論非公有制林業(yè)管理法律制度的內(nèi)涵及基本原則

包玉華 顏士鵬

(東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150040)

論非公有制林業(yè)管理法律制度的內(nèi)涵及基本原則

包玉華 顏士鵬

(東北林業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150040)

非公有制林業(yè)是我國(guó)林業(yè)的重要組成部分，發(fā)展非公有制林業(yè)對(duì)于我國(guó)林業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展及林權(quán)改革的進(jìn)一步深化具有十分重要的意義。為了更好地發(fā)展非公有制林業(yè)，必須用法律的手段對(duì)非公有制林業(yè)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)非公有制林業(yè)管理的法制化。非公有制林業(yè)管理的法律制度是指通過(guò)國(guó)家立法活動(dòng)頒布的與林業(yè)相關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件對(duì)非公有制林業(yè)活動(dòng)所進(jìn)行的法律調(diào)整和規(guī)制的措施總和。非公有制林業(yè)管理法律制度的構(gòu)建必須遵循一定的基本原則，主要包括林業(yè)可持續(xù)發(fā)展原則、保護(hù)非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益原則、穩(wěn)定性和連續(xù)性原則以及效率優(yōu)先兼顧公平的原則。

非公有制林業(yè);法律制度;基本原則

一、問(wèn)題的提出

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是巨大的綠色寶庫(kù)，是人類(lèi)賴(lài)以生存的重要自然資源。林業(yè)是一項(xiàng)重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)和林產(chǎn)品供應(yīng)的重要職責(zé)，做好林業(yè)工作意義十分重大。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)非公有制林業(yè)得到迅猛發(fā)展。2003年中共中央 國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》中指出:“放手發(fā)展非公有制林業(yè)，國(guó)家鼓勵(lì)各種社會(huì)主體跨所有制、跨行業(yè)、跨地區(qū)投資發(fā)展林業(yè)。凡有能力的農(nóng)戶(hù)、城鎮(zhèn)居民、科技人員、私營(yíng)企業(yè)主、外國(guó)投資者、企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體的干部、職工等，都可單獨(dú)或合伙參與林業(yè)開(kāi)發(fā)，從事林業(yè)建設(shè)。要進(jìn)一步明確非公有制林業(yè)的法律地位，切實(shí)落實(shí)“誰(shuí)造誰(shuí)有、合造共有”的政策。統(tǒng)一稅費(fèi)政策、資源利用政策和投融資政策，為各種林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。”這為我國(guó)非公有制林業(yè)的發(fā)展給予了政策的依據(jù)，據(jù)第六次全國(guó)森林資源清查結(jié)果顯示，全國(guó)森林面積17 490.92萬(wàn)公頃，森林蓄積124.56億立方米。在現(xiàn)有的森林面積中，非公有制森林面積比例為20.32%，森林蓄積比例為6.77%。在現(xiàn)有的未成林造林地中，非公有制比例達(dá)41.14%。根據(jù)第七次全國(guó)森林資源清查結(jié)果顯示，全國(guó)森林面積19 500萬(wàn)公頃，森林蓄積137.21億立方米。全國(guó)森林資源第六次清查與第七次清查間隔五年內(nèi)，中國(guó)森林資源呈現(xiàn)出六個(gè)重要變化，其中之一是個(gè)體經(jīng)營(yíng)面積的比例明顯上升。隨著集體林權(quán)制度改革的推進(jìn)，有林地中個(gè)體經(jīng)營(yíng)的面積比例上升11.39個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到32.08%。個(gè)體經(jīng)營(yíng)的人工林、未成林造林地分別占全國(guó)的59.21%和68.51%。作為經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)戶(hù)已經(jīng)成為我國(guó)林業(yè)建設(shè)的骨干力量。由此可知，目前我國(guó)非公有制林業(yè)的比重不斷加大，我國(guó)已經(jīng)把促進(jìn)非公有制林業(yè)的發(fā)展作為我國(guó)林業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)。如何才能更好地促進(jìn)非公有制林業(yè)發(fā)展?筆者認(rèn)為，對(duì)非公有制林業(yè)進(jìn)行法律的調(diào)整和規(guī)制，用法律的手段保護(hù)非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，明確對(duì)非公有制林業(yè)管理進(jìn)行法律調(diào)整和規(guī)制時(shí)應(yīng)遵循的原則，是當(dāng)前促進(jìn)非公有制林業(yè)發(fā)展的重中之重。

