努力開(kāi)創(chuàng)草原工作新局面

楊振海，李維薇，黃 濤

(中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司，北京 100125)

編者按：2010年10月12日，國(guó)務(wù)院第128次常務(wù)會(huì)議決定，在全國(guó)8個(gè)主要草原牧區(qū)省(區(qū))實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，中央財(cái)政每年將投入134億元，這是我國(guó)草原生態(tài)建設(shè)史上的里程碑，農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司楊振海副司長(zhǎng)和草原處參與了這項(xiàng)工作。今年還是“十二五”的開(kāi)局之年，本刊特刊此文，解讀國(guó)家草原重大戰(zhàn)略決策。

專(zhuān)論

努力開(kāi)創(chuàng)草原工作新局面

楊振海，李維薇，黃 濤

(中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司，北京 100125)

一、“十一五”和2010年草原保護(hù)建設(shè)成績(jī)經(jīng)驗(yàn)

2010年，中央財(cái)政共投入50多億元資金，繼續(xù)組織實(shí)施退牧還草、京津風(fēng)沙源治理、游牧民定居等重大生態(tài)工程，繼續(xù)開(kāi)展草原防火、鼠蟲(chóng)害防治、草原監(jiān)測(cè)、牧草保種和草種基地建設(shè)工作。共完成種草改良面積1億畝(合666.67萬(wàn)hm2)，建設(shè)草原圍欄9 000萬(wàn)畝(合600萬(wàn)hm2)，草種田90多萬(wàn)畝(合6萬(wàn)多hm2)。全國(guó)累計(jì)禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧草原面積達(dá)16.2億畝(合1.08億hm2)；重點(diǎn)天然草原牲畜超載率較2009年下降1.2個(gè)百分點(diǎn)；工程區(qū)與非工程區(qū)相比，草原植被蓋度、高度和鮮草產(chǎn)量平均分別提高了12個(gè)百分點(diǎn)、41.8%和50.5%。

在推進(jìn)工程建設(shè)和加強(qiáng)監(jiān)管工作的同時(shí)，農(nóng)業(yè)部會(huì)同有關(guān)部門(mén)深入牧區(qū)牧戶(hù)開(kāi)展調(diào)查研究，全力破解制約草原牧區(qū)發(fā)展的一些關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性難題，提出了一系列新的具有較強(qiáng)針對(duì)性和指導(dǎo)性的政策措施。

1)明確了草原生態(tài)優(yōu)先的戰(zhàn)略定位。我國(guó)擁有天然草原60億畝(合4億hm2)，約占國(guó)土面積的2/5。草原是與耕地、森林同等重要的戰(zhàn)略資源，既是我國(guó)陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，又是牧區(qū)農(nóng)牧民賴(lài)以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，兼有生態(tài)、生產(chǎn)和文化傳承等多種功能。長(zhǎng)期以來(lái)，草原的生產(chǎn)功能被過(guò)于放大，生態(tài)功能得到的重視不夠，一些地區(qū)為了局部和眼前的利益，對(duì)草原進(jìn)行掠奪式的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和開(kāi)發(fā)利用，導(dǎo)致草原生態(tài)整體持續(xù)惡化，嚴(yán)重制約了草原牧區(qū)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。當(dāng)前，在我國(guó)農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)快速發(fā)展、畜產(chǎn)品供給問(wèn)題基本解決、牧區(qū)保障畜產(chǎn)品供給壓力減輕的新形勢(shì)下，草原功能定位應(yīng)該由生產(chǎn)功能為主轉(zhuǎn)為生態(tài)功能為主，通過(guò)健全保護(hù)制度，加強(qiáng)保護(hù)建設(shè)，遏制退化勢(shì)頭。這一點(diǎn)，社會(huì)各界已經(jīng)逐步達(dá)成共識(shí)，全面推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)的良好氛圍正在形成。對(duì)草原戰(zhàn)略地位和功能定位的重新認(rèn)識(shí)，是巨大的轉(zhuǎn)折和歷史性的突破。

2)確立了草原牧區(qū)的發(fā)展思路，就是“轉(zhuǎn)人、減畜、提效、增綠”。在深入開(kāi)展調(diào)研，明確草原生態(tài)功能優(yōu)先戰(zhàn)略定位的前提下，理清了草原牧區(qū)發(fā)展“轉(zhuǎn)人、減畜、提效、增綠”的新思路。通過(guò)建立健全社會(huì)保障機(jī)制、全面推進(jìn)義務(wù)教育、開(kāi)展職業(yè)教育和組織牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)技能培訓(xùn)等措施，平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移牧區(qū)人口。通過(guò)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策，減輕草原承載壓力，逐步實(shí)現(xiàn)草畜平衡。通過(guò)推廣良種良法，加強(qiáng)疫病防控，改善防災(zāi)抗災(zāi)條件，轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)發(fā)展方式，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益。通過(guò)實(shí)施草原重大生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程，恢復(fù)草原植被，提高覆蓋度，實(shí)現(xiàn)草原綠起來(lái)，牧民富起來(lái)。

