我國(guó)保護(hù)草原資源的刑事立法研究

王 政，曹曉凡

(中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

我國(guó)保護(hù)草原資源的刑事立法研究

王 政，曹曉凡

(中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的過(guò)程中，出現(xiàn)了形形色色的草原違法犯罪案件，嚴(yán)重影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康、有序的發(fā)展。本研究從現(xiàn)階段我國(guó)草原違法犯罪案件的特征著手，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行刑法保護(hù)草原資源現(xiàn)狀的分析，指出其中存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出防范草原犯罪的相應(yīng)法律對(duì)策。

草原；犯罪；刑法；立法建議

我國(guó)是草原資源大國(guó)，全國(guó)草原面積4億hm2，居世界第2位，但90%的天然草原出現(xiàn)了不同程度的退化[1-2]。近些年來(lái)，我國(guó)草原每年約減少150萬(wàn)hm2，且這種趨勢(shì)還在持續(xù)。天然草原的退化，不僅嚴(yán)重制約草原畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，而且對(duì)國(guó)家生態(tài)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅[3-4]。

1 我國(guó)現(xiàn)階段草原犯罪的特征

為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，草原地區(qū)礦藏開采、基礎(chǔ)建設(shè)、工業(yè)開發(fā)等方面的步伐逐年加快，這些必將對(duì)草原保護(hù)構(gòu)成越來(lái)越大的壓力，草原環(huán)境已到了非采用刑法保護(hù)不可的時(shí)候[5]?，F(xiàn)階段我國(guó)草原違法犯罪案件主要體現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特性。

1.1草原所有權(quán)主體的不確定性 《草原法》規(guī)定草原屬于國(guó)家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。但是由于《草原法》沒有對(duì)草原集體產(chǎn)權(quán)權(quán)屬進(jìn)行明確的法律界定，因而集體就無(wú)法證實(shí)它們擁有草原的所有權(quán)[6]。另外，我國(guó)現(xiàn)行法律體系中作為一個(gè)機(jī)構(gòu)或單位的“集體”定義具有極大的模糊性。在處理國(guó)家和集體的草原產(chǎn)權(quán)權(quán)屬問(wèn)題時(shí)，各省(自治區(qū))的草原地方性法規(guī)之間也存在著嚴(yán)重的分歧。

1.2草原犯罪主體多為行政官員 草原犯罪的主體，除個(gè)別自然人和法人外，更多的還是各級(jí)行政官員。各種批文是他們簽發(fā)的，行文則是以各級(jí)行政機(jī)關(guān)的名義下發(fā)，導(dǎo)致一些以權(quán)代法、以言代法、以草原謀私等嚴(yán)重的“行政腐敗”行為[7]。為深入貫徹落實(shí)黨的十七大精神和十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議精神，最高人民檢察院曾于2008年5月至2009年11月，在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開展深入查辦危害能源資源和生態(tài)環(huán)境瀆職犯罪的專項(xiàng)工作。

1.3草原犯罪根源在利益驅(qū)動(dòng) 大規(guī)模非法破壞草原資源的背后，埋藏著巨大的利益驅(qū)動(dòng)。從2007年全國(guó)草原違法案件基本情況看，礦藏開采和工程建設(shè)非法征用使用草原案件的立案率和結(jié)案率均為最低，分別只有25.5%和68.6%[8]。征占用草原、開墾草原、草原上植樹以及在草原上開采礦藏等行為很多是在地方政府的主導(dǎo)下實(shí)施的[9]。

1.4規(guī)劃不能起到法的作用 《草原法》設(shè)專章規(guī)范草原規(guī)劃問(wèn)題，但是法律規(guī)定并不明確。《草原法》第八章第七十二條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自改變草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃的，由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令限期改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。由于草原違法案件的主體大多是各地的政府部門，這就為草原管理、行政執(zhí)法帶來(lái)了相當(dāng)大的難度。法律規(guī)定的行政處分往往不能落到實(shí)處[10]。許多草原違法案件的當(dāng)事人并沒有得到應(yīng)有的處罰。由于相關(guān)規(guī)定起不到法的作用，缺乏具體操作規(guī)定和強(qiáng)有力的處罰，就給了草原違法犯罪分子以可乘之機(jī)。

2 我國(guó)現(xiàn)行刑法保護(hù)草原資源的現(xiàn)狀及缺陷

2.1立法現(xiàn)狀 1979 年刑法典沒有關(guān)于草原犯罪的單獨(dú)罪名和專門章節(jié)的規(guī)定。在現(xiàn)行刑法及刑法修正案的制定過(guò)程中，這一問(wèn)題也未能引起足夠的重視，只是在增設(shè)的3條土地犯罪條款和3條瀆職罪中有所體現(xiàn)，即第228條的“非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪”，第342條“非法占有農(nóng)用地罪”，第410條“非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪” 和“非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪”，第397條“濫用職權(quán)罪”和“玩忽職守罪”，第402條“徇私舞弊不移交刑事案件罪”，第410條“非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪”和“非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪”， 第417條“幫助犯罪分子逃避處罰罪”等罪名。