二、非公有制林業(yè)管理法律制度的內(nèi)涵解析

1.非公有制林業(yè)概念的觀點(diǎn)評(píng)述與界定

從產(chǎn)業(yè)的角度講，林業(yè)包括第一產(chǎn)業(yè)的營(yíng)林業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)的林產(chǎn)加工業(yè)和木材制造業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的森林旅游及相關(guān)服務(wù)業(yè)等，因此其內(nèi)涵非常豐富?；诖?，理論界對(duì)非公有制林業(yè)概念的內(nèi)涵和外延的認(rèn)識(shí)差異較大。

目前，關(guān)于非公有制林業(yè)的概念比較有代表性的觀點(diǎn)有以下幾種。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，非公有制林業(yè)是相對(duì)于公有制林業(yè)而言，具體包括私有林業(yè)、個(gè)體所有林業(yè)、外商投資林業(yè)，以及混合所有制林業(yè)經(jīng)濟(jì)中除國(guó)有、集體所有林業(yè)以外的其他林業(yè)經(jīng)濟(jì)成分。這一觀點(diǎn)是從公有制、非公有制的內(nèi)涵和外延推導(dǎo)公有制林業(yè)和非公有制林業(yè)的定義。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，非公有制林業(yè)是指除國(guó)家所有制和集體所有制林業(yè)之外的其他林業(yè)形式，包括個(gè)體林業(yè)、私營(yíng)林業(yè)和外資林業(yè)。這一觀點(diǎn)是從非公有制林業(yè)的形式對(duì)非公有制林業(yè)進(jìn)行的界定。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，非公有制林業(yè)是指社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，林業(yè)的非國(guó)有國(guó)營(yíng)的所有制形式和經(jīng)營(yíng)方式的總稱(chēng)，既包括所有權(quán)的非公有制林業(yè)經(jīng)濟(jì)體，也包括經(jīng)營(yíng)權(quán)的非公有制林業(yè)經(jīng)濟(jì)體。這一觀點(diǎn)是從非公有制林業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的角度對(duì)非公有制林業(yè)的判定。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，不同時(shí)期的非公有制林業(yè)內(nèi)涵是不同的。近階段，非公有制林業(yè)是指農(nóng)民、城鄉(xiāng)居民、科技人員、企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)團(tuán)體的干部職工和私營(yíng)、外商等非公有制經(jīng)濟(jì)主體，以獨(dú)資、合資、合作、特許等多種方式參與建設(shè)的市場(chǎng)化的林業(yè)，其特點(diǎn)是廣泛吸納各種民間資本投入林業(yè)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。這一觀點(diǎn)是對(duì)不同時(shí)期的非公有制林業(yè)進(jìn)行的不同分析。第五種觀點(diǎn)認(rèn)為，非公有制林業(yè)應(yīng)包括廣義和狹義兩種。廣義的非公有制林業(yè)是從經(jīng)濟(jì)成分的角度，指建立在林地公有(包括國(guó)家和集體所有)基礎(chǔ)上，在林地用途不變的前提下，除純粹意義上的國(guó)有國(guó)營(yíng)以外的一切有非公有經(jīng)濟(jì)成分參與的林業(yè)所有制形式的總稱(chēng)。狹義的非公有制林業(yè)是從產(chǎn)權(quán)的角度出發(fā)，是指建立在林地公有(包括國(guó)家和集體所有)基礎(chǔ)上，在林地用途不變的前提下，由非公有制經(jīng)濟(jì)主體以承包、租賃等方式從林地所有者處獲得林地使用權(quán)，并在林地使用權(quán)期限內(nèi)依法對(duì)林木資源享有所有權(quán)的一種林業(yè)所有制形式。這一觀點(diǎn)是從經(jīng)濟(jì)學(xué)中產(chǎn)權(quán)的角度對(duì)非公有制林業(yè)進(jìn)行的解析。

以上觀點(diǎn)都有其合理性，但以上觀點(diǎn)均不是從法律的視角對(duì)非公有制林業(yè)進(jìn)行的界定。從法律的視角而言，筆者認(rèn)為，非公有制林業(yè)是指林地屬于國(guó)家和集體所有，在林地用途不變的前提下，由非公有制林業(yè)主體以承包、租賃、合資等方式從林地所有者處獲得林地使用權(quán)或者通過(guò)其他合理的流轉(zhuǎn)方式取得林地使用權(quán)，并在林地使用權(quán)期限內(nèi)依法對(duì)林木資源享有所有權(quán)的一種林業(yè)所有制形式。

