中國非政府組織登記管理制度存在的問題及對策

杜英歌，劉延平(北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 100044)

中國非政府組織登記管理制度存在的問題及對策

杜英歌，劉延平
(北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 100044)

目前中國的非政府組織在登記管理制度上實行的是“歸口登記、分級管理”的雙重管理體制。這種管理體制不僅限制了非政府組織功能的發(fā)揮，限制了競爭，壓制了發(fā)展，更使一些非政府組織游離于法律的保護(hù)之外而淪為非法的民間組織。因此，應(yīng)借鑒國外非政府組織登記管理制度經(jīng)驗，立足國情，改革當(dāng)前不合理的雙重管理體制，劃分政府與非政府之間的職能關(guān)系，建立登記備案制度，制定完善的法律，給非政府組織一個健康的成長空間。

非政府組織；管理體制；登記制度

一、引 言

非政府組織(non-governmental organization, NGO)，從字面理解是指政府以外的社會組織，一般不包括企業(yè)。與其大體相同的稱謂還有非營利組織(non-profitable organization, NPO)或第三部門(the third sector)。由于非政府組織是來自西方的詞語，結(jié)合我國的國情，與其含義大致相同的稱謂是民間組織，它是指由中國公民自愿組成的從事非營利活動的社會組織。在我國，非政府組織主要包括社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位三大類。近年來中國的非政府組織獲得了蓬勃的發(fā)展，這可以從民政部網(wǎng)站上公布的最新統(tǒng)計資料中看出。據(jù)統(tǒng)計，截至2008年底，全國共有社會團(tuán)體23萬個，比上年增長8.5%；民辦非企業(yè)單位18.2萬個，比上年增長4.6%；基金會1597個，比上年增長19.2%。非政府組織在飛速增長和發(fā)展的同時也存在一個不容忽視的問題，那就是目前我國對非政府組織的登記管理制度仍然不夠完善，一些非政府組織未能被納入合法的管理范圍。除民政部公布的數(shù)據(jù)外，在我國還存在大量未經(jīng)登記注冊的民間非政府組織。這些非政府組織數(shù)量龐大，清華大學(xué)NGO研究中心的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，這些未經(jīng)登記注冊的NGO組織的數(shù)量僅在2001年就是在民政部登記注冊的NGO組織數(shù)量的10倍，其中有許多在國內(nèi)外都有廣泛的社會影響，被認(rèn)為是中國NGO的代表。[1]眾多的NGO被拒之于法律規(guī)范門檻之外這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，暴露出我國非政府組織管理制度上的混亂和不合理。

二、非政府組織登記管理制度存在的問題分析

1.高門檻的登記準(zhǔn)入，雙重負(fù)責(zé)制度剝脫了部分非政府組織的合法權(quán)利

公民的自由結(jié)社權(quán)是我國《憲法》賦予公民的一項基本權(quán)利，只要符合條件的公民均可享有，然而高門檻的登記準(zhǔn)入，雙重負(fù)責(zé)制度卻剝奪了公民的這項權(quán)利，使部分非政府組織望而卻步，關(guān)在了合法的大門之外。1998年9月25日國務(wù)院第八次常務(wù)會議通過的《社會團(tuán)體登記條例》作出明確規(guī)定，申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備。該條例第6條規(guī)定：國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)(以下簡稱登記管理機(jī)關(guān))。在管轄上，該條例第7條和第8條分別規(guī)定全國性的社會團(tuán)體，由國務(wù)院的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；地方性的社會團(tuán)體，由所在地人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；跨行政區(qū)域的社會團(tuán)體，由所跨行政區(qū)域的共同上一級人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理。登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位與其管轄的社會團(tuán)體的住所不在一地的，可以委托社會團(tuán)體住所地的登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)委托范圍內(nèi)的監(jiān)督管理工作。在成立資金上規(guī)定：全國性的社會團(tuán)體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會團(tuán)體有3萬元以上活動資金；另外在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，則沒有必要成立。從條例中可以看出，非政府組織的成立首先要找到自己的登記管理機(jī)關(guān)，而登記管理機(jī)關(guān)又對非政府組織的成立條件作了嚴(yán)格苛刻的限制?，F(xiàn)行民間組織法規(guī)以登記與否作為主要的區(qū)分民間組織“合法”與“非法”的標(biāo)準(zhǔn)，這就致使一部分非政府組織，尤其是大量的草根非政府組織，因為未登記或無法登記而未能取得一個合法的身份而淪為非法組織。這顯然暴露出我國非政府組織在登記管理上的混亂與不合理。