2.2立法缺陷 盡管刑法中關(guān)于草原犯罪條款的規(guī)定對(duì)于遏制日益嚴(yán)重的草原犯罪趨勢(shì)起了重要作用，但不可避免的存在缺陷。

2.2.1《草原法》中的刑罰規(guī)范與《刑法》規(guī)定缺乏協(xié)調(diào) 《草原法》制定于1997年刑法典頒布之前，其中規(guī)定不少有關(guān)刑事規(guī)范的條款，但不少條款缺乏與刑法之間的協(xié)調(diào)，且在2002年12月28日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議修訂《草原法》的過(guò)程中，這一問(wèn)題也未能引起足夠的重視。2003年3月1日起施行的該部法律第61條至第66條均規(guī)定，嚴(yán)重破壞草原的行為構(gòu)成犯罪的應(yīng)追究刑事責(zé)任，但對(duì)追究何種刑事責(zé)任、確定為刑法中的何種罪名并沒有相關(guān)的規(guī)定。對(duì)這些犯罪都沒有規(guī)定成罪條件和相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法根據(jù)草原法直接定罪量刑，嚴(yán)重影響了刑法的正確適用，甚至使之形同虛設(shè)[11-12]。由于附屬刑法與刑法典相比具有靈活性，可以對(duì)新型犯罪及時(shí)作出反應(yīng)，不斷靈活的進(jìn)行修訂，但如果只是依照刑法的規(guī)定，則極易使其過(guò)分的依賴于刑法典，失去自身的獨(dú)立的有利地位，刑法典對(duì)穩(wěn)定性、完整性和嚴(yán)肅性的要求較高，這樣附屬刑法也就很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用[13]。

2.2.2對(duì)草原資源被破壞程度認(rèn)識(shí)不夠，不能起到保護(hù)草原資源的作用 1979 年刑法典、現(xiàn)行刑法及刑法修正案對(duì)于破壞草原的犯罪均沒有直接的規(guī)定。雖然《草原法》對(duì)有關(guān)草原違法犯罪行為加以明確，但由于采取的是概括式的立法，而刑法典并沒有對(duì)草原犯罪加以明確，因此，對(duì)草原犯罪的追究帶來(lái)了影響?，F(xiàn)行刑法中沒有草原犯罪的直接規(guī)定，因而，對(duì)草原犯罪只能間接適用刑法，但由于“套用”中的繁瑣和勉強(qiáng)，追究刑事責(zé)任往往相當(dāng)困難。最為突出的是《草原法》第66條“非法開墾草原罪”，該罪在現(xiàn)有的立法規(guī)定中都沒有適用的法律依據(jù)，使其刑事責(zé)任根本無(wú)法追究。建議全國(guó)人大常委會(huì)和最高人民法院、最高人民檢察院出臺(tái)關(guān)于草原犯罪的司法解釋，增強(qiáng)草原犯罪適用上的可操作性。

3 加強(qiáng)我國(guó)刑法保護(hù)土地資源的立法建議

近年我國(guó)草原地區(qū)大面積開墾破壞草原行為時(shí)有發(fā)生，盡管草原行政主管部門對(duì)其中的一部分依法做出了行政處罰，但由于當(dāng)事人無(wú)力支付而無(wú)法執(zhí)行，造成行政處罰的威懾作用弱化[14]。同時(shí)，由于沒有明確草原刑事追究的罪與非罪界限及量刑尺度，司法機(jī)關(guān)也無(wú)法追究刑事責(zé)任。針對(duì)我國(guó)刑法關(guān)于草原資源保護(hù)的現(xiàn)狀，提出以下建議。

