放式協(xié)調(diào)法(the open method of co-ordination,簡稱OMC)是近年來歐盟采用的一種新型的治理模式。傳統(tǒng)的歐盟社會政策都是依據(jù)條約和法規(guī)制定的,然后要求成員國遵守。歐盟委員會既扮演新議題提出者的角色,也扮演監(jiān)督成員國遵守相關(guān)法規(guī)的監(jiān)督員的角色,必要時還可以通過行政制裁或是經(jīng)由歐洲法院的司法途徑來強(qiáng)制成員國遵守。這種“硬性”管理固然可以使成員國有效地遵守歐盟政策,但是往往在立法或者條約協(xié)商過程中就遭遇成員國或相關(guān)利益集團(tuán)的強(qiáng)烈抵制,因而無法形成具有約束力的決議。這是歐盟傳統(tǒng)決策機(jī)制處理社會政策事務(wù)的一個重要缺陷[9]。正是由于傳統(tǒng)治理方法存在的弊端,歐盟一直致力于探索一種政策協(xié)調(diào)機(jī)制以期最大化解決各利益相關(guān)者之間的利益沖突。隨后,西方學(xué)者Streeck于1995年提出了“新自愿主義”(neo-voluntarism),強(qiáng)調(diào)軟性管理和輔助性原則,其中最具代表性的治理模式就是“開放式協(xié)調(diào)法”。從2000年里斯本歐洲首腦會議以來,開放式協(xié)調(diào)法正式成為歐盟在就業(yè)、公共衛(wèi)生、社會保障、教育等眾多社會領(lǐng)域普遍采用的治理手段,并發(fā)揮出應(yīng)有的治理效用。

1. 開放式協(xié)調(diào)法的主要特點與簡要評價

2000年3月的里斯本歐洲首腦會議文件指出,開放式協(xié)調(diào)法的主要程序為:歐盟委員會制定一般指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn),各成員國在此基礎(chǔ)上制定適合本地實際情況的國內(nèi)政策,委員會進(jìn)行周期性監(jiān)督、評價以評定出“最佳實踐”(best practice),促進(jìn)各成員國間的相互學(xué)習(xí)(mutual learning)。與傳統(tǒng)的治理模式不同,開放式協(xié)調(diào)法的實質(zhì)不是制定成員國必須遵循的一致的標(biāo)準(zhǔn)框架,而是在共享經(jīng)驗的過程中鼓勵“最佳實踐”的傳播[10]。這種新型治理模式探求在各成員國改革實踐基礎(chǔ)上的相互學(xué)習(xí)過程,極力避免嚴(yán)格的制度規(guī)定,力圖通過制度化的相互借鑒與學(xué)習(xí)促進(jìn)決策水平的提高。這與傳統(tǒng)的、自上而下的、政令性的控制制度形成鮮明對比[11]。因此,“開放式協(xié)調(diào)法”也被稱為歐盟治理的“第三條道路”,它將被用于“當(dāng)調(diào)和難以運轉(zhuǎn),而相互認(rèn)可和由此產(chǎn)生的監(jiān)管競爭也過于冒險的情況”[12]。與傳統(tǒng)模式相比較,“開放式協(xié)調(diào)法”的新穎之處在于:

一是政治命令的軟化。歐盟委員會作為政策議題的提出者和決策者,不再制定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的一致性原則,而是主張容許分歧的協(xié)調(diào)性原則;不再強(qiáng)調(diào)超國家的法律約束,而是主張政府間的平衡與協(xié)調(diào)。歐盟委員會一改以往的硬性管理,逐漸謀求一個公共對話的空間,雖然仍強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的中心化,但更主張執(zhí)行的地區(qū)化特色,同時以軟性訴求的方式讓個別成員國以自己的步調(diào)達(dá)成目標(biāo),然后由歐盟評價結(jié)果,作為進(jìn)一步改進(jìn)的參考。這種方法著重于各成員國的共同參與協(xié)定與不同程度的整合配合,截然不同于過去由上對下以強(qiáng)制法律作為后盾推動歐盟政策的做法[13]。這種模式下,歐盟委員會不再處于傳統(tǒng)制度的頂端,而成為制度相對均衡的平衡砝碼,體現(xiàn)的是一種協(xié)調(diào)者角色。

二是政策學(xué)習(xí)的推動。傳統(tǒng)治理模式下,歐盟決策層的意志是各成員國壓力的主要來源;開放式協(xié)調(diào)法模式下,歐盟則注重壓力的轉(zhuǎn)移和調(diào)適,形成“同行壓力”(peer pressure)。歐盟通過循環(huán)的監(jiān)督與評價,評定出成員國中的“最佳實踐”,借助“同行壓力”推動政策學(xué)習(xí)過程。強(qiáng)制性政治命令下形成的壓力與同行比較下形成的壓力是不同的,前者是強(qiáng)制約束,后者則是激勵約束。前者難以促進(jìn)成員國的進(jìn)步,反倒容易加劇各利益相關(guān)者之間的矛盾沖突;后者則能從內(nèi)在心理上激發(fā)其趕超的決心,壓力反倒成為動力。

