努力形成扶貧開(kāi)發(fā)的強(qiáng)大合力

中共中央黨校報(bào)刊社調(diào)研組

在發(fā)展過(guò)程中逐步消除貧困，既是社會(huì)主義本質(zhì)的體現(xiàn)，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的根本要求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直在堅(jiān)持不懈地和貧困作斗爭(zhēng)，并舉得了舉世公認(rèn)的巨大成就。但同樣不能否認(rèn)的是，我國(guó)困難地區(qū)、困難群眾仍然很多，且脫貧難度巨大。在全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)任務(wù)之下，扶貧工作進(jìn)入真正意義上的核心攻堅(jiān)階段。云南省是我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一，我們對(duì)云南省的扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研后感到，其經(jīng)驗(yàn)和困難都具有很強(qiáng)的典型性，值得引起我們的深入思考。

一、云南省扶貧開(kāi)發(fā)面臨的形勢(shì)

云南省的貧困具有以下特征：(1)貧困人口多。至2009年年底，全省4000多萬(wàn)人口中，貧困人口仍有540萬(wàn)人。貧困人口僅少于貴州省。(2)貧困面積大。云南省有73個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，在全國(guó)592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中所占比例超過(guò)12％，是全國(guó)貧困縣最多的省。另外，云南省還有7個(gè)省級(jí)貧困縣。(3)貧困程度深。73個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣農(nóng)民人均純收入僅相當(dāng)于全省人均水平的71.5％，且收入差距還在進(jìn)一步拉大。全省還有近70萬(wàn)特困群眾基本生存都難以保證；7個(gè)人口較少民族處于整體貧困狀態(tài)。有的貧困地區(qū)甚至基本處于與現(xiàn)代文明隔絕的狀態(tài)。(4)貧困人口形成“大分散、小集中”格局。云南省的貧困人口主要分布在三江沿線，即金沙江、瀾滄江、怒江流域13個(gè)州(市)的48個(gè)縣(區(qū))，以及邊境一線25個(gè)縣市，還有4個(gè)特殊困難的州(市)以及47個(gè)革命老區(qū)縣。在這些地區(qū)，貧困人口比較集中，往往連片分布。整村整鄉(xiāng)的貧困非常普遍。(5)貧困地區(qū)的自然條件很差，多數(shù)是深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、石漠化嚴(yán)重地區(qū)或干熱河谷地區(qū)，交通困難，土地貧瘠，物產(chǎn)匱乏，而且往往自然災(zāi)害頻發(fā)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，貧困村自然災(zāi)害發(fā)生率是一般村的5倍。貧困地區(qū)脫貧難度很大，而返貧卻非常容易。(6)盡管近年來(lái)做出了巨大努力，但貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益設(shè)施仍然非常滯后。至2009年底，邊遠(yuǎn)、民族、貧困地區(qū)和革命老區(qū)等特困群體仍有85.7％的基本農(nóng)田不能有效灌溉；有46.1％的農(nóng)戶飲水困難或不安全，很多農(nóng)民飲用的是儲(chǔ)存的雨水；4902個(gè)自然村沒(méi)有通建制村公路；只有9.9％的自然村有硬化路面；還有2209個(gè)自然村不通電。教育、科技、衛(wèi)生等社會(huì)公益設(shè)施更是匱乏。(7)貧困地區(qū)由于地形封閉，群眾隔離于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之外，缺乏現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)觀念和意識(shí)，缺乏自我發(fā)展的能力。貧困導(dǎo)致的教育程度不足，更使得貧困代際傳承。云南的貧困很大程度上又是少數(shù)民族的貧困，由于社會(huì)發(fā)展水平低，很多少數(shù)民族群眾的思想意識(shí)、文化水平都很難適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的要求。一些少數(shù)民族屬于從原始社會(huì)直接過(guò)渡到社會(huì)主義社會(huì)的“直過(guò)”民族，基本不具備自我發(fā)展能力。

