重污染天氣應(yīng)急：“治標(biāo)”促“治本”？

王山山 申佳平

“一位市長(zhǎng)說(shuō)，我現(xiàn)在渾身是勁，對(duì)付這件事（重污染天氣應(yīng)急管理），我也準(zhǔn)備了充足的槍支彈藥，你得告訴我往哪兒打。”在清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)賀克斌看來(lái)，現(xiàn)在是最近一二十年里環(huán)?？蒲袉挝蛔睢皳屖帧钡臅r(shí)候，京津冀地區(qū)政府不惜代價(jià)，目的只有一個(gè)：應(yīng)對(duì)大氣污染。

重污染天氣應(yīng)急成地方政府重頭戲

元宵節(jié)期間，京津冀及周邊地區(qū)和中西部部分地區(qū)出現(xiàn)空氣重污染；2月14日，有33個(gè)城市發(fā)生了重度及以上污染。

“現(xiàn)在中國(guó)的大氣污染中，不管是污染物濃度水平還是排放量都在高位運(yùn)行，大大超過(guò)了環(huán)境的承載力，同時(shí)不利的氣象條件也在增加，這兩個(gè)過(guò)程的結(jié)合，使重污染發(fā)生的頻率在增加。”北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授張遠(yuǎn)航解釋?zhuān)@樣才有“應(yīng)急”和常態(tài)控制，應(yīng)急是保護(hù)健康的一個(gè)非常重要的手段，應(yīng)急不能停止重污染，但可以減緩其程度，縮減其持續(xù)時(shí)間。

繼2013年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（下稱(chēng)“國(guó)十條”）后，2013年11月環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱(chēng)“指導(dǎo)意見(jiàn)”），并要求重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)各省級(jí)政府于2013年底前將重污染天氣應(yīng)急預(yù)案抄送備案。

重污染天氣在一定程度上是可以預(yù)見(jiàn)的，應(yīng)對(duì)重點(diǎn)是要做好預(yù)測(cè)預(yù)警，做好預(yù)案的設(shè)置、到時(shí)按照有序方式應(yīng)對(duì)。指導(dǎo)意見(jiàn)要求各省份要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備、做好預(yù)警和響應(yīng)，信息公開(kāi)、嚴(yán)格責(zé)任追究。中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)柴發(fā)合認(rèn)為，將重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)納入地方政府突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，實(shí)行政府主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，是指導(dǎo)意見(jiàn)最重要的好處。這意味著可以更多地動(dòng)用各種社會(huì)資源，用更有效的方式來(lái)應(yīng)對(duì)重污染事件。

環(huán)保部要求，各省級(jí)政府要將重污染天氣應(yīng)急管理工作分解落實(shí)到相關(guān)部門(mén)和轄區(qū)地方政府，并專(zhuān)門(mén)派出9個(gè)督查組，以應(yīng)急預(yù)案的編制和落實(shí)情況為檢查重點(diǎn)，自去年10月到今年3月，對(duì)京津冀三省市18個(gè)城市的重污染天氣預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備等進(jìn)行每月一次的檢查和督查。

已出臺(tái)預(yù)案大多雷同、缺乏強(qiáng)制力

據(jù)柴發(fā)合介紹，目前全國(guó)已經(jīng)有38個(gè)地級(jí)城市出臺(tái)了相應(yīng)的預(yù)案，還有許多地方正在加緊編制。但這些預(yù)案都是“匆匆而來(lái)”，在已經(jīng)實(shí)踐過(guò)的地方暴露了不足。

首先，應(yīng)急需要覆蓋廣泛的群體，但并不是所有人都買(mǎi)賬，不管是環(huán)保部的“指導(dǎo)意見(jiàn)”還是此前關(guān)于應(yīng)急的地方性文件，都不具備法律法規(guī)的強(qiáng)制力量，關(guān)停企業(yè)等還要涉及巨大的經(jīng)濟(jì)利益，難免有人抵觸。

