國有林經(jīng)營管理立法基本問題研究

周孜予

(東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150040)

國有林經(jīng)營管理立法基本問題研究

周孜予

(東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150040)

法律是社會控制的主要手段，國有林的經(jīng)營與監(jiān)管需要健全的法律制度予以規(guī)范，但我國目前缺乏有關(guān)國有林經(jīng)營監(jiān)管的法律法規(guī)，因而造成了國有林這一資源性國有資產(chǎn)的大量流失及國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重滯后。為此，本文提出借鑒國外經(jīng)驗制定《國有林經(jīng)營管理法》，并對其立法宗旨、基本原則和主要內(nèi)容的構(gòu)建進(jìn)行了研究，以期為推進(jìn)國有林權(quán)制度改革和建設(shè)現(xiàn)代生態(tài)林業(yè)提供重要的制度保障。

國有林;經(jīng)營管理;立法

《國有林經(jīng)營管理法》是調(diào)整有關(guān)國有林經(jīng)營監(jiān)管過程中發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。它是專門針對國有林的培育、經(jīng)營、監(jiān)管與管護(hù)等方面的法律規(guī)范。通過制定專門的國有林經(jīng)營監(jiān)管法律制度，明確國有林經(jīng)營管理主體各自的權(quán)利義務(wù)，維護(hù)各經(jīng)營監(jiān)管主體的合法權(quán)益，加強(qiáng)對國有林的管護(hù)和監(jiān)管，有利于實現(xiàn)我國國有林的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

一、《國有林經(jīng)營管理法》的立法宗旨

立法宗旨，也稱立法目的，是立法者通過立法所要實現(xiàn)的目的和追求，是立法行為的價值取向，也是衡量立法的價值標(biāo)準(zhǔn)和立法手段的得失尺度。

《國有林經(jīng)營管理法》的立法宗旨主要在于進(jìn)行社會控制，從而最大限度地保護(hù)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會利益，實現(xiàn)它們之間的平衡與協(xié)調(diào)。通過該法的制定以期可持續(xù)經(jīng)營、管護(hù)與科學(xué)監(jiān)管國有林，發(fā)揮國有林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善生態(tài)環(huán)境和提供林產(chǎn)品的多重功能和作用，實現(xiàn)我國國有林的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)?！秶辛纸?jīng)營管理法》的立法宗旨對該法的基本原則、基本制度與具體規(guī)范的形成具有決定影響力，它也是執(zhí)法、司法與守法行為的基本準(zhǔn)則。

二、《國有林經(jīng)營管理法》的基本原則

法律的基本原則是立法目的與立法價值取向的體現(xiàn)，也是形成具體法律制度與具體法律規(guī)范的準(zhǔn)則，對立法、執(zhí)法、司法與守法的各個環(huán)節(jié)具有指導(dǎo)作用?！秶辛纸?jīng)營管理法》的基本原則是指其效力貫穿于整個《國有林經(jīng)營管理法》始終，對國有林經(jīng)營管理活動具有普遍指導(dǎo)意義的基本準(zhǔn)則。

(一)生態(tài)效益優(yōu)先、兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會效益原則

根據(jù)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展實踐，各國國有林在林業(yè)建設(shè)與社會發(fā)展中的主要作用體現(xiàn)在蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善生態(tài)環(huán)境及提供其他生態(tài)服務(wù)等生態(tài)效益方面，為各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供林產(chǎn)品已不是國有林的主要功能，國有林作用的此種轉(zhuǎn)變也在我國開始實踐。因此，強(qiáng)調(diào)生態(tài)效益優(yōu)先也理應(yīng)成為我國國有林發(fā)展的指導(dǎo)原則。此外，國有林的經(jīng)營管理還涉及國家、政府與廣大職工群眾的利益公平問題，為了實現(xiàn)社會公平，國有林的經(jīng)營管理應(yīng)該兼顧廣大職工群眾的生存、解決職工群眾就業(yè)等社會問題，為了促進(jìn)國有林的可持續(xù)發(fā)展和為國家經(jīng)濟(jì)提供有力支持，國有林需要通過科學(xué)經(jīng)營和管理實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益及社會效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會效益，優(yōu)先發(fā)展生態(tài)效益應(yīng)該成為我國國有林可持續(xù)發(fā)展的先進(jìn)理念。

(二)可持續(xù)經(jīng)營與科學(xué)管理原則

可持續(xù)經(jīng)營與科學(xué)管理原則主要是指對國有林的經(jīng)營管理既要慮當(dāng)代人的需求，也要考慮后代人對此種需求的滿足;既要根據(jù)國有林在地理位置、功能與作用以及林分等不同特點實行分類經(jīng)營，也要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的自然特征等實行集約經(jīng)營;既要根據(jù)國有林發(fā)展的傳統(tǒng)充分運用當(dāng)?shù)芈毠と罕姷膫鹘y(tǒng)知識對國有林進(jìn)行經(jīng)營與管理，更要采用科學(xué)的辦法、運用科學(xué)技術(shù)和高技術(shù)人才經(jīng)營管理國有森林資源。該原則對于我國具有更為重要的意義，堅持可持續(xù)經(jīng)營與科學(xué)管理是我國國有林繼續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