2.分級管理體制壓制了非政府組織的健康發(fā)展

我國對非政府組織實行嚴(yán)格的“歸口登記、分級管理”的雙重管理體制。一方面，如前所述，登記機(jī)關(guān)對非政府組織進(jìn)行嚴(yán)格的登記，另一方面，《社會團(tuán)體登記條例》第6條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位(以下簡稱業(yè)務(wù)主管單位)?！边@種由業(yè)務(wù)主管部門和登記機(jī)關(guān)共同管理的多重枷鎖式的雙重管理體制并沒有達(dá)到有效控制NGO的目的，反而更多地限制了其發(fā)展。這是由于繁瑣復(fù)雜的非政府組織登記注冊使眾多的非政府組織選擇不登記注冊或者轉(zhuǎn)而在工商部門登記注冊以企業(yè)的名義進(jìn)行活動。它們中的一些甚至因為找不到業(yè)務(wù)主管單位，所以干脆選擇不登記或者不注冊。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2001年底，全國各類社會團(tuán)體12.9萬個，重新登記確認(rèn)的民辦非企業(yè)單位8.2萬家。民政部于2002—2003年上半年在深圳、安徽部分地區(qū)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過正式登記的民間組織數(shù)量只占民間組織實際數(shù)量的8%～13%。*參見民政部官方網(wǎng)站關(guān)于民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，http://www.mca.gov.cn.這表明，數(shù)量龐大的非政府組織是游離在依法管理之外的，也就是說，明明是從事著公益性活動的非政府組織卻因為管理體制的障礙而淪為非法的民間組織。這不僅使其法律的權(quán)利和地位得不到保障，更影響了其功能的正常發(fā)揮。

3.登記制度限制了非政府組織之間的競爭和發(fā)展的多樣化

我國《社會團(tuán)體登記管理條例》第13條規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的民間組織，則沒有必要成立，對于民間組織的成立申請不予批準(zhǔn)。而《取締非法民間組織暫行辦法》(2000年4月10日民政部令第21號發(fā)布)第2條規(guī)定，具有下列情形之一的屬于非法民間組織：未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開展社會團(tuán)體籌備活動的；未經(jīng)登記，擅自以社會團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動的；被撤銷登記后繼續(xù)以社會團(tuán)體或者民辦非企業(yè)單位名義進(jìn)行活動的。從中可以看出，中國對社團(tuán)的管理策略總體上呈現(xiàn)限制競爭、抑制發(fā)展的基本導(dǎo)向。在我國，社會團(tuán)體是公民自由結(jié)社的產(chǎn)物，它具有廣泛的社會性。社會團(tuán)體等非政府組織從總體上看是為滿足人們的需要設(shè)立的，它們的多元化、多樣化也反映了人們需求的多樣化；不考慮其發(fā)展的多樣化，從某種意義上說就是限制其發(fā)展。實際上，非政府組織和政府組織一樣，都是整個社會組織中的一分子，它們在各自的領(lǐng)域內(nèi)有著自己的社會分工。非政府組織提供的產(chǎn)品和服務(wù)是對政府組織的補(bǔ)充和完善，它體現(xiàn)著社會治理的方向，所以對非政府組織應(yīng)該是培育和扶持，而不是限制和打壓。

三、國外非政府組織登記管理制度經(jīng)驗選介

非政府組織發(fā)展比較成熟的其他國家對非政府組織的法律規(guī)制，為我國非政府組織法制化發(fā)展提供了重要的參考。

1.寬松的登記準(zhǔn)入制度

一些非政府組織較為發(fā)達(dá)的國家，對非政府組織的登記管理寬松。在美國，任何個人都可以無須政府批準(zhǔn)而和他人聯(lián)合成立非政府組織。這種非政府組織可以建立自己的銀行賬戶，接受捐贈(包括動產(chǎn)和不動產(chǎn))，提供服務(wù)，享受豁免聯(lián)邦、州、地方三級所得稅的待遇或其他減免稅待遇。由于有歷史悠久的志愿互助和慈善傳統(tǒng)，英國的非政府組織非常發(fā)達(dá)，但是，非政府組織在英國往往被叫做“志愿部門”和“慈善組織”。在英國，志愿組織作為人們自由結(jié)社的結(jié)果，可以選擇非法人組織法律形式，也可以選擇法人組織法律形式。非政府組織可由三人以上根據(jù)合意設(shè)立，有自己的章程即可，無須注冊。[2]