二、云南省扶貧開(kāi)發(fā)的主要措施

針對(duì)云南省的貧困情況，云南省扶貧戰(zhàn)線多年來(lái)不斷加大扶貧力度，采取了一系列切合實(shí)際、成效顯著的措施，概括起來(lái)，主要包括以下六點(diǎn)：

(一)整村推進(jìn)，連片開(kāi)發(fā)。貧困人口的分布有一個(gè)突出特點(diǎn)，就是多數(shù)集中在貧困村里。解決了貧困村的問(wèn)題，絕大多數(shù)村民的貧困問(wèn)題就可以隨之解決，再加上對(duì)特殊困難人口(如喪失勞動(dòng)能力的人)的特別救助，就可以很好地解決貧困問(wèn)題。2002年至2009年，云南省累計(jì)投入各類(lèi)扶，貧資金91.88億元，重點(diǎn)實(shí)施了4835個(gè)行政村的整村推進(jìn)。在整村推進(jìn)的過(guò)程中，云南總結(jié)出一系列的成功經(jīng)驗(yàn)，最突出的就是曲靖的“866"模式，目前該模式已在全省范圍內(nèi)推廣。所謂的“866”，指的是戶“八有”、自然村“六有”和行政村“六有”。戶“八有”指的是：每戶有一幢整潔實(shí)用的安居房；有一口沼氣灶或節(jié)能灶；有一個(gè)衛(wèi)生廁和衛(wèi)生間；有一個(gè)生產(chǎn)性小水窖或小水池；人均有一宙年產(chǎn)400公斤糧食的基本農(nóng)田；人均有一畝特色高效經(jīng)濟(jì)林果和經(jīng)濟(jì)作物；年人均有一頭(只)商品畜出售；有一個(gè)勞動(dòng)力掌握一門(mén)脫貧致富技術(shù)。自然村“六有”指的是：有進(jìn)村入社的簡(jiǎn)易公路；村內(nèi)有整潔暢通的硬化道路；有安全衛(wèi)生的飲用水；有進(jìn)村入戶的通電條件；有能滿足群眾基本需求的就醫(yī)條件；有一批勞動(dòng)力受到培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移輸出。行政村“六有”指的是：有進(jìn)村公路和行道樹(shù)；有安全衛(wèi)生的飲用水；有進(jìn)村入戶的通電條件；有廣播電視、電話信號(hào)覆蓋；有合格的辦公房、支部活動(dòng)室、衛(wèi)生室、文化室、獸醫(yī)室；有群眾信任、團(tuán)結(jié)干事的村“兩委”班子和維護(hù)群眾利益的好制度?！?66”將整村推進(jìn)的目標(biāo)任務(wù)具體化、指標(biāo)化，容易操作和實(shí)施，且涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧、勞動(dòng)力培訓(xùn)以及基層組織建設(shè)等多個(gè)方面，足一個(gè)兼顧當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、兼顧救濟(jì)和開(kāi)發(fā)的綜合規(guī)劃。曲靖以“866”為載體，成功地實(shí)現(xiàn)了貧困人口整體脫貧，受到中央領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定。

云南省的整村推進(jìn)以行政村為單位，而不像一些地方以白然村為單位，其出發(fā)點(diǎn)就是更集中地使用資金，充分發(fā)揮資金的集中效應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，云南省還探索了整鄉(xiāng)推進(jìn)、連片開(kāi)發(fā)等更大的扶貧平臺(tái)。云南省的貧困地區(qū)往往連片分布，而連成一片的貧困區(qū)域又經(jīng)常各方面條件都非常相似，把這樣的地區(qū)集中起來(lái)統(tǒng)一進(jìn)行開(kāi)發(fā)與拘泥于以村為單位比較起來(lái)，能更有效地集中人力財(cái)力物力，并化解由于單個(gè)村的開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致的村與村之間的矛盾，更容易發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)以及基礎(chǔ)設(shè)施的效益。這種連片開(kāi)發(fā)既可以以鄉(xiāng)為單位，同時(shí)也可以打破鄉(xiāng)甚至縣行政區(qū)劃的限制，只要是情況相似的地區(qū)就可以連起來(lái)通盤(pán)考慮。從2007年開(kāi)始，云南省在云縣、會(huì)澤、馬關(guān)、永仁等10個(gè)縣開(kāi)展了連片開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作，例如，在永仁縣，就把兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)12個(gè)村作為連片重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，集中展開(kāi)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、科技推廣等工作，收到了比單純整村推進(jìn)更好的效果。