賀克斌告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，重污染天氣的成因復(fù)雜，除了人類(lèi)活動(dòng)，還有氣象、地形地勢(shì)等因素，比如同樣一批工廠在一個(gè)地方生產(chǎn)，夏天時(shí)空氣質(zhì)量可達(dá)一級(jí)，冬天則可能達(dá)到五級(jí)。要求企業(yè)停產(chǎn)，對(duì)方可能答復(fù)：“夏天我們也在生產(chǎn)，排放的污染物也是這些，空氣可是好好的。”多名專(zhuān)家建議，在這種情況下可以試著在生產(chǎn)計(jì)劃上做調(diào)整，特別是像鋼鐵、水泥、焦炭等重污染行業(yè)，在污染物擴(kuò)散條件好的季節(jié)，排放可以稍微多一點(diǎn)，但在冬季這樣不利于污染物擴(kuò)散的條件下，應(yīng)減少生產(chǎn)，利用這段時(shí)間維修調(diào)整。

應(yīng)對(duì)重污染天氣，必須從立法上進(jìn)行推動(dòng)。柴發(fā)合說(shuō)，正在修改的大氣污染防治法草稿中，已經(jīng)有了重污染天氣應(yīng)對(duì)的專(zhuān)門(mén)條款。

除了可操作性不強(qiáng)外，專(zhuān)家表示，多個(gè)城市拿出的應(yīng)急預(yù)案有些雷同，并未做到指導(dǎo)意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)的“因地制宜”。柴發(fā)合強(qiáng)調(diào)，每個(gè)地方發(fā)生重污染天氣的條件和原因不同，要控制的污染源也千差萬(wàn)別，希望各地能結(jié)合自己的實(shí)際情況編制更有效的措施，而不是別人怎么做自己就怎么做。

不過(guò)，賀克斌表示，對(duì)重污染天氣進(jìn)行應(yīng)急管理、編制應(yīng)急預(yù)案，對(duì)很多城市來(lái)說(shuō)都是一場(chǎng)遭遇戰(zhàn)，是從無(wú)到有，環(huán)保部又要求各省份在短期內(nèi)拿出預(yù)案，許多省份等不及當(dāng)?shù)氐难芯拷Y(jié)果出來(lái)，最簡(jiǎn)單的做法只能是先模仿。但這些城市不會(huì)止步于此，目前很多環(huán)?？蒲袉挝欢荚趲椭鞯胤秸蛳嚓P(guān)部門(mén)編制預(yù)案或提供技術(shù)支持。

張遠(yuǎn)航表示，一旦啟動(dòng)預(yù)警，對(duì)整個(gè)社會(huì)影響很大，在準(zhǔn)確性方面，科學(xué)家還要做進(jìn)一步研究，以提高預(yù)報(bào)預(yù)警的準(zhǔn)確性和針對(duì)性。柴發(fā)合告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，理想的預(yù)報(bào)預(yù)警是“72小時(shí)內(nèi)進(jìn)行有效的預(yù)報(bào)預(yù)警，48小時(shí)內(nèi)拿出有效的控制對(duì)策”。目前各地的預(yù)報(bào)預(yù)警與理想狀態(tài)還有很長(zhǎng)一段距離。

北京有霧霾，石家莊的天空基本不會(huì)太藍(lán)——鑒于大氣污染發(fā)生的連片、區(qū)域性特征，張遠(yuǎn)航建議，發(fā)布預(yù)報(bào)預(yù)警也能夠根據(jù)氣象條件的變化進(jìn)行區(qū)域聯(lián)動(dòng)，依照污染出現(xiàn)的順序依次在不同的城市發(fā)布預(yù)警。這就要求下一階段要圍繞應(yīng)急的科學(xué)問(wèn)題和技術(shù)問(wèn)題做更多工作。

