統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度若干問題綜述

侯愛琴 （長江大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北 荊州434023）

社會養(yǎng)老保險制度是一個國家社會經(jīng)濟制度的重要組成部分，是社會保障體系中最核心和關(guān)鍵的組成部分，本質(zhì)上是全社會人人都能公平地享受國家的發(fā)展成果和來自于公共財政的公共福利，無差別化是其理想的設(shè)計與選擇［1］。社會養(yǎng)老保險制度不僅關(guān)系到社會的穩(wěn)定和發(fā)展，也是社會文明和進步的標(biāo)志。因此，建立健全社會保障制度，是我國構(gòu)建社會主義和諧社會的客觀要求。現(xiàn)階段我國人口老齡化進程加劇，家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老功能弱化，社會養(yǎng)老保險體系城鄉(xiāng)二元性特征明顯，而我國經(jīng)濟社會發(fā)展總體上已經(jīng)到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)軌時期。黨的十七大報告中明確提出，“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活”，這是加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)的重要舉措，是新一輪的社會保障制度改革，具有劃時代的意義。在這種形勢下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度已是漸行漸近。目前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的必要性已成共識，筆者不再贅述，僅就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的策略、路徑和措施等熱點問題作一綜述。

1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的時機

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家工業(yè)化進程中普遍存在的一種現(xiàn)象。發(fā)達國家的經(jīng)驗和當(dāng)今發(fā)展中國家的實踐證明，隨著社會經(jīng)濟進步，必然要求城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一元化發(fā)展［2］。因而統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險，是社會進步的必然發(fā)展趨勢。中國養(yǎng)老保險制度經(jīng)過了50多年的發(fā)展，歷經(jīng)多次改革，當(dāng)前存在的主要問題之一是城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展不平衡，即城鎮(zhèn)已建立了較高水平、較為完整的社會保障體系，養(yǎng)老保險金基本實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌，而農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展相對滯后［3］。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度，是經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的必然結(jié)果和必經(jīng)之路。實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化必須加快構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老社會保險體系［4］。國外統(tǒng)一發(fā)展城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度的前提是國家經(jīng)濟實力增強，工業(yè)開始反哺農(nóng)業(yè)［5］。而我國已開始進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系也應(yīng)提上議事日程［6］。牛桂敏［7］分析了我國人口、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與城市化水平，并與希臘、日本、葡萄牙建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時進行了比較，認(rèn)為我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險制度的時機已基本合適。王東華［8］也提出，我國構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系已經(jīng)具有良好基礎(chǔ)和有利條件。但是，目前我國建立城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保障體系的條件還不成熟［9］。因此，一致的觀點是，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險制度的時機已基本合適，但是建立城鄉(xiāng)完全一體化的養(yǎng)老保障體系條件還不成熟。

2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的策略

面對人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化的挑戰(zhàn)，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的建立和完善是長期而復(fù)雜的。盡管城鄉(xiāng)二元社會養(yǎng)老制度的融合是一個必然趨勢和方向，但是是一個長期的、漸進的過程，需要全體國民的共同努力和艱苦奮斗［10］。實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化，必須加快構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老社會保險體系［4］。但是，一方面，由于我國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平的巨大差異，在農(nóng)村建立社會化養(yǎng)老保險體系時應(yīng)分層次、分步驟［11］進行；考慮到城鄉(xiāng)差別和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，建立農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險體系，應(yīng)遵循由低水平到高水平的發(fā)展規(guī)律，并逐步將二元養(yǎng)老保險方案統(tǒng)一于城鄉(xiāng)一體化的全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險方案［6］；要根據(jù)地區(qū)的差異和農(nóng)村居民的非農(nóng)化程度，采取由經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟落后地區(qū)逐步推進、由重點群體向廣大農(nóng)民逐步推進的策略，即 “因地制宜、分類指導(dǎo)，積極穩(wěn)妥，梯次推進”［12］。另一方面，由于城鄉(xiāng)間社會養(yǎng)老保險的銜接和轉(zhuǎn)換上存在著制度內(nèi)和制度外雙重困難，從轉(zhuǎn)換的條件準(zhǔn)備、帳戶的調(diào)整、養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和其他多方面要素的調(diào)整出發(fā)，是一個系統(tǒng)而又循序漸進的過程［13］。因此，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度不可能一步到位地統(tǒng)籌，必須分階段推進，逐步銜接，最終統(tǒng)籌［11，14］。至于撼動二元社會保障結(jié)構(gòu)，建立對城鄉(xiāng)一體化方向的保護機制，當(dāng)前最需要明確的是，必須從城鄉(xiāng)分割的居民身份制入手，拆掉構(gòu)成二元社會保障結(jié)構(gòu)的社會基礎(chǔ)［12］?？傊瑧?yīng)該以“公平、正義、共享”為基本價值理念，以確保老年人的生活質(zhì)量為基本目標(biāo)，以 “統(tǒng)籌兼顧、循序漸進”為基本策略［15］。值得注意的是，統(tǒng)籌不等于統(tǒng)一。所以，一方面要摒棄 “城鄉(xiāng)分治”的傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣，把農(nóng)村的社會保障問題，放在我國逐漸從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變的發(fā)展大趨勢中思考和謀劃，務(wù)必求得城鄉(xiāng)社會保障制度能夠適應(yīng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，能夠適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的大背景；另一方面，也要謹(jǐn)慎防范和杜絕那種 “一蹴而就”實現(xiàn) “大一統(tǒng)”的念頭［16］。