從本質(zhì)上說(shuō)，非公有制林業(yè)，是相對(duì)公有制而言的，是建立在土地屬于國(guó)家所有和集體所有的基礎(chǔ)上，由個(gè)體、私營(yíng)和外資經(jīng)濟(jì)利用森林和林木，依法獲取收益，并依法自主處分其經(jīng)營(yíng)的森林和林木資產(chǎn)的一種林業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，其最大的特點(diǎn)在于自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

從非公有制林業(yè)主體的構(gòu)成上看，非公有制林業(yè)主體應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)戶(hù)、城鎮(zhèn)居民、私營(yíng)企業(yè)主、外國(guó)投資者、企事業(yè)單位(包括部隊(duì)和生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))。

從非公有制林業(yè)的組織形式來(lái)看，非公有制林業(yè)涵蓋個(gè)體、私營(yíng)、合伙經(jīng)濟(jì)、混合經(jīng)濟(jì)中的公有制經(jīng)濟(jì)參股非控股、外資控股有限責(zé)任公司與股份有限公司和上市公司、國(guó)有民營(yíng)以及其他形式的非公有制林業(yè)企業(yè)。在這些形式的非公有林業(yè)組織形式中，以個(gè)體林業(yè)、私營(yíng)林業(yè)、股份制林業(yè)和外資林業(yè)的形式最多。個(gè)體林業(yè)是以勞動(dòng)者的個(gè)人勞動(dòng)為基礎(chǔ)，林木歸勞動(dòng)者個(gè)人所有，從事生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的私有制性質(zhì)的林業(yè);私營(yíng)林業(yè)是指林木作為企業(yè)的生產(chǎn)資料和其他資產(chǎn)歸私人占有并以雇傭勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)，以獲取利潤(rùn)為目的的私有制性質(zhì)的林業(yè);股份制林業(yè)是指農(nóng)戶(hù)以林地和林木為出資方式進(jìn)行入股，與其他個(gè)人或者單位成立經(jīng)營(yíng)林業(yè)的股份制公司，實(shí)現(xiàn)林業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的一種林業(yè)經(jīng)營(yíng)形式;外資林業(yè)是指中外合資企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)和外商獨(dú)資企業(yè)的外資部分所從事經(jīng)營(yíng)的林業(yè)。

2.非公有制林業(yè)管理法律制度的涵義和作用

非公有制林業(yè)管理的法律制度是指通過(guò)國(guó)家立法活動(dòng)頒布的與林業(yè)相關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)等規(guī)范性法律文件對(duì)非公有制林業(yè)活動(dòng)所進(jìn)行的法律調(diào)整和規(guī)制的措施總和。非公有制林業(yè)管理法律制度對(duì)非公有制林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家目前所進(jìn)行的林權(quán)改革具有重要的作用。

(1)保證非公有制林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展秩序。非公有制林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)外部存在著各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，只有通過(guò)法律制度才能公正、合理、有效地加以調(diào)整，及時(shí)排除各種不利因素的影響，保證非公有制經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)行，為非公有制林業(yè)的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。

(2)調(diào)節(jié)森林資源的所有者和使用者之間的關(guān)系。通過(guò)法律界定森林資源的所有者和使用者在資源的利用過(guò)程中各自所享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，從而使權(quán)利主體所享有的權(quán)利得到法律的保護(hù)，排除任何人的干涉，義務(wù)主體認(rèn)真地履行法律所規(guī)定的義務(wù)，保障社會(huì)秩序的順暢。

(3)使我國(guó)的林權(quán)改革納入規(guī)范化、制度化軌道。法律制度有助于使在林權(quán)改革過(guò)程中符合客觀規(guī)律、行之有效的管理制度和管理方法通過(guò)法律的形式規(guī)范化、條文化、固定化，使人們有章可循，從而保護(hù)非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。嚴(yán)格執(zhí)行這些制度和方法，管理系統(tǒng)便能自動(dòng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。這樣既可提高管理效率，又可降低管理成本。