(三)確保國家生態(tài)安全與建設(shè)生態(tài)文明原則

一個國家的傳統(tǒng)安全主要指政治安全、國防安全與軍事安全等方面的內(nèi)容，但隨著社會政治經(jīng)濟(jì)形勢的巨大變化，新的安全憂患逐漸成為世界各國的主要關(guān)注事項。其中生態(tài)安全作為維系一個國家經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，正日益成為21世紀(jì)人類生存和發(fā)展的最大威脅。我國森林資源一向匱乏，生態(tài)環(huán)境極為脆弱，國家的發(fā)展與人們的生存受到日益嚴(yán)峻的威脅。加強(qiáng)作為陸地生態(tài)系統(tǒng)主體的森林資源的管護(hù)和管理對我國而言具有極為重要的戰(zhàn)略意義。國有林的生態(tài)保護(hù)功能要求我們確保國有林的可持續(xù)經(jīng)營和科學(xué)管理，以減緩溫室效應(yīng)、治理水土流失、遏制荒漠化、保護(hù)生物多樣性，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會的和諧發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

三、《國有林經(jīng)營管理法》主要內(nèi)容的構(gòu)建

《國有林經(jīng)營管理法》的主要內(nèi)容可以從該法的體例框架和主要制度兩方面予以把握。

(一)《國有林經(jīng)營管理法》的框架

《國有林經(jīng)營管理法》的框架應(yīng)當(dāng)結(jié)構(gòu)合理，邏輯清晰，能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)出立法的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，可以涵蓋各項主要制度，并且便于操作和遵守。基于以上考慮，《國有林經(jīng)營管理法》的基本框架應(yīng)包括如下七個部分:

第一章為總則。本章主要對事關(guān)國有林經(jīng)營管理全局的、重大的、原則性的事項進(jìn)行規(guī)定。

第二章為國有林經(jīng)營。本章規(guī)定國有林經(jīng)營目的、經(jīng)營主體、經(jīng)營方式、經(jīng)營權(quán)的取得與限制、經(jīng)營的基本準(zhǔn)則、經(jīng)營方案的編制、經(jīng)營方與其他利益相關(guān)方的關(guān)系、國有林經(jīng)營者的權(quán)利與義務(wù)、經(jīng)營效果的保障與經(jīng)營風(fēng)險的防范等內(nèi)容。

第三章為國有林管理。本章針對國有林管理主體、管理權(quán)的取得與限制、管理體制、管理的基本準(zhǔn)則、管理方案的編制、管理方與其他利益相關(guān)方的關(guān)系、管理效果的保障等方面內(nèi)容作出具體規(guī)定。

第四章為國有林管護(hù)與風(fēng)險防范。本章規(guī)定國有林防火、病蟲害防治、外來入侵物種防治等相關(guān)責(zé)任人職責(zé);明確封山育林、建立自然保護(hù)區(qū)、公眾參與國有林管護(hù)的相關(guān)規(guī)定;明確森林公安的職責(zé)等內(nèi)容。

第五章為鼓勵與扶持政策。本章制定了有利于國有林經(jīng)營管理的政策與經(jīng)濟(jì)扶持措施。

第六章為法律責(zé)任。本章規(guī)定違反國有林經(jīng)營管理義務(wù)性和禁止性規(guī)定的嚴(yán)格制裁措施。

第七章為附則。本章規(guī)定授權(quán)事項、附屬文件和實施日期等相關(guān)內(nèi)容。

(二)《國有林經(jīng)營管理法》的主要制度

1.國有林經(jīng)營管理規(guī)劃制度

國有林經(jīng)營管理規(guī)劃是國家規(guī)劃的一種，專指國務(wù)院林業(yè)行政主管部門制定的推進(jìn)國有林發(fā)展的全面而長遠(yuǎn)的計劃。該規(guī)劃不僅要明確提出國家對國有林實施宏觀調(diào)控的目標(biāo)和重點，為具體制定國有林經(jīng)營與管理政策和法律制度提供依據(jù)，還要綜合運用各項經(jīng)濟(jì)杠桿、保障國家為保障國有林發(fā)展采取的各種宏觀調(diào)控手段形成合力?！秶辛纸?jīng)營管理法》可以對國有林發(fā)展作出專門規(guī)定，該專門規(guī)定應(yīng)涉及下述內(nèi)容:國家林業(yè)局依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃與國家現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃，編制國有林經(jīng)營管理規(guī)劃，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布實施;縣級以上林業(yè)行政主管部門依據(jù)全國的國有林發(fā)展規(guī)劃與本地區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，編制本地區(qū)的國有林經(jīng)營管理規(guī)劃，報上級林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)后公布實施;行業(yè)協(xié)會可以根據(jù)國家國有林經(jīng)營管理規(guī)劃編制本行業(yè)的國有林發(fā)展規(guī)劃;國有林經(jīng)營管理規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)應(yīng)當(dāng)分解到有關(guān)人民政府和相關(guān)的部門，建立明確的績效考核與責(zé)任追究制度等。