3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的路徑

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度不僅勢在必行，而且必須具有現(xiàn)實可操作性。封鐵英等［17］對城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度及政策實施效果的地區(qū)差異進行了評析，指出城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度仍具有區(qū)域分割的明顯特征，而且農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度尚處于多路徑探索階段。目前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險有多種“兩步走”或 “兩個階段”的探討。童廣印等［18］認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的基本路徑是：首先從 “城鄉(xiāng)分割”到 “統(tǒng)一籌劃、制度有別”，然后到 “制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別”，最終實現(xiàn) “城鄉(xiāng)一體化”。具體路徑可分兩個戰(zhàn)略階段進行：第一階段 （2008～2015年），用7～8a左右的時間，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度由 “相互分離”向 “制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別”過程的轉(zhuǎn)變。第二階段 （2015～2030年），用15a左右的時間，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度由 “制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別”向 “城鄉(xiāng)一體化”的轉(zhuǎn)變。即隨著城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的建立與完善，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險差距的縮小，有計劃、有步驟、積極穩(wěn)妥地將城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度逐步融為一體，實現(xiàn)關(guān)系到人民基本生活比較大的社會統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。袁彥東等［19］也認(rèn)為在我國構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老保險制度，應(yīng)通過 “兩步走”的做法逐步實現(xiàn)，即在財力暫時供給不足的情況下，首先用 “過渡方案”起步，等財力水平達到實際需求后，再逐步過渡到 “目標(biāo)方案”。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的過程中，關(guān)于建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機制與建立全國統(tǒng)一的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的先后次序，有2種不同的觀點：一種是先建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機制，而另一種則認(rèn)為應(yīng)先建立全國統(tǒng)一的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。如韋樟清［20］認(rèn)為，第一階段，建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機制；第二階段，加大政府投入，引入市場機制，改革農(nóng)村養(yǎng)老保險模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接。同樣，劉昌平［21］也認(rèn)為，從實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展路徑來說，第一步是實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩類制度之間有效街接，第二步是通過城鄉(xiāng)兩類制度合并實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；他同時提出，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩類制度有效街接方面，一是進一步完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度和創(chuàng)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，二是建立城鄉(xiāng)兩類制度的有效街接機制。相反，武建新［22］則認(rèn)為，第一步是建立全國統(tǒng)一的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，第二步是在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系較為成熟的時候，建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度。劉芙等［23］也認(rèn)為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障發(fā)展的起點。類似地，林毓銘［24］提出，依據(jù)城鄉(xiāng)社會保障資源配置及現(xiàn)實可能性，率先將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系，待條件成熟后再推進其他社會保險制度，是一種較為理性的制度選擇。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老社會保障體系，要從分別鞏固城保和農(nóng)保入手，然后再從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接不斷向覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老社會保障體系過渡［5］。長期以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老一直以家庭保障和土地保障為基礎(chǔ)，輔之以集體供養(yǎng)、群眾幫助和國家救濟，在較低水平上艱難地保障著農(nóng)村各類老年人的晚年生活。然而，目前農(nóng)村核心小家庭迅速增加，家庭規(guī)?？s小，進一步弱化了家庭的養(yǎng)老功能；而且隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地的保障功能和作用已日漸弱化，土地這一最后保障因而出現(xiàn) “虛化”［25］。因此，筆者認(rèn)為，建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度更為迫切，應(yīng)先于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機制的建立。

4 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的層次

潘楠［26］認(rèn)為養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)是 “廣覆蓋”，終極目標(biāo)是 “可持續(xù)”，重點是 “可銜接”，但推進統(tǒng)籌的方法是 “分層次”。由于我國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平的巨大差異，在農(nóng)村建立社會化養(yǎng)老保險體系時應(yīng)分層次、分步驟進行［6，11］。所以，應(yīng)該鼓勵不同標(biāo)準(zhǔn)，建立城鄉(xiāng)一體化的、多層次的養(yǎng)老保險制度［3，11］。袁文全等［25］也提出，要確立適合農(nóng)村實際的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施辦法，按照 “一個體系、多個層次”的原則，盡快在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險之間建立通道，構(gòu)建既與目前實際相吻合、又便于向城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)過渡的社會養(yǎng)老保險制度。