三、非公有制林業(yè)管理法律制度的基本原則

非公有制林業(yè)管理法律制度的基本原則是指導(dǎo)非公有制林業(yè)管理全過(guò)程的基本準(zhǔn)則，在我國(guó)當(dāng)前非公有制林業(yè)立法尚需進(jìn)一步完善的階段，非公有制林業(yè)管理法律制度基本原則對(duì)于非公有制林業(yè)的健康發(fā)展至關(guān)重要。非公有制林業(yè)管理法律制度的構(gòu)建應(yīng)本著有利于林業(yè)發(fā)展，有利于林業(yè)增效、林農(nóng)增收和以人為本的原則進(jìn)行，具體應(yīng)遵循以下幾項(xiàng)基本原則。

1.林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的原則

非公有制林業(yè)管理法律制度的構(gòu)建時(shí)，必須堅(jiān)持林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的原則。林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的原則，要求在制定非公有制林業(yè)管理方面的法律時(shí)，既要滿(mǎn)足當(dāng)代人對(duì)林業(yè)發(fā)展的需要，又不對(duì)后代人滿(mǎn)足其林業(yè)發(fā)展需要的能力構(gòu)成危害。眾所周知，廣大非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者之所以將資金投入到非公有制林業(yè)建設(shè)中，其目的就是為了盡可能地獲取最大的經(jīng)濟(jì)利益，這一點(diǎn)與從事其他行業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有多大的區(qū)別。然而，由于非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者直接或間接地以森林資源資產(chǎn)作為主要的經(jīng)營(yíng)對(duì)象，而森林資源資產(chǎn)又是一種特殊的資源性資產(chǎn)，所以它具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)三大效益。正是由于森林資源資產(chǎn)的這一特征，要求其經(jīng)營(yíng)主體在生產(chǎn)過(guò)程中不能僅僅顧及自身對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求，非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者在對(duì)其所擁有的林木資源進(jìn)行處分時(shí)，不能只顧其經(jīng)濟(jì)利益，而國(guó)家在制定有關(guān)非公有制林業(yè)的政策和法律時(shí)，也不能只在乎森林的生態(tài)效益。因此，我國(guó)在制定非公有制林業(yè)管理方面的法律時(shí)，就必須以可持續(xù)發(fā)展的思想為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)的永續(xù)利用。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)在制定非公有制林業(yè)管理方面的法律時(shí)，要平衡各方的利益，既要滿(mǎn)足非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，又要保證森林資源的永續(xù)利用。應(yīng)在不危及森林生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)平衡的前提下進(jìn)行，既要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)值規(guī)律的主導(dǎo)作用，又要在追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的過(guò)程中兼顧森林資源的生態(tài)和社會(huì)效益。

2.保護(hù)非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益原則

保護(hù)非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益原則是促進(jìn)非公有制林業(yè)發(fā)展的前提條件，也是對(duì)非公有制林業(yè)進(jìn)行管理的最重要的手段之一。獲取經(jīng)濟(jì)利益是非公有制林業(yè)主體投資致力于林業(yè)建設(shè)的最主要的目的之一，因此應(yīng)保護(hù)非公有制林業(yè)主體的合法權(quán)益?！段餀?quán)法》第4條規(guī)定，國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。因此，我國(guó)在確定非公有制林業(yè)管理法律制度時(shí)，一定要確定保護(hù)非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益這一原則。具體來(lái)說(shuō)，這一原則主要包括以下內(nèi)容。

(1)以法律的形式明文規(guī)定保護(hù)非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。這是促進(jìn)非公有制林業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)主要原則，也是國(guó)外林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展非公有制林業(yè)的普遍做法。我們?cè)趯?duì)非公有制林業(yè)進(jìn)行管理時(shí)，首先要有法可依，沒(méi)有法律的明文規(guī)定，是不能促進(jìn)非公有制林業(yè)發(fā)展的。非公有制林業(yè)的發(fā)展需要建立和完善與其相適應(yīng)的法律和法規(guī)，非公有制林業(yè)的發(fā)展必須走法制化的道路。只有有關(guān)的法律法規(guī)完備了，非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的各項(xiàng)活動(dòng)才有法可依，其合法的權(quán)益才能夠得到有效的保障。因此，我國(guó)必須以法律的形式明文規(guī)定保護(hù)非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。