3)新理念催生了新政策。經(jīng)過(guò)各方的不懈努力，草原的政策終于有了突破。2010年10月12日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、促進(jìn)牧民增收的政策措施，這是一項(xiàng)大政策。從2011年起，中央財(cái)政每年安排134億元，在主要草原牧區(qū)省份，全面建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，實(shí)施禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧民生產(chǎn)補(bǔ)貼和績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)制度。禁牧補(bǔ)助，就是對(duì)生存環(huán)境非常惡劣、退化嚴(yán)重、不宜放牧的草原，實(shí)行禁牧封育，中央財(cái)政按平均每畝6元(合每公頃90元)給牧民補(bǔ)助。草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，就是對(duì)禁牧區(qū)域外的可利用草原，實(shí)行草畜平衡科學(xué)放牧，中央財(cái)政按每畝1.5元(合每公頃22.5元)對(duì)未超載放牧的牧民給予獎(jiǎng)勵(lì)。牧民生產(chǎn)補(bǔ)貼，包括增加牧區(qū)畜牧良種補(bǔ)貼，在對(duì)肉牛和綿羊進(jìn)行良種補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，將牦牛和山羊納入補(bǔ)貼范圍；實(shí)施牧草良種補(bǔ)貼，對(duì)人工草地按每畝10元(合每公頃150元)的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼；實(shí)施牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼，按每戶(hù)牧民500元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼。績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)，就是中央財(cái)政根據(jù)各地績(jī)效考評(píng)結(jié)果，對(duì)地方政府安排獎(jiǎng)勵(lì)資金，推動(dòng)和保障草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策落實(shí)。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委還會(huì)同農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門(mén)，在調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究起草了《關(guān)于牧業(yè)、牧區(qū)和牧民問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告》，正在轉(zhuǎn)化為促進(jìn)“三牧”發(fā)展的一攬子政策。

“十一五”草原保護(hù)建設(shè)極不平凡的實(shí)踐給我們很多重要啟示，經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴。第一，推進(jìn)實(shí)施草原生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略，促進(jìn)牧區(qū)生態(tài)環(huán)境改善。堅(jiān)持把生態(tài)優(yōu)先貫穿在草原的全部工作之中，著力解決認(rèn)識(shí)問(wèn)題，把草原作為生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，實(shí)施草原重大生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程，加強(qiáng)草原監(jiān)測(cè)預(yù)警和災(zāi)害防控，落實(shí)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，修復(fù)草原生態(tài)。第二，推進(jìn)“三牧”協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌草原牧區(qū)生態(tài)、畜牧業(yè)生產(chǎn)和牧民生活。堅(jiān)持把草原生態(tài)保護(hù)和草原畜牧業(yè)生產(chǎn)放在牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的大環(huán)境下，統(tǒng)籌解決人口、資源和環(huán)境的矛盾，統(tǒng)籌謀劃生態(tài)保護(hù)和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌考慮保障畜產(chǎn)品有效供給和促進(jìn)農(nóng)牧民增收。第三，堅(jiān)持強(qiáng)化扶持政策，提高綜合發(fā)展能力。加強(qiáng)政策引導(dǎo)，加大項(xiàng)目支持力度，調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民生產(chǎn)積極性，推進(jìn)合作化、產(chǎn)業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高效、安全的現(xiàn)代草原生態(tài)畜牧業(yè)。第四，堅(jiān)持推進(jìn)科技興草，增強(qiáng)科技創(chuàng)新應(yīng)用能力。充分發(fā)揮科技第一生產(chǎn)力的作用，支持重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵技術(shù)集成、示范、推廣，大力推進(jìn)草原科技進(jìn)步。第五，堅(jiān)持依法治草，構(gòu)建草原保護(hù)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。進(jìn)一步完善草原法律法規(guī)，嚴(yán)格行政許可，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，查處大案要案，為草原生態(tài)保護(hù)和草原畜牧業(yè)健康發(fā)展保駕護(hù)航。

二、“十二五”草原保護(hù)建設(shè)思路

“十二五”是加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)的重要機(jī)遇期，是遏制草原生態(tài)整體持續(xù)惡化的攻堅(jiān)期，是實(shí)現(xiàn)草原牧區(qū)又好又快發(fā)展的關(guān)鍵期。“十二五”期間草原保護(hù)建設(shè)的總體思路是，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨的十七屆五中全會(huì)精神，實(shí)施草原生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略，按照“轉(zhuǎn)人、減畜、提效、增綠”的八字方針，落實(shí)和完善扶持政策，加大投入力度，把草原這篇大文章做成錦繡文章，力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)初步好轉(zhuǎn)，促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步，推進(jìn)生態(tài)良好、生活寬裕、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定的新牧區(qū)建設(shè)進(jìn)程。