(二)大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧。云南省的產(chǎn)業(yè)扶貧有兩個(gè)重點(diǎn)，一是扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)，通過(guò)充分發(fā)揮企業(yè)的龍頭帶動(dòng)作用促進(jìn)農(nóng)民增收。以麗江市華利生物開(kāi)發(fā)藥業(yè)有限公司為例，該公司以生產(chǎn)中藥材為主，通過(guò)提供種苗、技術(shù)指導(dǎo)、訂單收購(gòu)等形式與農(nóng)民進(jìn)行合作，有力地帶動(dòng)了農(nóng)民增收。2009年，公司收購(gòu)了3000畝云木香，收購(gòu)額達(dá)到1100多萬(wàn)，最高的種藥戶收入達(dá)到16萬(wàn)元。二：是堅(jiān)持把發(fā)展一村一品的特色產(chǎn)業(yè)與構(gòu)建扶貧產(chǎn)業(yè)帶相結(jié)合，發(fā)展有特色的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。比如，漾濞彝族自治縣立足自然資源優(yōu)勢(shì)，將核桃產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)扶貧的重點(diǎn)，取得顯著成效。目前，全縣有84.6％的農(nóng)戶都種植了核桃，人均種植面積近7畝，人均純收入達(dá)1500元以上，有12000戶以上收入超過(guò)1萬(wàn)元。核桃產(chǎn)業(yè)使3萬(wàn)多貧困人口擺脫了貧困。

(三)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。近年來(lái)，云南省不斷加大轉(zhuǎn)移培訓(xùn)力度，“十一五”期間確定扶持100個(gè)省級(jí)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)示范基地，培訓(xùn)轉(zhuǎn)移200萬(wàn)貧困地區(qū)勞動(dòng)力。在貧困地區(qū)認(rèn)定了90個(gè)省

級(jí)和1個(gè)國(guó)家級(jí)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)示范基地，采取訂單培訓(xùn)、校企聯(lián)合培訓(xùn)等方式，培訓(xùn)質(zhì)量不斷提高。早在“十五”期間，云南省就培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移150多萬(wàn)人，人均工資收入4000元以上，勞務(wù)經(jīng)濟(jì)人大帶動(dòng)了貧困地區(qū)的脫貧。

(四)易地搬遷扶貧。不少貧困地區(qū)生存條件太差或已基本喪失生存條件，通過(guò)易地搬遷的辦法，將這些貧困群眾轉(zhuǎn)移到條件好的地方生存和發(fā)展，無(wú)疑是扶貧開(kāi)發(fā)的一條不得不走的重要途徑。云南省的易地扶貧采取的主要是“政府引導(dǎo)、群眾自愿、量力而行、自力更生”以及縣內(nèi)就地、就近、小規(guī)模集中和插花安置為主的基本原則。到2009年底，云南省已有16個(gè)州(市)的115個(gè)縣(市、區(qū))實(shí)施了易地扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，共轉(zhuǎn)移安置貧困農(nóng)民70.72萬(wàn)人。絕大多數(shù)農(nóng)民搬遷到安置區(qū)以后都已基本解決了溫飽問(wèn)題，部分農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了小康。通過(guò)大力扶持安置區(qū)建設(shè)，貧困人口的生產(chǎn)生活條件明顯改善，安置區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了通水、通電、通路，廣播電視電話覆蓋率在80％以上，并解決了上學(xué)、就醫(yī)的難題。

