吉林省大宗農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題研究①
——以Z鎮(zhèn)為例

張廣濟(jì)

(長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130012)

吉林省大宗農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題研究①
——以Z鎮(zhèn)為例

張廣濟(jì)

(長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130012)

吉林省大宗農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在三個(gè)比較突出的問(wèn)題:一是村集體超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留與違規(guī)發(fā)包機(jī)動(dòng)地問(wèn)題比較普遍;二是村鎮(zhèn)干部通過(guò)權(quán)力運(yùn)作轉(zhuǎn)入大宗農(nóng)地,“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)階層”正在形成;三是市場(chǎng)缺位及權(quán)力資本與經(jīng)濟(jì)資本的高度結(jié)合,將加劇農(nóng)地資源配置的兩級(jí)分化態(tài)勢(shì),并進(jìn)而影響了農(nóng)村社會(huì)階層結(jié)構(gòu)優(yōu)化。本文建議重新核定村集體機(jī)動(dòng)地、規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制、限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向與規(guī)模、對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)大戶征收相應(yīng)賦稅,多渠道調(diào)整農(nóng)村社會(huì)關(guān)系,促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)可持續(xù)和諧發(fā)展。

農(nóng)地流轉(zhuǎn);階層分化;社會(huì)結(jié)構(gòu)

課題組2009年7-8月間對(duì)吉林省 Y縣Z鎮(zhèn)大宗農(nóng)地流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)研顯示,目前吉林省大宗農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在著非常值得關(guān)注的問(wèn)題。

一、Z鎮(zhèn)大宗農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本情況

(一)Z鎮(zhèn)農(nóng)地基本情況

Z鎮(zhèn)12個(gè)行政村,人口32800,耕地9230.1公頃。其中在冊(cè)耕地8585.9公頃,機(jī)動(dòng)地644.2公頃。人均擁有耕地0.281公頃,近全國(guó)人均耕地面積1.4畝的2倍。加上農(nóng)戶宅基地周圍大小不等的自留地、育林地,該鎮(zhèn)人均土地資源較為充裕。

2009年,Z鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積占農(nóng)戶承包耕地總面積的20.9%,高于同年全國(guó)平均水平近10個(gè)百分點(diǎn),②據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì),2009年9月,全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積占農(nóng)戶承包耕地總面積的11%。分析其流轉(zhuǎn)狀貌、特點(diǎn),對(duì)預(yù)測(cè)全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展趨勢(shì)具有樣本意義。Z鎮(zhèn)大宗農(nóng)地流轉(zhuǎn)宗數(shù)不多,但面積較大,達(dá)303.4公頃,占流轉(zhuǎn)農(nóng)地總面積的16.9%,平均每宗21.7公頃,其效益足以引起農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的較大變化,對(duì)研究農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系具有樣本意義。

(二)Z鎮(zhèn)大宗農(nóng)地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

Z鎮(zhèn)大宗農(nóng)地流轉(zhuǎn)有三個(gè)特點(diǎn):一是大宗流轉(zhuǎn)農(nóng)地均來(lái)源于村機(jī)動(dòng)地。Z鎮(zhèn)12個(gè)行政村,流轉(zhuǎn)的大宗農(nóng)地303.4公頃,均來(lái)源于村集體機(jī)動(dòng)地。二是村鎮(zhèn)干部和當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)資本是機(jī)動(dòng)地轉(zhuǎn)入主體。③本文中的非農(nóng)資本指擁有一定資本運(yùn)作能力的非農(nóng)村戶籍人口。全鎮(zhèn)14宗大宗流轉(zhuǎn)農(nóng)地,其中流入村干部手中9宗,面積達(dá)224公頃;流入鎮(zhèn)干部手中2宗,面積為52公頃;流入當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)資本手中2宗,面積22公頃;流轉(zhuǎn)到村組干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)資本手中的農(nóng)地共298公頃,平均流轉(zhuǎn)面積22.9公頃。流入農(nóng)戶手中1宗,僅5.4公頃。三是流轉(zhuǎn)時(shí)間早,期限長(zhǎng)。14宗流轉(zhuǎn)機(jī)動(dòng)地中,12宗發(fā)生在2001～2004年間,另兩宗發(fā)生在2007和2008年,且系1997年鎮(zhèn)干部承包到期后的再次流轉(zhuǎn)。14宗地塊流轉(zhuǎn)期限均在10年以上,最長(zhǎng)達(dá)15年。

(三)Z鎮(zhèn)大宗農(nóng)地流轉(zhuǎn)趨勢(shì)

Z鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)機(jī)動(dòng)地中的89%,在目前流轉(zhuǎn)關(guān)系尚未到期的情況下,已于2009年簽訂下一步流轉(zhuǎn)合同。流轉(zhuǎn)期限3～5年不等,流轉(zhuǎn)方向仍以村鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本為主。流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)、特征未變。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題

