利益相關(guān)者視角下的教育市場(chǎng)化改革——以江蘇省宿遷市為例

陸 偉

（淮北師范大學(xué) 教育學(xué)院，安徽 淮北 235000）

一、宿遷市的教育市場(chǎng)化改革描述

（一）改革的背景。

國(guó)內(nèi)教育界、政府、學(xué)者、家長(zhǎng)和學(xué)生各方利益主體都認(rèn)為中國(guó)的教育存在題，需要改革，而且已經(jīng)到了非改不可的地步了。人們批判現(xiàn)有的教育體制主要集中在辦學(xué)效益和教育質(zhì)量低下，與社會(huì)需求脫節(jié)，教育機(jī)會(huì)不平等方面。與此同時(shí)，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方政府由于教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重匱乏反而被逼在改革探索之路中先走一路，希望借助市場(chǎng)化來(lái)解決當(dāng)前的主要矛盾：教育供給不足和人民日益增長(zhǎng)的教育需求。2001年宿遷市將教育作為社會(huì)事業(yè)改革的一部分開始實(shí)行“一保三放開”，“一保”是確保義務(wù)教育的發(fā)展，“三放開”是逐步放開學(xué)前教育、高中教育和職業(yè)教育。全市26所高中全部改制，14所職高轉(zhuǎn)為民辦民營(yíng)性質(zhì)。2003年《民辦教育促進(jìn)法》頒布，宿遷市在基礎(chǔ)階段試行公辦學(xué)校轉(zhuǎn)制，鼓勵(lì)名校辦民校，非義務(wù)階段和社會(huì)力量辦學(xué)自由招生，學(xué)生自主擇校，學(xué)校優(yōu)勝劣汰。

（二）改革的成就。

1.教育供給增加，大幅增加入學(xué)機(jī)會(huì)，“上學(xué)難”問題得以緩解，基本解決教育供給不足的問題。

2.形成了多元化的辦學(xué)格局，辦學(xué)體制的多元化拓展了教育提供方式，滿足了社會(huì)多層面的教育選擇需求。

3.辦學(xué)體制的多元化拓寬了教育投入渠道，彌補(bǔ)了政府教育財(cái)政支出的不足，提高了教育資源的使用效益。

4.政府權(quán)力下放，學(xué)校獲得了自主權(quán)，優(yōu)質(zhì)學(xué)校大量出現(xiàn)，教育質(zhì)量大幅提高。

二、利益相關(guān)者分析

弗里曼1984年在《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者管理的分析方法》一書中提出了利益相關(guān)者理論。利益相關(guān)者理論指的是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者為綜合平衡各個(gè)利益相關(guān)者的利益要求而進(jìn)行的管理活動(dòng)。此后利益相關(guān)者管理理念的推行已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。由于這一理論的目標(biāo)為多元化的，這也與教育功能的多重性是相符合的，因此在此引入利益相關(guān)者的分析方法是相對(duì)合適的。教育改革的利益相關(guān)者，主要是政府、學(xué)生、家長(zhǎng)、學(xué)校和民辦學(xué)校投資者等，無(wú)論他們對(duì)教育怎樣作出選擇，都將會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。

（一）政府。

政府實(shí)際上是此次改革最大的受益者。因?yàn)樽鳛楦母锏闹鲗?dǎo)者，政府的目的在于擴(kuò)大教育供給、提高教育質(zhì)量。改革后政府在教育投入沒有大幅度增加的條件下增加了教育供給，滿足了教育需求的基本目標(biāo)。同時(shí)，市場(chǎng)化改革引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，學(xué)校間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，提高了教育的質(zhì)量，優(yōu)化了全市的教育資源。

評(píng)價(jià)地方政府是否履行了公共服務(wù)的職能，首先要回答的是在市場(chǎng)取向的改革中政府的投入是否減少；其次要考察的是基礎(chǔ)教育的公益性是否得到保障。雖然地方政府對(duì)教育投入的絕對(duì)數(shù)并沒有明顯減少，但公辦學(xué)校的公益性受到了損害。公辦學(xué)校改制、利用國(guó)家的公共資源“尋租”牟利，將原本免費(fèi)提供的公共服務(wù)變成需要高價(jià)購(gòu)買的服務(wù)，違背了教育公平的價(jià)值原則。

（二）學(xué)校。

由于在改革前各個(gè)學(xué)校之間已經(jīng)存在著差距，因此教育市場(chǎng)化改革對(duì)于學(xué)校的影響應(yīng)該是分類考察的。在此可以把學(xué)校作簡(jiǎn)單的分類：重點(diǎn)學(xué)校、改制學(xué)校、民辦學(xué)校和普通學(xué)校。

1.重點(diǎn)學(xué)校和改制學(xué)校是教育市場(chǎng)化改革的直接受益者，實(shí)行市場(chǎng)化后，他們利用本身較好的優(yōu)質(zhì)資源和較高的社會(huì)知名度，吸收到了更多的優(yōu)質(zhì)學(xué)生和巨額財(cái)富。在這里起主要因素的是擇校政策，70%以上的學(xué)生要繳納高昂的擇校費(fèi)入學(xué)。根據(jù)《關(guān)于公辦高中招收擇校生有關(guān)問題的通知》（蘇教財(cái)〔2007〕21號(hào)、蘇價(jià)費(fèi)〔2007〕212號(hào)、蘇財(cái)綜〔2007〕38號(hào)）文件精神，宿遷市高一擇校生擇校費(fèi)為不超過25000元。該政策帶來(lái)的是市場(chǎng)化的負(fù)面效果，在學(xué)校間出現(xiàn)了強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者更弱的馬太效應(yīng)。