在加拿大，所有的非政府組織都可選擇注冊與否。如果組織不愿意其組織名稱被其他組織使用，或是想讓其捐贈人享受減稅的優(yōu)待，可向省政府注冊為社團(tuán)(或協(xié)會，society)，同時向聯(lián)邦政府登記為慈善組織。如果認(rèn)為公司的體制或目標(biāo)并不適用于該組織，或認(rèn)為向公司注冊處(the Register of Company)申請所花費的時間太長、費用較高，或認(rèn)為注冊登記的限制或要求太多，組織可保持原有身份或目標(biāo)而不需申請注冊。一般來說，申請注冊登記的步驟很簡單，準(zhǔn)備必要文件與相關(guān)資料、選擇名稱、制定組織章程、填寫中清表，并附申請費用，最后將以上資料及文件寄予各省之公司注冊處即可。[3]

在澳大利亞，非法人結(jié)社不需要向任何部門登記，慈善信托也不必向州政府登記，但是如果為了減免稅賦或募款，則必須向不同政府部門登記，并保證其活動符合慈善目的。若想成為法人結(jié)社的組織，則必須辦理登記，各州和地方都設(shè)有登記機(jī)關(guān)，通常設(shè)在消費者事務(wù)部(Department of Consumer Affairs)或司法部(Department of Justice)內(nèi)。[4]

在屬大陸法系的日本，《民法典》及一系列細(xì)致的法律規(guī)范嚴(yán)格定義了各類法人的設(shè)立程序，但同時也允許未經(jīng)任何登記注冊的“任意團(tuán)體”的存在。它們不具法人資格，但同樣具有組織合法性。日本眾多的NGO都以“任意團(tuán)體”的形式長期存在和開展活動。[1]

2.規(guī)范完備的法律體系

在非政府組織發(fā)展比較成熟的其他國家，一個共同的特點就是它們都具有完備的非政府組織的法律體系，有的國家甚至有非政府組織的專項立法，如新加坡的《社團(tuán)法》、英國的《慈善法案》等。在屬大陸法系的日本，更是對不同領(lǐng)域的非政府組織進(jìn)行更為細(xì)致的立法。在屬于普通法系的美國盡管沒有專門的非政府組織法律，但是法的精神、稅法的詳細(xì)規(guī)定和一系列的法院判例為非政府組織搭建了完整的法律框架。另外國外對非政府組織的管理注重法律之間的配套。如在普通法系國家美國，有關(guān)非政府組織的法律包括憲法、稅法、公司法以及大量的判例等，所涉及的政府部門也包括稅務(wù)部門、司法部門等。在大陸法系國家德國，基本法、民法、社團(tuán)法、公司法、慈善團(tuán)體法、工商會法、德國稅收通則、所得稅法、增值稅法等法律都與政府對非政府組織的管理有關(guān)，由此也涉及諸多的相關(guān)政府部門。[2]

從以上分析可以看出，國外對非政府組織管理的方式大致可分為兩種，即預(yù)防制和追懲制。所謂“預(yù)防制”就是成立時必須事先辦理登記手續(xù)，在登記的標(biāo)準(zhǔn)上嚴(yán)格限制，嚴(yán)格入口管理；而“追懲制”就是成立時無須事先進(jìn)行登記，或者登記的條件很寬松，但是對社團(tuán)成立之后的各項管理很嚴(yán)格，是重過程式的管理，并且具有很完善的財務(wù)等監(jiān)督機(jī)制，同時非政府組織在稅收上也享有很多優(yōu)惠政策。與之形成強(qiáng)烈對比的是，我國對非政府組織實行預(yù)防式的管理，實行高門檻的登記注冊的雙重管理體制。這就使得一部分非政府組織難以注冊，而對現(xiàn)有的組織也缺乏相應(yīng)的嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，而未登記注冊的也只能淪為法律保護(hù)之外的非法組織。值得注意的是，國外在對非政府組織的管理上，登記與否并不是組織合法性的前提，未登記注冊的非政府組織同樣在法律保護(hù)之內(nèi)。