制度因?yàn)樯鐣?huì)的需求而存在，實(shí)現(xiàn)社會(huì)不斷變化的需求更要有管理的創(chuàng)新機(jī)制。我國(guó)從1981年開(kāi)始落實(shí)林權(quán)，核發(fā)了大量的林權(quán)證。但林木的所有者只是形式上的林權(quán)，而沒(méi)有經(jīng)濟(jì)上享有的實(shí)際權(quán)利。我國(guó)林權(quán)是殘缺的，正是由于林權(quán)的殘缺阻礙了非公有制林業(yè)的發(fā)展。產(chǎn)權(quán)從性質(zhì)上講，是關(guān)于經(jīng)濟(jì)資源多種用途的選擇權(quán)，其中最基本的就是占有、使用、收益、處分的權(quán)力。由于現(xiàn)在林權(quán)禁伐和采伐實(shí)行許可證制，使其交易權(quán)被限制，而使收益無(wú)從落實(shí)。完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)力束里有一部分被刪除，對(duì)一部分產(chǎn)權(quán)權(quán)力的刪除和限制，若是普遍性的限制，那么經(jīng)濟(jì)主體還可以預(yù)期;如果是特定性的限制，經(jīng)濟(jì)主體就難以預(yù)期。

(2)保護(hù)非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的私有財(cái)產(chǎn)。確立私有財(cái)產(chǎn)的法律地位，在很大程度上取決于非公有制經(jīng)濟(jì)的法律地位。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)由于對(duì)馬克思主義經(jīng)典著作的片面理解，一直不敢談?wù)撍接胸?cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問(wèn)題。黨的十四大打破了單一的公有制經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的格局，確立了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。我國(guó)《憲法》第13條規(guī)定，公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。我國(guó)《物權(quán)法》也明文規(guī)定，私人物權(quán)不得侵犯，這些規(guī)定從法律的角度保護(hù)了非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者是為了獲取利益才將資金投入到非公有制林業(yè)的建設(shè)中，如果不保護(hù)非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的私有財(cái)產(chǎn)將極大挫傷非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性。因此，確立保護(hù)非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的私有財(cái)產(chǎn)也是保護(hù)非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益原則的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

3.穩(wěn)定性和連續(xù)性原則

穩(wěn)定性和連續(xù)性是法律的基本特征之一，喪失穩(wěn)定性和連續(xù)性的法律無(wú)法為非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供堅(jiān)實(shí)的法制保障。實(shí)踐已經(jīng)證明，我國(guó)森林資源的法制建設(shè)還存在許多問(wèn)題，這不只是法律本身的問(wèn)題，也是由于我國(guó)所處的社會(huì)主義初級(jí)階段這一發(fā)展階段和長(zhǎng)期以來(lái)的人治傳統(tǒng)所決定的。在這種情況下法律的作用就顯得尤為重要，而林業(yè)經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)周期性又決定了非公有制林業(yè)管理的法律必須保持相當(dāng)程度的穩(wěn)定和連續(xù)，朝令夕改的林業(yè)法律制度不但不會(huì)產(chǎn)生應(yīng)有的制度績(jī)效，反而會(huì)對(duì)原有的林業(yè)法律制度產(chǎn)生極大的負(fù)面沖擊。因此，我國(guó)在制定非公有制林業(yè)管理方面的法律時(shí)，更要注重法律的穩(wěn)定和連續(xù)。法律是針對(duì)特殊目標(biāo)的行動(dòng)準(zhǔn)則，如果不保持相對(duì)的穩(wěn)定和連續(xù)，就會(huì)使法律的規(guī)范對(duì)象及法律的執(zhí)行者無(wú)所適從，為此需要支付巨大的社會(huì)成本，并降低法律制度的威信和吸引力。

非公有制林業(yè)管理法律制度由于其規(guī)范的對(duì)象數(shù)量眾多，并且涉及森林資源這一特殊的資源性資產(chǎn)，其影響范圍更大，不僅包括其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，還關(guān)系到森林資源所在社區(qū)周邊的廣大民眾。在這種情況下，相關(guān)的政策一旦變動(dòng)往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，在林業(yè)政策的貫徹實(shí)施過(guò)程中更應(yīng)注意遵循穩(wěn)定性和連續(xù)性的原則。所以，我國(guó)在制定非公有制林業(yè)管理法律制度時(shí)，要堅(jiān)決杜絕出現(xiàn)政策的多變和不連續(xù)。有關(guān)政策一旦出臺(tái)，就要十分注意其穩(wěn)定性和連續(xù)性，要保證各項(xiàng)政策都能夠真正地落到實(shí)處，以免失信于民和造成社會(huì)的不穩(wěn)定。