(一)村集體超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留機(jī)動(dòng)地問(wèn)題

首先,機(jī)動(dòng)地超標(biāo)問(wèn)題普遍存在。機(jī)動(dòng)地是國(guó)家為用于解決人地矛盾過(guò)于突出農(nóng)戶的實(shí)際困難而允許預(yù)留的部分土地。國(guó)家一系列農(nóng)地政策均規(guī)定“機(jī)動(dòng)地面積不得超過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的5%”。①見(jiàn)2005年3月1日起實(shí)施的《吉林省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》。Z鎮(zhèn)12個(gè)行政村中11個(gè)村機(jī)動(dòng)地均不同程度超標(biāo),最嚴(yán)重的竟超標(biāo)40余公頃,總計(jì)超標(biāo)227.4公頃。機(jī)動(dòng)地超標(biāo)原因有二:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)形成默契,以土地?fù)Q財(cái)源,作為村集體的小金庫(kù)和日?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)。二是1997年2次農(nóng)地發(fā)包時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大面積承包村集體土地,為避繳農(nóng)業(yè)稅,與村委會(huì)合謀,將其承包的土地從在冊(cè)耕地中刨除,使之成為“黑地”。

(二)機(jī)動(dòng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制與方向問(wèn)題

流轉(zhuǎn)機(jī)制方面,市場(chǎng)缺位,權(quán)力成為Z鎮(zhèn)調(diào)節(jié)大宗農(nóng)地流轉(zhuǎn)的唯一機(jī)制。國(guó)家政策規(guī)定“機(jī)動(dòng)地的發(fā)包方式應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)或者公開(kāi)協(xié)商。發(fā)包方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后確定”。但調(diào)查顯示,Z鎮(zhèn)各村機(jī)動(dòng)地發(fā)包均由村委會(huì)干部決定,均未經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議三分之二以上成員討論同意。市場(chǎng)缺位,權(quán)力成為機(jī)動(dòng)地唯一流轉(zhuǎn)機(jī)制。

流轉(zhuǎn)方向上,大宗農(nóng)地集中于村鎮(zhèn)干部和當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)資本手中,違背了國(guó)家關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民而不是干部的精神。同時(shí)流轉(zhuǎn)期限過(guò)長(zhǎng),國(guó)家規(guī)定,“機(jī)動(dòng)地的發(fā)包期限一般為1年,最長(zhǎng)不得超過(guò)3年”;但目前Z鎮(zhèn)機(jī)動(dòng)地承包期最少3年,最長(zhǎng)15年,不利于發(fā)揮其調(diào)節(jié)人地矛盾的功能。

(三)大宗農(nóng)地流轉(zhuǎn)引發(fā)的社會(huì)分化問(wèn)題

農(nóng)地過(guò)度集中于精英階層,會(huì)加劇農(nóng)村貧富分化。Z鎮(zhèn)轉(zhuǎn)入大宗農(nóng)地村鎮(zhèn)干部基本上采取轉(zhuǎn)包的方式以收取租金盈利,其收益結(jié)構(gòu)為“轉(zhuǎn)包地租”+“國(guó)家補(bǔ)貼”。②按當(dāng)?shù)貞T例,國(guó)家各種補(bǔ)貼均歸流出主體所有。其收益額遠(yuǎn)高于普通農(nóng)民。2009年,每公頃轉(zhuǎn)包收益在4245元～4745元之間,平均收益4545元。Z鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)面積最少的和最多的兩位鎮(zhèn)干部,分別為7公頃和45公頃,按平均收益計(jì)算,其流轉(zhuǎn)收益分別為31815元和204545元。若按平均流轉(zhuǎn)面積22.9公頃計(jì)算,每宗流轉(zhuǎn)平均收益104080元。而同年Z鎮(zhèn)人均收入為8043元,三口之家年收入24129元。而大宗機(jī)動(dòng)地承包者,僅平均農(nóng)地轉(zhuǎn)包收入就是普通農(nóng)戶收入的4.31～8.48倍。

同時(shí),權(quán)力與土地資源的結(jié)合,加劇了農(nóng)村社會(huì)關(guān)系異變。農(nóng)地資源越來(lái)越為權(quán)力階層掌控,農(nóng)地利益也愈加流向權(quán)力階層,這加劇了農(nóng)村社會(huì)的階層分化,助長(zhǎng)普通階層的無(wú)助感和不滿情緒,致使農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜,層間矛盾愈加激化。并且,今天的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)大戶很可能成為明天的土地資本家。這更加劇了土地兼并的風(fēng)險(xiǎn)。