四、完善中國非政府組織登記管理制度的建議

在依法治國的今天，只有切實加強(qiáng)非政府組織規(guī)范管理，才能確保非政府組織有序、健康發(fā)展，才能讓非政府組織發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

1.明晰和規(guī)范政府與非政府組織的關(guān)系

當(dāng)前我國非政府組織發(fā)展受到限制的直接原因是高門檻的登記制度和雙重管理體制，但更根本的原因?qū)嶋H上是政府與非政府組織兩者關(guān)系并未理順。由于我國的特殊國情，我國的非政府組織大多自治性較差，它們要么掛靠在某一政府部門，要么與政府行政部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，打上了深深的官辦的烙印，造成了長期以來非政府組織對政府的過度依賴。這已經(jīng)成為影響非政府組織職能正常發(fā)揮的根本原因。因此，首先要盡快明晰和規(guī)范政府和非政府組織的職能，把加強(qiáng)非政府組織的發(fā)展和轉(zhuǎn)變政府的職能結(jié)合起來。同時培養(yǎng)非政府組織的自治性，使其擺脫行政的束縛，逐步從政府組織中分離出來，獨立于政府，還原其民間組織的本色。

2.改革非政府組織登記和分級的雙重管理體制

對于備受爭議的雙重管理體制應(yīng)該區(qū)別對待。“歸口登記、雙重管理”的體制的初衷是嚴(yán)格把關(guān)非政府組織的入口管理，試圖形成規(guī)范有序的管理體制，但它卻忽略了非政府組織成分的復(fù)雜性。因此對于雙重管理體制應(yīng)該區(qū)別地進(jìn)行改革，沒有必要搞一刀切。目前就我國非政府組織發(fā)展來看，社會團(tuán)體由于成分復(fù)雜，為了規(guī)范其管理和運作，可以區(qū)別地實行雙重管理體制。民辦非企業(yè)單位由于性質(zhì)比較單一，除在非營利性方面不同于企業(yè)外，其他方面大體同于企業(yè)，可以取消“雙重管理體制”，取消民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位，而代之以行業(yè)主管部門?；饡菍M織或個人捐贈資金進(jìn)行管理的非政府組織，具有非營利性，從事公益和慈善事業(yè)，主要表現(xiàn)形式基本都是救災(zāi)捐款，目標(biāo)明確單一，雙重管理體制下讓其尋找業(yè)務(wù)主管單位，似乎就沒有必要，因此建議取消。

3.建立登記備案制度

隨著非政府組織的不斷發(fā)展，應(yīng)將其納入備案制度的管理模式中。我國《憲法》第35條規(guī)定，公民享有自由結(jié)社的權(quán)利。作為公民的一項基本權(quán)利，結(jié)社自由在法律上具有一般合法性，也就是說，除非為保障公民其他基本權(quán)利而設(shè)立的特定的具體限制外，公民可以自由地建立組織，不需要經(jīng)過任何政府部門的許可或行政的審批。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民的自由空間和自主結(jié)社的需求必然在不斷增長。如果缺乏適當(dāng)?shù)暮戏ɑ磉_(dá)途徑，非但不能化解矛盾，反而會造成潛在的社會隱患，長久積累，甚至?xí)斐蓜×业纳鐣儎?。建立備案制度，保障公民充分的自由結(jié)社空間，同時加強(qiáng)對公共事業(yè)組織的監(jiān)管，才能使各種結(jié)社動機(jī)有序化，將結(jié)社行為納入法制化發(fā)展的軌道。[5]