4.效率優(yōu)先兼顧公平原則

效率一般是指投入與產(chǎn)出或成本與收益之間的對(duì)比關(guān)系。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，人們經(jīng)常面臨著公平和效率這一對(duì)矛盾，在非公有制林業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，這一對(duì)矛盾依然存在。非公有制林業(yè)作為我國(guó)林業(yè)生產(chǎn)的必要組成部分，屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在國(guó)民收入分配領(lǐng)域?qū)儆诔醮畏峙涞姆懂?，加上我?guó)非公有制林業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)對(duì)象是商品林業(yè)，其最直接的目的就是獲取最大的經(jīng)濟(jì)效益。所以應(yīng)鼓勵(lì)其經(jīng)營(yíng)者通過(guò)合法的途徑追求最大的經(jīng)濟(jì)效益，以便為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活需要提供各種林產(chǎn)品。因此，在制定非公有制林業(yè)管理方面的法律時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)效率原則。

由于林權(quán)制度改革是一個(gè)利益重新分配的過(guò)程，林業(yè)資源會(huì)在不同的利益主體之間進(jìn)行調(diào)整。林權(quán)流轉(zhuǎn)有利于林木、林地資源流向經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的人手中，使他們的實(shí)力越來(lái)越強(qiáng)，形成良性循環(huán)，被抬高的競(jìng)賣(mài)價(jià)格使經(jīng)濟(jì)條件差的人無(wú)力承包經(jīng)營(yíng)，從而陷入惡性循環(huán)。貧富差距的拉大，不利于社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在改革進(jìn)一步推進(jìn)的過(guò)程中，對(duì)貧困人群要給予一定的幫助和扶持，處理好公平和效率的問(wèn)題。

［1］國(guó)家林業(yè)局.中國(guó)森林資源報(bào)告(2005)［M］.北京:中國(guó)林業(yè)出版社，2005:30～32.

［2］周少州，繆光平.中國(guó)非公有制林業(yè)研究綜述［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2002(8):38～40.

［3］巴連柱，李淑新.關(guān)于非公有制林業(yè)的法律思考［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2003(1):47 ～49.

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［6］肖艷.東北國(guó)有林區(qū)發(fā)展非公有制林業(yè)的制度體系研究［D］.哈爾濱:東北林業(yè)大學(xué)博士論文，2007.

［7］魏遠(yuǎn)竹，張春霞.淺析發(fā)展非公有制林業(yè)應(yīng)遵循的若干基本原則——非公有制林業(yè)發(fā)展研究之二［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2006(4):295.

On the Connotation and Ultimate Principles of Non－public Legal Forestry Management

Bao Yuhua，Yan Shipeng
(Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040)

Non － public forestry is an important component of China＇s forestry，the development of which is of great significance for China＇s forestry development to leap and for forest tenure reform to further deepen.In order to develop non－public forestry，we must use legal means to carry out non－public forest management and make non－public forestry management system to achieve legal.The legal management of non－public forestry is on legal adjustment and regulation to non－public forestry，which is enacted through state legislative activities，concluding laws，administrative regulations，departmental rules and local laws and regulations and other normative legal documents related to forestry.The legal management of non－public forestry must follow certain ultimate principles，which includes the principle of sustainable development of forestry，the principle of protecting legal rights of non－public forest managers，and the principles of stability and continuity as well as giving priority to efficiency and fairness taken into account.

non － public forestry，legal management，ultimate principles

F326.2

A

1672-3805(2011)06-0001-05

2011－07－10

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“非公有制林業(yè)管理法律制度體系研究”(編號(hào):11YJA820002);東北林業(yè)大學(xué)青年教師自主創(chuàng)新基金項(xiàng)目“林權(quán)改革視野下林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律解構(gòu)”(編號(hào):DL09BC09);黑龍江省教育廳社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“林權(quán)改革視野下林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律解構(gòu)”(編號(hào):11554048)

包玉華(1963－)，女，黑龍江雙城人，東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院教授;研究方向:林業(yè)政策法規(guī)、自然資源法學(xué)