(五)金融扶貧。自1997年起，云南省就開(kāi)始推行扶貧小額到戶貸款模式。2001—2008年，到戶貸款覆蓋全省16個(gè)州(市)251萬(wàn)戶貧困農(nóng)戶，戶均增收1100多元。云南省在到戶貸款的發(fā)放上探索了四種模式：一是直接扶持貧困戶模式；二是由黨員干部為貧困戶進(jìn)行擔(dān)保，并指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的結(jié)對(duì)幫扶到戶貸款模式；三是由農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織等中介組織牽頭幫助貧困農(nóng)戶獲得貸款、組織農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)和銷(xiāo)售的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織帶動(dòng)模式；四是扶持能人、專(zhuān)業(yè)戶帶動(dòng)貧困農(nóng)戶的能人帶動(dòng)模式。從運(yùn)行情況看，獲得小額貸款的貧困農(nóng)戶，絕大多數(shù)都實(shí)現(xiàn)了增產(chǎn)增收。云南省信貸扶貧的另外一個(gè)重要方面就是項(xiàng)目貸款扶貧。項(xiàng)目貸款緊緊圍繞區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和整村推進(jìn)村級(jí)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，集中信貸扶貧資金重點(diǎn)扶持貧困村和龍頭企業(yè)，進(jìn)而帶動(dòng)貧困農(nóng)戶生產(chǎn)增收。

但是，由于金融機(jī)構(gòu)有盈利的需要，農(nóng)村信貸供給和需求存在較大差距。為解決資金供給不足問(wèn)題，云南省還大膽地探索開(kāi)展了村級(jí)互助資金試點(diǎn)工作，通過(guò)農(nóng)民之間的資金互助來(lái)滿足資金需求。其主要內(nèi)容是：由政府撥出一部分扶持資金(比如15萬(wàn)元)給一個(gè)自然村作為啟動(dòng)資金，農(nóng)民以一定數(shù)量的資金(比如每戶200元)入股，捆綁起來(lái)形成互助資金，由入股農(nóng)民選舉管理人員自己進(jìn)行管理，黨支部負(fù)責(zé)牽頭、組織、引導(dǎo)，以形成民主、公開(kāi)、嚴(yán)格的制度。利息收入補(bǔ)入互助資金，不斷滾動(dòng)?；ブY金彌補(bǔ)了農(nóng)村金融的不足，采用農(nóng)民能夠接受的擔(dān)保方式，大大便利了農(nóng)民融資。由于規(guī)章制度完備，管理手續(xù)嚴(yán)格，互助基金運(yùn)轉(zhuǎn)良好，試點(diǎn)村借款回收率達(dá)100％?；ブY金成為貧困村支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“助推劑”，受到各試點(diǎn)地區(qū)群眾的熱烈歡迎。

(六)充分利用外資，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資相結(jié)合。利用外資進(jìn)行扶貧是云南省扶貧最具特色的一個(gè)方面。云南省外資扶貧項(xiàng)目目前主要由香港樂(lè)施會(huì)運(yùn)作。香港樂(lè)施會(huì)在劍川、鶴慶、南華三縣做了幾個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，多數(shù)效果比較好。日前我國(guó)各級(jí)政府的扶貧還是在大的政策上著力較多，在具體實(shí)施的細(xì)節(jié)上還有很多事情可以做，而樂(lè)施會(huì)所做的項(xiàng)目都是小項(xiàng)目，關(guān)注實(shí)施細(xì)節(jié)，力爭(zhēng)讓資金發(fā)揮最大的效益，這樣一來(lái)就對(duì)政府扶貧形成重要補(bǔ)充，其具體做法可以為政府扶貧所吸收借鑒。像村級(jí)互助資金，就借鑒了樂(lè)施會(huì)的社區(qū)發(fā)展基金的模式和運(yùn)作方法。樂(lè)施會(huì)與鶴慶等縣合作的“社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展與參與式扶貧管理機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目”(簡(jiǎn)稱(chēng)CDD)，通過(guò)充分發(fā)動(dòng)群眾參與扶貧項(xiàng)目的討論與選擇，由群眾自己實(shí)施和監(jiān)督，很好地解決了扶貧資金的使用效率與瞄準(zhǔn)性問(wèn)題。由于群眾參與熱情很高，主動(dòng)增加投入或者投工投勞，使得資金的利用非常高效和充分。而群眾充分討論項(xiàng)目的必要性和可行性，能夠最大限度地保證資金投到群眾最迫切需要的項(xiàng)目上。在這個(gè)過(guò)程中，政府的角色重新定位，由過(guò)去直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目的制定和實(shí)施，到現(xiàn)在主要是指導(dǎo)群眾科學(xué)地選擇項(xiàng)目和制訂項(xiàng)目規(guī)劃，監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施，協(xié)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施中的各方面關(guān)系。這樣，政府的壓力大大減輕，而群眾在參與扶貧的過(guò)程中提高了思想認(rèn)識(shí)水平和自我發(fā)展的能力，扶貧開(kāi)發(fā)的效率大大提高。這種政府引導(dǎo)、群眾參與相結(jié)合的扶貧機(jī)制創(chuàng)新，是云南扶貧實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資結(jié)合的一條大有前景的路子。