為此要構(gòu)建備案注冊—登記認(rèn)可—公益認(rèn)定的三級公共事業(yè)組織登記許可制度。備案制度并不意味著取消登記管理，而是根據(jù)公民結(jié)社涉及的不同層次，采取不同的管理模式，如可以采取備案、鼓勵登記與指定登記相結(jié)合的分層次監(jiān)管制度。第一，搭建非政府組織的備案登記的注冊平臺，通過備案注冊獲得非政府組織的基本信息，并賦予其最基本的合法形式。第二，對于滿足相關(guān)法律規(guī)定成立條件的非政府組織實行強(qiáng)制性的登記許可制度，由國家授權(quán)的監(jiān)管機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行受理、分類、登記，并予以認(rèn)可。第三，對于從事特定公共服務(wù)或政策鼓勵的社會公益活動的非政府組織，要在上述公共事業(yè)組織登記許可制度之上，實行更加嚴(yán)格的公益法人認(rèn)定制度。借鑒國外經(jīng)驗，一方面國家要給予財政支持和稅收等方面的優(yōu)惠待遇，另一方面要進(jìn)行更為嚴(yán)格和規(guī)范的行政監(jiān)管及社會監(jiān)督。[6]

這樣形成的登記備案的準(zhǔn)入制度，不僅可以有效拓寬公共事業(yè)組織的準(zhǔn)入范圍，解決現(xiàn)行管理上高門檻帶來的弊端，以零門檻的設(shè)定解決公共事業(yè)組織合法性的問題，同時又能夠正確地處理好政府和非政府組織之間的關(guān)系，更好地發(fā)揮政府的政策導(dǎo)向作用，加強(qiáng)對非政府組織的監(jiān)督和管理，從而形成非政府組織良性發(fā)展的態(tài)勢。

4.建立完善的法律體系，依法對非政府組織進(jìn)行監(jiān)督和管理

面對非政府組織迅速發(fā)展的現(xiàn)實，借鑒國外的成功經(jīng)驗，在依法治國的今天，要加快制定一部完善的《非政府組織法》(或者叫《非營利組織法》《民間組織法》等)。必須立法規(guī)定非政府組織的實體性權(quán)利，明確非政府組織的主體條件、性質(zhì)、地位、權(quán)利義務(wù)、基本原則、管理制度、組織形態(tài)、財務(wù)收支、稅收管理、法律責(zé)任、募捐和捐助及優(yōu)惠待遇等相關(guān)規(guī)定，以加強(qiáng)對非政府組織的監(jiān)督和管理。同時，應(yīng)該深刻地意識到單憑一部簡單的非政府組織條例和辦法，是不可能解決非政府組織面臨的所有問題的，因此要注重非政府組織相關(guān)法律法規(guī)的配套和銜接。只有這樣，才能使我國的非政府組織走上健康發(fā)展的道路。

[1]王 名，賈西津.關(guān)于中國NGO法律政策的若干問題[J].清華大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2003(增刊)：101-106.

[2]褚松燕.中外非政府組織管理體制比較[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，2008:51-65.

[3]鄭國安.國外非營利組織法律法規(guī)概要[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2000：56-67.

[4]SILK T. Philanthropy and law in Asia：a comparative study of nonprofit legal systems in ten Asia Pacific societies[M]. San Francisco: Jossey-Bass publishers, 1999: 47-84.

[5]賈西津.第三次改革：中國非營利部門戰(zhàn)略研究[M].北京：清華大學(xué)出版社，2005：251-258.

[6]婁成武，鄭文范，司曉悅.公共事業(yè)管理學(xué)[M].2版.北京：高等教育出版社，2008：100-101.

ProblemsofregistrationandmanagementsysteminChina'sNGOsandcountermeasures

DU Ying-ge, LIU Yan-ping

(College of Economics and Management, Beijing Jiaotong Univ., Beijing 100044, China)

Currently, registration and management system of the non-governmental organizations(NGOs)in China is a dual management system of “centralized registration, classification management”, which not only restricted the exertion of the NGOs' function, limited competition, and suppressed development, but also made some NGOs illegal and outside the protection of law. Therefore, we should use the experience of foreign NGOs' registration management system for reference, and based on national conditions, reform the unreasonable dual management system, rebuild the functional relationship between the government and NGOs, establish registration system, make perfect law, in order to help NGOs develop healthily.

NGO; management system; registration system

C912. 2

A*

1671-7041(2011)01-0061-04

2010-10-28

中國博士后科學(xué)基金資助項目(20100470195)

杜英歌(1978-)，女，遼寧大連人，博士，講師；E-mailtoyca@126.com