3.1增設(shè)“非法開墾草原罪” 在長(zhǎng)期以糧為綱思想的指導(dǎo)下，開墾草原、破壞草原植被的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，我國(guó)草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，全國(guó)累計(jì)約2 000萬(wàn)hm2草原被開墾為耕地，其中近50%已被撂荒成為裸地或沙地[15]。20世紀(jì)50年代以來(lái)，牧區(qū)人口成倍增長(zhǎng)，北方干旱草原區(qū)人口密度達(dá)11.2人/km2,為國(guó)際公認(rèn)的干旱草原區(qū)生態(tài)容量5人/km2的2.24倍[16]。為維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)草原畜牧業(yè)和牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，國(guó)務(wù)院于2003年啟動(dòng)了退牧還草工程[17]。退牧還草工程有利于遏制草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的勢(shì)頭。目前，西部干旱草原已成為我國(guó)主要的風(fēng)沙源和沙塵暴發(fā)生區(qū)，對(duì)國(guó)家的生態(tài)安全和中華民族的生存構(gòu)成了極大的威脅?！恫菰ā返?6條規(guī)定，非法開墾草原，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但是，仍有無(wú)視政府的禁令和計(jì)劃，以承包草原為名，大肆非法開墾草原的行為，對(duì)一些社會(huì)危害性嚴(yán)重、行為人主觀惡性大的行為，僅僅依靠讓其承擔(dān)民事責(zé)任和行政責(zé)任則明顯不能遏制呈愈演愈烈的犯罪態(tài)勢(shì)[18-19]。因此，對(duì)非法開墾草原的違法犯罪行為，必須確立行政、民事及刑事三位一體法律制裁體系，才能收到切實(shí)保護(hù)草原資源的效果。當(dāng)務(wù)之急是在刑事立法中增設(shè)非法開墾草原罪，動(dòng)用刑罰手段來(lái)嚴(yán)厲打擊非法開墾草原的違法犯罪活動(dòng)，從而遏制草原犯罪行為。增設(shè)的非法開墾草原罪可表述為: 違反草原法規(guī)、非法開墾草原、嚴(yán)重破壞草原資源的行為。同時(shí)應(yīng)通過(guò)司法解釋的方式明確非法開墾草原的具體量刑標(biāo)準(zhǔn)。

3.2增設(shè)“草原詐騙罪” 我國(guó)刑法對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員非法出讓、批準(zhǔn)征用、占用草原的行為有著具體、詳盡的規(guī)定，具體罪名為非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪與非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪，對(duì)于非職務(wù)草原犯罪只規(guī)定了非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪與非法占用農(nóng)用地罪，而對(duì)于《草原法》第65條規(guī)定“采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法使用草原，構(gòu)成犯罪”的行為未用刑法加以規(guī)制，這種不完善的規(guī)定，必定使騙取草原使用權(quán)的行為日趨增多，造成草原資源的大量浪費(fèi)，國(guó)家利益不斷遭受無(wú)法彌補(bǔ)的損失，故應(yīng)增設(shè)“草原詐騙罪”。構(gòu)成草原詐騙罪的手段多種多樣，差異性很大，但構(gòu)成草原詐騙行為要以草原使用權(quán)為對(duì)象[20]。綜上，將草原詐騙罪歸納為違反國(guó)家的草原法規(guī)，采取虛構(gòu)事實(shí)或隱瞞真相的方法，騙取草原使用權(quán)或者以低于國(guó)家規(guī)定的最低價(jià)額標(biāo)準(zhǔn)取得草原使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的行為。

3.3危害草原資源背后的瀆職犯罪的追訴標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予確定 對(duì)危害草原資源背后的瀆職犯罪應(yīng)依據(jù)《草原法》第61條和《刑法》第397條的規(guī)定以濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪追究其刑事責(zé)任，但何謂致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失，何謂情節(jié)特別嚴(yán)重，均無(wú)明確規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致發(fā)生因草原行政主管部門工作人員及其他國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)工作人員瀆職造成大量草原被毀，無(wú)法追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任，因國(guó)家工作人員瀆職造成大面積草原被破壞，依刑法無(wú)法懲治，草原行政主管部門絕大部分以行政處分處理相關(guān)人員。建議由于草原行政主管部門工作人員及其他國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)工作人員瀆職造成草原大面積破壞的瀆職犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予確定，達(dá)到第342條規(guī)定立案標(biāo)準(zhǔn)的以非法占用農(nóng)用地罪定罪處罰，草原行政主管部門工作人員及其他國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)工作人員瀆職造成草原被破壞，達(dá)不到非法占用農(nóng)用地罪追訴標(biāo)準(zhǔn)的，以濫用職權(quán)、玩忽職守罪定罪處罰。

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ThecriminallegislationforprotectiongrasslandresourcesinChina

WANG Zheng，CAO Xiao-fan

(Environment Management College of China，Hebei Qinghuangdao 066004,China)

The grassland disputes and crime cases has become serious in the economical rapid development in China, affecting the economical development with the smooth and health order. Based on the characteristics of grassland crime cases at the present stage in China, this study pointed out main issues in the present penal code when the penal code was used to protect the grassland resources, and proposed the corresponding countermeasures for grassland crime in this study.

grassland; crime; the penal code; protection; countermeasure

DF464

A

1001-0629(2011)01-0157-03

2010-04-28

河北省法學(xué)會(huì)2010年度法學(xué)研究課題“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律問(wèn)題研究”(2010DF007)

王政(1977-)，男，山西太原人，講師，碩士，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源法。

E-mail:suiyuantop@163.com