三、云南省扶貧開(kāi)發(fā)的主要經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過(guò)不懈努力，云南省的扶貧開(kāi)發(fā)工作取得了巨大的成績(jī)。全省貧困人口從2000年年底的1022.1萬(wàn)人下降到2009年末的540萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由29.63％下降到14.8％。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯提高。73個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣人均GDP從2000年的2207元提高到2009年的7198元，農(nóng)民人均純收入由2000年的1100元提高到2009年的2569元。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，新增和改建農(nóng)村公路里程49755公里，新增和改善灌溉面積1248萬(wàn)畝，496.16萬(wàn)人的飲水安全問(wèn)題得到解決和改善，行政村通公路、通電、通電話、通廣播電視率，分別達(dá)到63.4％、98.3％、99.6％和95％。社會(huì)事業(yè)方面，投資65.98億元，建設(shè)學(xué)校10278所；建設(shè)衛(wèi)生院793個(gè)，新農(nóng)合參合率達(dá)90％以上。這些成績(jī)的取得，一方面是由于云南省不斷加大投入力度，另一方面，也與云南省摸索出了一系列成熟的經(jīng)驗(yàn)有關(guān)，這些經(jīng)驗(yàn)可以概括為以下五點(diǎn)：

(一)扶貧開(kāi)發(fā)工作要取得成效，首先要加強(qiáng)管理、落實(shí)責(zé)任。云南省在扶貧開(kāi)發(fā)工作中，切實(shí)落實(shí)黨政一把手責(zé)任制，重視職能部門(mén)的作用，建立目標(biāo)責(zé)任制考核機(jī)制，將任務(wù)分解到部門(mén)，落實(shí)到責(zé)任人，形成了一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作格局。以大理州為例，該州要求政府各部門(mén)必須下鄉(xiāng)掛鉤扶貧，州里的部門(mén)下到鄉(xiāng)，縣里的部門(mén)下到村，每個(gè)部門(mén)掛鉤一個(gè)自然村，掛鉤扶貧的領(lǐng)導(dǎo)干部如工作優(yōu)秀則予以獎(jiǎng)勵(lì)提拔，如工作不力則予以批評(píng)教育，有的地方還采取工作不力則將其調(diào)回，再派其直接上級(jí)接替其工作的做法。這樣就可以激勵(lì)干部積極做事，從而使得扶貧開(kāi)發(fā)工作得到了充分的重視。加強(qiáng)管理、落實(shí)責(zé)任的另一個(gè)方面就是實(shí)行嚴(yán)格的痕跡管理制度。比如，一個(gè)貧困戶家庭情況如何，掛鉤干部是誰(shuí)，全部公扦、公示；每個(gè)項(xiàng)目每一步的實(shí)施情況，每次會(huì)議的討論情況，每一項(xiàng)工作的落實(shí)情況，全部有文字檔案可查，責(zé)任目標(biāo)非常明確，從而形成了各級(jí)干部?jī)A力抓扶貧、干開(kāi)發(fā)的局面。