至于保障水平，借鑒國外的經(jīng)驗和國內(nèi)的先進模式，必須在承認(rèn)城鄉(xiāng)差別的基礎(chǔ)上實行有差別的統(tǒng)一模式，先把制度建立起來，保障水平并不一定要求很高［27］，或低水平但要廣覆蓋［27］?？車鞯龋?8］也提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險，要 “以中低收入群體福利為標(biāo)的”。

5 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的一些具體措施

曾經(jīng)有人通過對城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險模式比較，特別是對城鎮(zhèn)現(xiàn)行 “統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度的實際運行狀況，從5個方面指出其不具有可持續(xù)性，并據(jù)此提出未來城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險模式應(yīng)是個人積累的完全基金制［29］。但是，多數(shù)人認(rèn)為，應(yīng)改造現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，將個人積累制改為社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度［30］。因為，從各國尤其是西歐的社會保障制度看，政府、雇主和雇員三方共同負(fù)擔(dān)的模式和經(jīng)驗，早已成為各國普遍遵循的共同性原則。隨著改革的深入發(fā)展，獨具中國特色的以 “統(tǒng)賬結(jié)合”為特點的部分積累制的養(yǎng)老金籌資模式將逐步顯現(xiàn)其具有的長處和優(yōu)勢［31］。事實上，由于目前的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度以個人繳費為主，這項制度所產(chǎn)生的養(yǎng)老金僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶養(yǎng)老金。因此，應(yīng)該采取措施解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保險 “社會統(tǒng)籌基金”問題，將現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺失的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補充上去［32］。

值得注意的是，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺損情況嚴(yán)重，實現(xiàn)集體經(jīng)濟的補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險制度構(gòu)架的目標(biāo)還有十分遙遠(yuǎn)的路要走［31］。而且，現(xiàn)收現(xiàn)付制向 “統(tǒng)帳結(jié)合”制的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致轉(zhuǎn)軌成本問題出現(xiàn)，人口老齡化導(dǎo)致贍養(yǎng)率急劇上升使轉(zhuǎn)軌成本不斷增加，空帳的規(guī)模日益擴大導(dǎo)致轉(zhuǎn)軌成本問題日益嚴(yán)重，我國養(yǎng)老保險段蓋面太窄嚴(yán)重影響轉(zhuǎn)軌資金籌集軌成本［33］。因此，目前實行全民社會統(tǒng)籌養(yǎng)老所面臨的最大制約因素是國家經(jīng)濟承受能力［10］。推進城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險均等化，有賴于增加新農(nóng)保制度的社會統(tǒng)籌，強化財政補貼責(zé)任及明確各級政府財政責(zé)任劃分［34］，加大政府財政轉(zhuǎn)移支付的力度，加快農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和養(yǎng)老社會保險技術(shù)建設(shè)［4］。

關(guān)于城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險銜接的具體操作，岳宗福［35］認(rèn)為城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的一體化應(yīng)該從建立全國統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險體系的角度考慮農(nóng)民、進城務(wù)工人員和市民的養(yǎng)老保險問題，必須解決養(yǎng)老資金的便攜性問題、養(yǎng)老關(guān)系的接續(xù)性問題以及養(yǎng)老資金產(chǎn)權(quán)的明晰性問題；建議在此基礎(chǔ)之上實行 “大個人賬戶與小統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合”的辦法，建立基本養(yǎng)老保險 “一卡通”制度，內(nèi)設(shè)統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶，統(tǒng)籌賬戶下設(shè)全國統(tǒng)籌賬戶和地方統(tǒng)籌賬戶，相應(yīng)改革養(yǎng)老待遇的計發(fā)辦法，靈活解決城鎮(zhèn)職工、流動就業(yè)人員、農(nóng)民、失地農(nóng)民和民工等不同勞動主體的養(yǎng)老保險問題，最終走向全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險體系。遲翔［36］也推薦采取 “一卡通”制度實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化。此外，曾瑾［37］建議，在保持社會統(tǒng)籌現(xiàn)收現(xiàn)付模式的基礎(chǔ)上，對社會統(tǒng)籌基金的給付模式進行一定的改革，將參保人在本統(tǒng)籌區(qū)域繳費時段（含視同）累積的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金權(quán)益設(shè)計成名義賬戶制的模式，記入個人名下，轉(zhuǎn)移時將賬戶內(nèi)形成的儲存額全部帶走，由最后參保地負(fù)責(zé)其養(yǎng)老金的發(fā)放。類似地，孔丹［38］認(rèn)為做好養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)工作，可借鑒歐盟的 “分段計算”模式——工作地繳費、分段記錄、退休地發(fā)放。

此外，除了要大力推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)、建立合理的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的銜接機制外，還要建立統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保障管理機構(gòu)，完善保障社會養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的法律等［1］。

［1］許海燕 ．推進城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的基本思路 ［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2010，（12）：65-67．

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