2.國有林經(jīng)營制度

國有林經(jīng)營制度是指調(diào)整國有林經(jīng)營活動關(guān)系的所有法律規(guī)范的總稱。國有林經(jīng)營制度包括經(jīng)營者、經(jīng)營對象、經(jīng)營方式、經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營載體等要素。其中，《國有林經(jīng)營管理法》對國有林經(jīng)營者的確定反映了我國國有林經(jīng)營與國有林權(quán)改革的力度和廣度，也預(yù)示著國有林經(jīng)營改革成功的程度。隨著我國國有林權(quán)改革在全國的逐步展開，應(yīng)該逐步擴(kuò)大可以參與國有林經(jīng)營的主體范圍，這有利于籌措資金和引進(jìn)真正的專業(yè)人才進(jìn)行國有林經(jīng)營管理。除了經(jīng)營者，國有林的經(jīng)營理念與經(jīng)營方針、經(jīng)營方式與經(jīng)營措施等也是國有林經(jīng)營制度的主要內(nèi)容。國外的國有林經(jīng)營理念與經(jīng)營方針都向可持續(xù)經(jīng)營與重視生態(tài)功能轉(zhuǎn)向。我國《國有林經(jīng)營管理法》也應(yīng)該明確我國國有林經(jīng)營方針與經(jīng)營理念向可持續(xù)、優(yōu)先發(fā)揮國有林的生態(tài)效益功能與其他公益功能轉(zhuǎn)變。在國有林經(jīng)營方式與經(jīng)營措施方面，《國有林經(jīng)營管理法》可以規(guī)定:大力推進(jìn)復(fù)層林作業(yè)、天然林作業(yè)與擇伐作業(yè);改革國有森工企業(yè)等林業(yè)經(jīng)營實體的經(jīng)營體制，推進(jìn)集約化經(jīng)營及調(diào)整國有林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);引入高性能機(jī)械，改善國有林區(qū)勞動條件;以國有林所在林區(qū)為突破口，實現(xiàn)人與自然和諧共生、國有森林資源循環(huán)利用的社會經(jīng)營機(jī)制等。

3.國有林管理制度

健全的管理體制、科學(xué)的管理手段、民主的管理方式等有利于我國國有林管理的有序運行及實現(xiàn)國有林經(jīng)營的終極目標(biāo)。因此，國家有必要制定完備的國有林管理制度以促進(jìn)國有林經(jīng)營管理活動的全面、有效實施。為此，《國有林經(jīng)營管理法》應(yīng)該對國有林的管理問題作出專門規(guī)定，應(yīng)涉及下述幾方面的內(nèi)容:其一，鑒于國有林的特殊地位和作用，我國國有林管理應(yīng)該采取國家統(tǒng)一管理和垂直管理體制。其二，借鑒美國與日本以社區(qū)為基礎(chǔ)，向公眾開放，由國民共同參與，以生態(tài)系統(tǒng)管理為特點的國有林管理經(jīng)營體制，確立我國以林區(qū)職工為基礎(chǔ)，打破行政區(qū)域界限，以流域為依托，由林業(yè)行政管理機(jī)關(guān)、民間非營利團(tuán)體、社團(tuán)組織、機(jī)關(guān)、學(xué)校以及市民等為參與主體、國有林與集體林相互協(xié)作的綜合生態(tài)系統(tǒng)管理體制。其三，由林區(qū)職工、社區(qū)與國有林管理機(jī)關(guān)共同擬定國有林管理方案等。