(二)扶貧開(kāi)發(fā)工作要整合資源，整體推進(jìn)。整村推進(jìn)是我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中總結(jié)出的一條重要經(jīng)驗(yàn)，云南省抓住整村推進(jìn)這一平臺(tái)，將以前由各個(gè)部門(mén)分散使用的資金整合進(jìn)來(lái)，形成一股重要的資金力量，有效彌補(bǔ)了資金的不足，充分發(fā)揮了資金的集中效應(yīng)，使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施迅速改善，特色產(chǎn)業(yè)迅速形成規(guī)模，夯實(shí)了群眾脫貧致富的基礎(chǔ)。這種集中人力財(cái)力物力解決根本問(wèn)題的思

路，在云南省又被用于整鄉(xiāng)推進(jìn)和打破行政區(qū)劃的連片開(kāi)發(fā)，同樣成效顯著。除了整合政府各部門(mén)的資金和力量用于扶貧外，云南省還全力吸納社會(huì)力量參與扶貧，形成扶貧開(kāi)發(fā)的多方合力。

(三)扶貧開(kāi)發(fā)工作要堅(jiān)持政府引導(dǎo)、群眾主體的原則。云南省在扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中，始終堅(jiān)持群眾參與的原則，切實(shí)發(fā)揮貧困群眾在扶貧開(kāi)發(fā)工作中的主體作用，全面宣傳國(guó)家和省扶貧開(kāi)發(fā)的方針政策，組織群眾全程參與規(guī)劃的制定、實(shí)施、監(jiān)管，資金用于哪些項(xiàng)目，如何使用，都在事前讓群眾知道、交群眾討論，實(shí)施中由群眾監(jiān)督，完成后由群眾審核。群眾在參與扶貧開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，認(rèn)清了自己發(fā)展存在的問(wèn)題，增強(qiáng)了發(fā)展意識(shí)，很好地解決了腦袋問(wèn)題，發(fā)展能力和信心得到迅速提高。對(duì)項(xiàng)目本身而言，因群眾從一開(kāi)始就參與進(jìn)來(lái)，把項(xiàng)目當(dāng)成自己的事情，從而使得項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程更加順利，項(xiàng)目建成后也更好管理，整個(gè)干群關(guān)系因之得到極大改善。實(shí)踐證明，大凡是群眾積極參與的項(xiàng)目，都投入少、成效大。

(四)扶貧開(kāi)發(fā)工作一定要因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)。貧困現(xiàn)象的產(chǎn)生原因非常復(fù)雜，各地情況千差萬(wàn)別，不可能有放諸四海而皆準(zhǔn)的扶貧模式，因此，要根據(jù)各地具體情況有針對(duì)性地制定扶貧規(guī)劃，實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)。云南省根據(jù)資源條件、生產(chǎn)力水平、社會(huì)發(fā)展程度和扶貧開(kāi)發(fā)工作特點(diǎn)確定在縣域范圍內(nèi)按照高寒山區(qū)、山區(qū)、半山區(qū)、壩區(qū)和邊境民族地區(qū)5種類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)，根據(jù)各自不同的情況實(shí)施不同的扶貧策略，取得較好成效。