應(yīng)急能逼著市長(zhǎng)管好空氣

采取應(yīng)急行動(dòng)使空氣質(zhì)量短期內(nèi)達(dá)標(biāo)早有先例。北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)期間，各主辦城市都采取過(guò)搬遷污染企業(yè)、機(jī)動(dòng)車(chē)限行等措施“換”來(lái)連續(xù)多個(gè)藍(lán)天。

賀克斌說(shuō)，現(xiàn)在的應(yīng)急措施不在重大活動(dòng)時(shí)段而在重污染時(shí)段，雖然背景和具體措施有所區(qū)別，但一個(gè)共性是應(yīng)急與長(zhǎng)期的空氣質(zhì)量改善是一個(gè)有機(jī)組合。奧運(yùn)會(huì)期間的很多措施使用過(guò)之后，很多人評(píng)價(jià)：“干得不錯(cuò)，有效果！”然后再加一句：“治標(biāo)不治本。”但賀克斌認(rèn)為，治標(biāo)總能促進(jìn)治本——畢竟做完這些事以后，有助于找到應(yīng)對(duì)大氣污染的規(guī)律，為全社會(huì)增加治理經(jīng)驗(yàn)?！皯?yīng)急是沒(méi)有辦法而采取的一些短期措施，空氣質(zhì)量從根本上改善還是要靠減排、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等長(zhǎng)期措施，但應(yīng)急的促進(jìn)意義很大。”

有人調(diào)侃說(shuō)，在被空氣質(zhì)量排名“折騰”得最厲害的河北省，現(xiàn)在最讓市長(zhǎng)著急的不是環(huán)保局長(zhǎng)來(lái)找，而是招商局長(zhǎng)來(lái)找。有的企業(yè)要來(lái)投資，談了一半人家不談了，因?yàn)檫@里污染最重。賀克斌說(shuō)，應(yīng)急預(yù)案中的信息公開(kāi)具有很明顯的倒逼效果，當(dāng)一個(gè)地方的主管領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)到每年要有多少次應(yīng)急管理、每個(gè)月的空氣質(zhì)量排名是多少、每年年底主要污染物的均值下降多少時(shí)，自然會(huì)找到長(zhǎng)效治理的方向。

環(huán)保部應(yīng)急辦副主任閆景軍的體會(huì)是，應(yīng)急有兩個(gè)非常明顯的作用：一是提高了地方的重污染應(yīng)對(duì)水平——比如，在2013年1月華北地區(qū)大面積發(fā)生空氣污染時(shí)，面對(duì)媒體質(zhì)疑，地方政府和企業(yè)都不知如何回答，但到了當(dāng)年12月，許多地方政府已經(jīng)能夠理順各種關(guān)系，對(duì)很多問(wèn)題都能很好地應(yīng)對(duì)。二是促進(jìn)了整體環(huán)境治理水平。比如石家莊市的應(yīng)急預(yù)案中，針對(duì)水泥行業(yè)，先停沒(méi)上脫硝設(shè)備的企業(yè)，再停不能正常穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的企業(yè)，如果查出一次排放超標(biāo)，下次啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案時(shí)就先停這家企業(yè)。這鼓勵(lì)了那些正常穩(wěn)定達(dá)標(biāo)、有高效防污設(shè)施的企業(yè)，保證了它們的經(jīng)濟(jì)利益，也實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)效治理污染。

“重污染應(yīng)急在我國(guó)是個(gè)新事物?！辈癜l(fā)合表示，“國(guó)十條”之前，根本沒(méi)把重污染應(yīng)對(duì)當(dāng)做一項(xiàng)重要的措施，“國(guó)十條”出來(lái)后，“經(jīng)過(guò)5年重污染天氣大幅減少、再過(guò)5年逐步消除重污染天氣”的目標(biāo)明確了，各地政府才把它當(dāng)成一項(xiàng)重要工作來(lái)看待。