三、思考與建議

(一)加強(qiáng)農(nóng)地管理,重新核定機(jī)動(dòng)地

重新測(cè)量村集體耕地面積,核定機(jī)動(dòng)地額度,擠干機(jī)動(dòng)地水分,是解決機(jī)動(dòng)地違規(guī)預(yù)留問(wèn)題的關(guān)鍵,特別是對(duì)村鎮(zhèn)干部以權(quán)謀私劃走的“黑地”,應(yīng)解除承包關(guān)系,并依法追究相關(guān)人責(zé)任。

(二)完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu),強(qiáng)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度

完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu),強(qiáng)化并將村民大會(huì)制度落到實(shí)處。凡是涉及村集體機(jī)動(dòng)地等公共資源的決策必須經(jīng)村民大會(huì)決定,培育市場(chǎng)機(jī)制,限制權(quán)力資本,杜絕村鎮(zhèn)干部以權(quán)謀私,暗箱操作;并落實(shí)政府明確規(guī)定機(jī)動(dòng)地發(fā)包期限一般不超過(guò)1年,最多不超過(guò)3年的制度,糾正發(fā)包期過(guò)長(zhǎng)問(wèn)題。

(三)限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模,防止農(nóng)地兼并風(fēng)險(xiǎn)

首先,對(duì)大宗農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者課稅。因?yàn)檗D(zhuǎn)入大宗農(nóng)地的村鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本,基本都通過(guò)轉(zhuǎn)包的方式,以收取租金贏利;因此,其流轉(zhuǎn)地的經(jīng)營(yíng),是一種商業(yè)經(jīng)營(yíng)行為。其中的大部分人年收入超過(guò)12萬(wàn),已躋身高收入群體。因此,政府應(yīng)對(duì)村鎮(zhèn)干部和非農(nóng)資本的“商業(yè)經(jīng)營(yíng)行為”,應(yīng)予課稅。

其次,防止農(nóng)地過(guò)度集中,規(guī)避農(nóng)地兼并風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中,許多國(guó)家都有農(nóng)地過(guò)度集中的慘痛教訓(xùn),因此也都出臺(tái)限制農(nóng)地過(guò)度集中的政策。日、韓、俄羅斯和我國(guó)臺(tái)灣歷史上在長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年甚至上百年的時(shí)間,為防止土地兼并,都限制資本下鄉(xiāng)。菲律賓20世紀(jì)30年代曾大力鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng),但短短30年,到60年代問(wèn)題便顯現(xiàn)出來(lái)——農(nóng)業(yè)命脈被資本控制,大量農(nóng)民失地又失業(yè),30%的人生活在貧困線以下,每10個(gè)菲律賓人中就有1個(gè)背井離鄉(xiāng),土地兼并終于演化成社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題。巨大的危機(jī)使菲律賓政府又開(kāi)始收購(gòu)資本家的土地,分配給無(wú)地的農(nóng)民和流民。

我國(guó)目前處于轉(zhuǎn)型過(guò)程中,如一味鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)而不對(duì)流轉(zhuǎn)方向、規(guī)模加以限制,如今的流轉(zhuǎn)大戶、非農(nóng)資本勢(shì)必成為壟斷土地資源的土地資本家,而眾多農(nóng)民則將面臨失地又失業(yè)的危險(xiǎn)。因此,政府應(yīng)全面落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)地“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的精神,限制土地過(guò)度集中,防止資本兼并。

[1]李昌平.中國(guó)要避免做菲律賓第二[N].科學(xué)時(shí)報(bào),2008-02-25.

[2]陳柏峰.土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民階層分化的影響——基于湖北省京山縣調(diào)研的分析[J].中國(guó)農(nóng)村觀察,2009,(4).

[3]馮振東,霍麗,邵傳林.中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究述評(píng)[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2010,(2).

[4]潘維.農(nóng)地應(yīng)“流轉(zhuǎn)集中”到誰(shuí)手里?[J].紅旗文稿,2009,(5).

[5]史天健.土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該也必須講政治[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào),2009,(1).

[6]黨國(guó)英.新一輪“土改”:難題和方向[J].理論參考,2009,(1).

吉林省教育廳“十一五”社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與階層分化關(guān)系研究”(編號(hào):吉教科文合字[2010]第093號(hào))。

張廣濟(jì)(1965—),男,長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院副教授,主要從事農(nóng)村社會(huì)學(xué)研究。

① 遵循學(xué)術(shù)慣例,本文中所涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)名、村名均為化名。本文中的“大宗農(nóng)地”指面積在5公頃(含5公頃)以上的農(nóng)地。為表述方便,本文在需要時(shí)分別用從“一”到“十二”這十二個(gè)序數(shù)詞代表Z鎮(zhèn)12個(gè)行政村。