(五)扶貧開(kāi)發(fā)工作要以加強(qiáng)基層組織建設(shè)為基礎(chǔ)和保障。強(qiáng)化基層班子建設(shè)是扶貧開(kāi)發(fā)工作的關(guān)鍵。有了好的基層領(lǐng)導(dǎo)班子，扶貧開(kāi)發(fā)就會(huì)事半功倍，而如果基層組織發(fā)揮不了帶動(dòng)作用，扶貧開(kāi)發(fā)的投入再多效果也會(huì)大打折扣。云南省在扶貧開(kāi)發(fā)工作中一直高度重視基層組織建設(shè)，積極開(kāi)展創(chuàng)建帶領(lǐng)致富黨支部和培養(yǎng)脫貧致富帶頭人活動(dòng)；扎實(shí)做好農(nóng)村“兩委”換屆選舉工作，加大從轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人、務(wù)工回鄉(xiāng)青年、致富能手等黨員中選拔利黨組織書(shū)記的力度，提高村黨組織帶頭人隊(duì)伍素質(zhì)；建立對(duì)村“兩委”班子成員的培訓(xùn)教育長(zhǎng)效機(jī)制，提高班子整體素質(zhì)。通過(guò)這一系列措施，云南農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)班子素質(zhì)明顯提高，一些致富能手、能人成為村莊帶頭人后迅速地改變了村莊的面貌。

四、思考與建議

通過(guò)這次調(diào)研，我們既直觀感受到了扶貧開(kāi)發(fā)工作所取得的重大成就，也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，亟待引起各方面足夠的重視。

(一)我國(guó)一些地區(qū)的貧困狀況仍不容樂(lè)觀。我國(guó)于2008年底確定了人均年收入1196元的貧困線，而國(guó)際上劃定的貧困線是平均每人每天1.25美元，與之相比，我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，即便如此，我國(guó)農(nóng)村貧困人口仍有3597萬(wàn)人。根據(jù)我們調(diào)研掌握的情況，1196元的人均年收入，即使在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的云南省，也是一個(gè)偏低的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)?shù)馗刹看致怨烙?jì)云南省實(shí)際貧困人口應(yīng)為700萬(wàn)人左右。更重要的是，經(jīng)過(guò)多年的扶貧開(kāi)發(fā)，容易脫貧的已經(jīng)基本脫貧，留下來(lái)的貧困人口，脫貧難度遠(yuǎn)大于以往。而疾病、入學(xué)、天災(zāi)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等，都會(huì)很容易地成為返貧因素。當(dāng)?shù)馗刹啃稳轂椤耙挥X(jué)醒來(lái)就又返貧了一大片”。云南省仍有不少貧困村水、電、路不通，幾乎與世隔絕，經(jīng)濟(jì)停留在比刀耕火種強(qiáng)不了多少的狀態(tài)，不改變這種狀況，脫貧就是一句空話。而因這些地區(qū)位置偏遠(yuǎn)，要改善基礎(chǔ)設(shè)施顯然需要很高的成本，不加大投入力度，這些地區(qū)脫貧無(wú)望。

(二)目前扶貧開(kāi)發(fā)的資金投入力度仍顯不足。黨的十七大報(bào)告指出，要“加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展扶持力度”。黨的十七屆五中全會(huì)進(jìn)一步指出，“要采取更加有力的措施，支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”。應(yīng)該說(shuō)，這些年來(lái)，我國(guó)投入扶貧開(kāi)發(fā)的資金逐年增加，但相對(duì)于龐大的貧困入門(mén)而言，仍顯得不成比例。我國(guó)貧困的發(fā)生率是3％—4％，而中央財(cái)政投入扶貧開(kāi)發(fā)的比例尚不足0.1％。由于財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)常要求資金配套，而貧困地區(qū)本身就缺乏資金，這樣一來(lái)更使得很多資金無(wú)法到位。根據(jù)云南省扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)踐，要完成整村推進(jìn)的六項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，每個(gè)貧困自然村需投入50萬(wàn)元左右，而目前財(cái)政補(bǔ)助僅為每村15萬(wàn)元；每個(gè)行政村需要投入400萬(wàn)元左右，而目前不足100萬(wàn)元，資金缺口非常大。牽扯到易地搬遷時(shí)，每戶只能補(bǔ)助5000元，這樣的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法滿足搬遷戶的需要。如不能提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，易地搬遷將很難推動(dòng)。在投入不足的情況下要使貧困地區(qū)和群眾實(shí)現(xiàn)脫貧無(wú)疑是很不現(xiàn)實(shí)的。