4.國有林風(fēng)險防范制度

國有林風(fēng)險防范制度是指調(diào)整國有林經(jīng)營管理過程中對于森林火災(zāi)、病蟲害、鼠害、風(fēng)雪災(zāi)害等自然災(zāi)害實施防治活動的一系列法律規(guī)范的總稱。隨著全球氣候的變暖及極端氣候的出現(xiàn)，國有林等森林資源面臨著越來越嚴(yán)重的生存環(huán)境。為此，《國有林經(jīng)營管理法》應(yīng)該就森林火災(zāi)等自然災(zāi)害的防治作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，該規(guī)定可以涵蓋以下方面的內(nèi)容:其一，規(guī)定森林火災(zāi)的防治方針、政策及具體應(yīng)對舉措(如，配套實施《森林火災(zāi)防治條例》等);其二，規(guī)定森林病蟲害的防治辦法;其三，規(guī)定風(fēng)雪等其他自然災(zāi)害的防治舉措;其四，規(guī)定公眾參與國有林自然災(zāi)害防治的具體辦法;其五，規(guī)定通過國有林保險等社會化手段彌補(bǔ)由自然災(zāi)害造成的國有森林資源損害和損失等等。

5.國有林公眾參與原則和信息公開制度

國外國有林經(jīng)營管理以公眾參與為原則。如，美國1976年通過的《國有林管理法》第9章專章規(guī)定了“公眾參與”國有林管理的相關(guān)內(nèi)容。公眾參與國有林經(jīng)營管理需要有必要的程序作保證?！秶辛纸?jīng)營管理法》應(yīng)該明確公眾參與國有林經(jīng)營管理的內(nèi)容、渠道、方式，鼓勵和支持公眾參與經(jīng)營、管理和保護(hù)國有林資源以及發(fā)展國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)。與此同時，應(yīng)當(dāng)建立國有林經(jīng)營管理信息公開制度，使企業(yè)、職工群眾及其他社會公眾及時了解國有林的相關(guān)信息，了解國有林經(jīng)營管理的具體情況，了解國有森林資源的社會需求等情況。該制度的確立既便于公眾對國有林經(jīng)營主體與管理主體的行為進(jìn)行監(jiān)督，又便于為公眾享用國有林提供的旅游、休憩、科研等多層利益提供條件。

6.國有林國有資產(chǎn)監(jiān)督制度

嚴(yán)重的國有林國有資產(chǎn)流失現(xiàn)狀呼吁嚴(yán)格的國有林國有資產(chǎn)監(jiān)督制度的構(gòu)建。《國有林經(jīng)營管理法》規(guī)定，國有林國有資產(chǎn)監(jiān)督體系由各級人大常委會、各級政府、政府審計機(jī)關(guān)、社會公眾監(jiān)督等構(gòu)成，即從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督四個層面對我國國有林資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。該法將明確規(guī)定:“國家林業(yè)局國有林資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對森工企業(yè)等國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”，將國有林國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和履行國有林資產(chǎn)出資人義務(wù)的機(jī)構(gòu)明確區(qū)分開來。這一規(guī)定將有利于打破傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“身兼數(shù)職，自抓自管”模式，通過權(quán)責(zé)分化調(diào)動國有林等國有資產(chǎn)管理者的積極性，鼓勵國有林國有資產(chǎn)監(jiān)管人與出資人各司其職，追求國有林國有資產(chǎn)的生態(tài)效益優(yōu)先，兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的目標(biāo)，有利于促進(jìn)國有林國有資產(chǎn)的保值增值。

《國有林經(jīng)營管理法》的制定與完善對管護(hù)國有森林資源、推進(jìn)國有林權(quán)制度改革和發(fā)展國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)具有極為重要的制度價值和現(xiàn)實意義。但是立法機(jī)關(guān)還需要在此基礎(chǔ)上配套制定國有林經(jīng)營管理與保護(hù)的其他法律法規(guī)，而且在其他相關(guān)法律法規(guī)中充分體現(xiàn)國有林經(jīng)營管理的實際要求，如在制定有關(guān)的財政、金融、稅收、對外貿(mào)易等法律法規(guī)時，也要考慮從法律措施上支持國有林經(jīng)營管理與國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，以構(gòu)建促進(jìn)我國國有林經(jīng)營管理和國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的完備的法律法規(guī)體系。

［1］孫佑海.循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法基本問題研究［J］.資源節(jié)約與環(huán)保，2007(1):31～35.

［2］孫佑海.用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法［J］.環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2007(3):45～51.

A Study on Basic Issues of the Legislation of National Forestry Management

Zhou Ziyu
(Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040)

Law is the primary means of social control，and sound legal system is significant to management and supervision of national forest.Because of the lack of the laws and regulations of the management and supervision of national forest，we lost a lot of national forest，and the development of national forest is very slow.Therefore，this study is to draw a lesson from Employment Non －Discrimination Act，and study its legislative purpose，basic principles and main contents in order to advance the state－owned forest tenure reform and protect the construction of modern eco－forestry system.

national forest，management，legislation

D922.63

A

1672-3805(2011)06-0153-04

2011－08－10

黑龍江省青年科學(xué)基金項目2009(編號:QC2009C51)

周孜予(1980－)，女，黑龍江綏化人，黑龍江省東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師;研究方向:環(huán)境法、行政法