2011年是“十二五”的開(kāi)局之年，做好草原保護(hù)建設(shè)各項(xiàng)工作，為今后5年的發(fā)展打好基礎(chǔ)，至關(guān)重要。各地要樹(shù)立新觀念，采取新措施，落實(shí)新政策，努力開(kāi)創(chuàng)“十二五”草原工作新局面。

1)落實(shí)和完善草原承包經(jīng)營(yíng)制度。草原補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策涉及8省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的37億畝(合2.47億hm2)草原，目前落實(shí)承包的只有31億畝(合2.07億hm2)。要結(jié)合基本草原劃定工作的開(kāi)展，進(jìn)一步明晰草原的權(quán)屬關(guān)系。加大草原承包到戶(hù)力度，健全草原承包管理制度，規(guī)范承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，確?！安荻ㄐ?、地定權(quán)、人定心”。

2)細(xì)化草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施方案。補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策出臺(tái)令人振奮，落實(shí)政策是新的考驗(yàn)。各地要進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，細(xì)化措施，狠抓落實(shí)。要結(jié)合本地實(shí)際，研究制定禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧民生產(chǎn)性補(bǔ)貼等具體措施。將生態(tài)脆弱、生存環(huán)境惡劣、退化嚴(yán)重以及重要水源涵養(yǎng)區(qū)的草原劃為禁牧區(qū)，實(shí)行最嚴(yán)格的封育保護(hù)，促進(jìn)草原生態(tài)修復(fù)。其他草原區(qū)要科學(xué)核定適宜載畜量，制定明確的減畜計(jì)劃，杜絕超載過(guò)牧，實(shí)現(xiàn)草畜平衡。要建立績(jī)效考核目標(biāo)責(zé)任制，把禁牧效果和草畜平衡落實(shí)情況納入考核體系，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，確保政策執(zhí)行效果。

3)進(jìn)一步完善草原牧區(qū)發(fā)展扶持政策法規(guī)體系。國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的意見(jiàn)正在起草完善，有望出臺(tái)統(tǒng)籌牧區(qū)發(fā)展的一攬子政策措施，將對(duì)草原牧區(qū)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響?！蛾P(guān)于審理破壞草原資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》已列入2011年工作計(jì)劃，將為追究開(kāi)墾草原等案件的刑事責(zé)任提供法律依據(jù)。各地要以此為契機(jī)，進(jìn)一步完善本地區(qū)的草原扶持政策法規(guī)體系。加快制定草原植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和征收辦法，力爭(zhēng)從2011年開(kāi)始依法征收草原植被恢復(fù)費(fèi)，確保資金取之于草原用之于草原。

4)做大做強(qiáng)草原生態(tài)治理工程。加快實(shí)施游牧民定居工程，完善退牧還草工程政策措施，制定京津風(fēng)沙源治理工程二期規(guī)劃，啟動(dòng)草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程，加強(qiáng)牧區(qū)牲畜棚圈、飼草料儲(chǔ)備庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高牧區(qū)畜牧業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)能力。認(rèn)真做好易災(zāi)地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理草原分項(xiàng)規(guī)劃，推進(jìn)南方草山草坡的保護(hù)建設(shè)和科學(xué)利用。

5)建立健全草原執(zhí)法監(jiān)督體系。重點(diǎn)加強(qiáng)基層監(jiān)理體系建設(shè)，在草原面積較大、生態(tài)脆弱的縣級(jí)以上行政區(qū)域全面建立監(jiān)理機(jī)構(gòu)，明確管理職責(zé)，充實(shí)監(jiān)理隊(duì)伍。重視草原管護(hù)員隊(duì)伍建設(shè)，將一部分牧民轉(zhuǎn)為專(zhuān)職管護(hù)員，逐步建立一支以牧民為基礎(chǔ)、覆蓋所有草原的基層管護(hù)隊(duì)伍。加大對(duì)違反禁牧和草畜平衡規(guī)定等行為的查處力度，依法保護(hù)草原資源。

6)加強(qiáng)草原防災(zāi)減災(zāi)工作。加強(qiáng)草原防火機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)屬地管理責(zé)任，強(qiáng)化防火物資儲(chǔ)備和應(yīng)急演練，不斷增強(qiáng)預(yù)警和應(yīng)急反應(yīng)能力，努力做到草原火災(zāi)打早、打小、打了。做好雪災(zāi)防范工作，加快牲畜越冬暖棚和飼草庫(kù)建設(shè)，增加飼草飼料儲(chǔ)備，及時(shí)調(diào)運(yùn)救災(zāi)物資，減少災(zāi)害損失。加強(qiáng)草原鼠蟲(chóng)害和毒害草防治，提高生物防治比例，實(shí)現(xiàn)草原生物災(zāi)害的可持續(xù)治理。