(三)扶貧開(kāi)發(fā)工作要提高政策的靈活性。目前政策上對(duì)扶貧資金的使用設(shè)置了很多限制，不利于資金的靈活使用。有些深度貧困的群眾需要大額資金才能解決問(wèn)題，如建設(shè)新房，資金不足就建不起來(lái)。有些群眾則情況較好，有少量資金補(bǔ)助即可建房。這種情況下，就應(yīng)打破補(bǔ)助金額的限制，集中資金補(bǔ)助最貧困的家庭。資金使用的限制不但影響資金的使用效果，也影響扶貧模式的創(chuàng)新?？傮w來(lái)看，應(yīng)該在嚴(yán)格資金使用管理、杜絕資金違規(guī)使用的前提下，鼓勵(lì)各地靈活使用資金，大力探索新的扶貧模式和經(jīng)驗(yàn)。

(四)扶貧開(kāi)發(fā)工作需要更強(qiáng)有力的部門(mén)整合。扶貧開(kāi)發(fā)工作是一項(xiàng)綜合性工作，牽扯到農(nóng)業(yè)、水利、交通、電力、金融、工商等諸多部門(mén)，各個(gè)方面需要由一個(gè)更加強(qiáng)勢(shì)的部門(mén)進(jìn)行有效的整合，才能避免各自為戰(zhàn)、力量分散的缺陷。

(五)扶貧開(kāi)發(fā)工作還需在瞄準(zhǔn)機(jī)制上進(jìn)一步探索。整村推進(jìn)是扶貧開(kāi)發(fā)的一個(gè)好做法，但整村推進(jìn)只是一個(gè)整體解決方式，仍存在瞄準(zhǔn)性不強(qiáng)的問(wèn)題。首先，非貧困村的貧困群眾容易被忽略。其次，對(duì)貧困村內(nèi)困難群眾的扶持，也缺乏具體的針對(duì)性。目前界定特殊困難戶往往采用群眾投票的方式，而這種方式受農(nóng)村復(fù)雜人際關(guān)系的影響也難免反映失真，所以，還是要在瞄準(zhǔn)機(jī)制上進(jìn)行更深入的探索，讓資金真正幫助最需要幫助的群眾。

(六)要立足全局來(lái)認(rèn)識(shí)和開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)工作。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)的一些地方，對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作的重視程度還很不夠，有的地方雖然也在抓，但只是把它作為局部工作，而沒(méi)有從全局出發(fā)來(lái)認(rèn)識(shí)它。扶貧開(kāi)發(fā)工作事關(guān)全局，這個(gè)工作做不好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)保護(hù)都會(huì)出問(wèn)題。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)面臨內(nèi)需瓶頸，中低收入群體的消費(fèi)能力不足已經(jīng)嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步，而扶貧開(kāi)發(fā)工作，正是提高中低收入群體消費(fèi)能力的重要方面。另外，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也會(huì)進(jìn)一步拉動(dòng)投資。從社會(huì)穩(wěn)定的角度看，解決最貧困群眾的生活生產(chǎn)問(wèn)題，是縮小貧富差距、保持社會(huì)穩(wěn)定的題中應(yīng)有之義。從生態(tài)保護(hù)的角度來(lái)看，貧困地區(qū)群眾的基本生活問(wèn)題解決不了，生態(tài)保護(hù)是不可靠的，在生態(tài)和生存之間，人們會(huì)很容易地做出要生存的選擇。所以，切實(shí)做好貧困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)，才能真正保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境?？傊覈?guó)已經(jīng)步入追求平衡的發(fā)展階段，如果說(shuō)拉開(kāi)差距是上一個(gè)階段發(fā)展的前提的話，那么，在這個(gè)階段，縮小差距，才是發(fā)展的保證和主題。扶貧開(kāi)發(fā)工作，理應(yīng)放在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、全面建設(shè)小康社會(huì)的全局中來(lái)審視和深入推進(jìn)。

(本文責(zé)任編輯仲仁)