開放式協(xié)調(diào)法通過軟性治理的創(chuàng)新方式彌補了歐盟傳統(tǒng)管理方式的諸多不足,但其自身也存在缺陷。這種新型治理模式可以避開硬性規(guī)定下的利益沖突瓶頸,能夠有效達(dá)成共識;在效果評估過程中,信息交換可以提供政策學(xué)習(xí)的機(jī)會;而且同行比較可以形成一定的壓力,使其盡力為達(dá)成政策目標(biāo)而努力。但是這種方法卻無法控制政策學(xué)習(xí)過程中的“惰性”和“不進(jìn)取”。“同行壓力”在一定程度上可以避免過多的行政命令與控制(command and control),但更多的是依賴各成員主體的價值訴求,此時,強(qiáng)制約束外的自我規(guī)制顯得極為重要。所以開放式協(xié)調(diào)法在歐盟并沒有完全取代傳統(tǒng)治理方法,只是作為傳統(tǒng)方法的一個補充出現(xiàn)的。在眾多采用這種方法的領(lǐng)域,當(dāng)其不能發(fā)揮有效作用時,所有的努力都會回歸到傳統(tǒng)的治理路徑。因此,研究學(xué)者更主張“硬性法”與“軟性法”在歐盟治理過程中的兼容并蓄。

2. 中國政府間關(guān)系治理借鑒開放式協(xié)調(diào)法的可行性與有效性分析

之所以在研究中國政府間關(guān)系時將歐盟開放式協(xié)調(diào)法作為分析的一部分,是因為這種方法理論上是一種打破固有傳統(tǒng)的思維創(chuàng)新,在諸多敏感領(lǐng)域的社會實踐中也發(fā)揮了不容忽視的積極作用。盡管開放式協(xié)調(diào)法的協(xié)調(diào)對象是歐盟的27個成員國,是國際意義上的政府間關(guān)系,但是對于中國內(nèi)部政府間關(guān)系的改善也不失為一部好的素材。在中國政府間關(guān)系治理上,歐盟的開放式協(xié)調(diào)法有一定的借鑒意義。

首先,從所處的政治環(huán)境來講,雖有差異,但兩者面對的都是一個具有較強(qiáng)傳統(tǒng)政治約束力的體制。不管是中國政府間關(guān)系,還是歐盟成員國關(guān)系,兩者都不能拘泥于單一的政令要求。開放式協(xié)調(diào)法是硬性政治制度下的產(chǎn)物,它的產(chǎn)生是對歐盟委員會較強(qiáng)制度約束的一種挑戰(zhàn),也是對原有“歐盟式壓力”體制的一種回應(yīng)。從這個角度看,中國政府間關(guān)系所處的壓力型政治環(huán)境與歐盟具有相似之處,開放式協(xié)調(diào)法的創(chuàng)新治理模式從理論上完全可以為我們所借鑒。其次,從兩者所尋求的政治目的來看,開放式協(xié)調(diào)法的治理方式與手段有助于中國政府間關(guān)系的改善與發(fā)展。兩種政府間關(guān)系都力圖打破固有的政治束縛,尋求政治關(guān)系的靈活性,在遵循政治一致性的前提下,保障各政府主體的政治權(quán)益并實現(xiàn)政府間關(guān)系的平衡與和諧狀態(tài)。另外在中國,嚴(yán)密的從上而下的中央集權(quán)體現(xiàn)的是傳統(tǒng)的硬性管理方法,欠缺的是“政治命令的軟化”;分割的各地方政府間關(guān)系顯得過于疏松,欠缺緊密、聯(lián)系與合作,須要通過“政策學(xué)習(xí)”實現(xiàn)相互促進(jìn)、共同發(fā)展。從這個角度出發(fā),開放式協(xié)調(diào)法在理論上可以為中國政府間關(guān)系的治理所借鑒。在理論上可以將“開放式協(xié)調(diào)法”作為硬性制度外的一個有效補充,嘗試在硬性約束失效的情況下,以軟性模式介入,通過重新定位中央政府作為政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)者角色,進(jìn)一步理順并改善中國政府間關(guān)系,開創(chuàng)地方治理的新局面。

當(dāng)然,借鑒可行并不意味著實踐有效,盡管“開放式協(xié)調(diào)法”的軟性治理模式有其存在的理論和實踐基礎(chǔ),但這種方法是否可以改善中國政府間關(guān)系仍然是一個需要討論的問題。是否有效,須要考慮兩個問題。第一,在單一制體制下,對開放式協(xié)調(diào)法實行“拿來主義”后,它的合適位置在哪,如何將其與職責(zé)同構(gòu)、壓力型體制合理安排,實現(xiàn)互為補充。壓力型體制與開放式協(xié)調(diào)法是兩種價值訴求完全不同的治理理念,如何使兩者兼容,找到最佳的契合點,這是借鑒開放式協(xié)調(diào)法的關(guān)鍵。第二,任何事物的有效性都須要接受實踐的檢驗,開放式協(xié)調(diào)法最終能否改善中國政府間關(guān)系仍須在理論假設(shè)與制度設(shè)置后的實際應(yīng)用中得出結(jié)論。職責(zé)同構(gòu)著重由上對下的“壓力型體制”,突出一個政治主體,即中央政府;開放式協(xié)調(diào)法則著重由上對下的“平衡與協(xié)調(diào)”以及“上下互動”,突出多個政治主體。職責(zé)同構(gòu)將是中國很長一段時期內(nèi)無法回避的硬性體制安排,開放式協(xié)調(diào)法則是一種軟模式的治理過程,因此,傳統(tǒng)的制度保留是否能容納一個創(chuàng)新性的治理方法還沒有定論,開放式協(xié)調(diào)法對治理中國政府間關(guān)系的實踐有效性還有待進(jìn)一步研究與思考。

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