2.民辦學(xué)校在宿遷教育市場(chǎng)化改革中一直處于中心地位，但從收益角度來(lái)看卻是中性的。一方面是由于民辦教育從零做起，在優(yōu)質(zhì)教師和市場(chǎng)影響力方面沒有先天優(yōu)勢(shì)，而且這一切都需要在付出巨大的努力之后才有可能獲得，另一方面是來(lái)自公辦重點(diǎn)學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)，這都使得民辦學(xué)校在發(fā)展初期處于弱勢(shì)?！懊＾k民?！钡恼咄瑫r(shí)破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，妨礙了真正的民辦學(xué)校的發(fā)展，影響了教育市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。同時(shí)由于義務(wù)教育階段實(shí)行的是全免費(fèi)政策，大量農(nóng)村民辦學(xué)校和城市普通民辦學(xué)校處于破產(chǎn)的邊緣。

3.普通學(xué)校成為宿遷教育市場(chǎng)化改革中最大的利益受損者之一。大量農(nóng)村學(xué)生涌向城市優(yōu)質(zhì)學(xué)校，最終導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校生源不足，而且生源質(zhì)量下降，在市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)。以宿遷市泗陽(yáng)縣為例，現(xiàn)有農(nóng)村高中只剩下一所王集中學(xué)在艱難支撐，而且學(xué)生人數(shù)不斷下降，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一，在辦學(xué)水平上也處于弱勢(shì)?？h城的人民中學(xué)也是因?yàn)閷W(xué)校的生源不足，在競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)，存在被兼并的可能。城市民辦學(xué)校的發(fā)展需要的大量的教師，實(shí)際上主要從農(nóng)村學(xué)校中挖優(yōu)秀人才，而非從外部招聘，這幾乎抽空了本地區(qū)農(nóng)村教育的力量，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校和普通學(xué)校教育質(zhì)量無(wú)法得到保證。普通中學(xué)的低價(jià)策略在家長(zhǎng)和學(xué)生面前已經(jīng)喪失了本應(yīng)發(fā)揮的市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。義務(wù)教育的惠民政策已無(wú)法阻擋家長(zhǎng)以比高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村學(xué)校10倍的代價(jià)把孩子送往城市讀書。

（三）學(xué)生和家長(zhǎng)。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)學(xué)生和家長(zhǎng)基本上是支持教育市場(chǎng)化改革的，但是這并不會(huì)影響最后分析結(jié)果的變化，即學(xué)生和家長(zhǎng)成為最大的利益受損者之一。

從成本—收益原則來(lái)分析，家長(zhǎng)和學(xué)生的收益主要是來(lái)自心理的滿足和愉悅，缺乏真正的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。以高中教育為例，改革前對(duì)學(xué)生入學(xué)收費(fèi)只占很小比例，而改革后70%以上的學(xué)生通過繳擇校費(fèi)、贊助費(fèi)、培養(yǎng)費(fèi)才能入學(xué)，而且平均生均擇校費(fèi)在10000元左右。而宿遷的人均GDP僅為4500元，人均可支配收入4000元。參照經(jīng)濟(jì)學(xué)中食品消費(fèi)占總消費(fèi)支出的比例所形成的恩格爾系數(shù)，家庭教育消費(fèi)占家庭總消費(fèi)支出的比例，保守估計(jì)在30%—40%，因此可以說占了家庭總支出的1/3以上的教育消費(fèi)，大大降低了學(xué)生和家長(zhǎng)的其他福利。突出的表現(xiàn)在于比例越高，家長(zhǎng)福利水平越低。家庭貧困的學(xué)生直接選擇離開了校園；中等收入的家庭出現(xiàn)“因教致貧”現(xiàn)象。但傳統(tǒng)社會(huì)“學(xué)而優(yōu)則仕，士而優(yōu)則學(xué)”、“勞心者治人，勞力者治于人”等思想在蘇北地區(qū)依然占據(jù)著一些家長(zhǎng)和學(xué)生的大腦。也正是這些思想使得一些家長(zhǎng)和學(xué)生在選擇學(xué)校時(shí)，從不考慮自身?xiàng)l件，面對(duì)高高在上的學(xué)校時(shí)，常常發(fā)生全體盲從的情況。家長(zhǎng)望子成龍、盼女成鳳的急迫心情，使得本來(lái)相當(dāng)健康的多元化供給的教育市場(chǎng)硬是被學(xué)生家長(zhǎng)的強(qiáng)烈欲望給扭曲了。

（四）民辦學(xué)校投資者。

民辦學(xué)校投資者作為教育市場(chǎng)化改革的急先鋒，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革下的弄潮兒，他們靠著敏銳的眼光發(fā)現(xiàn)商機(jī)，利用政府的政策，積極開展教育市場(chǎng)化的探索，對(duì)教育改革作出了巨大的貢獻(xiàn)。因此可以說他們是最核心的利益相關(guān)者，所以對(duì)他們的了解和分析對(duì)改革的繼續(xù)和教育實(shí)踐的深化有重要作用。

從純粹的市場(chǎng)規(guī)律來(lái)講，對(duì)教育的投資是一個(gè)不太理想的選擇。由于所需投入資本較多、教育投資回報(bào)率低、資本周轉(zhuǎn)時(shí)間較長(zhǎng)，要提供教育場(chǎng)所、教學(xué)設(shè)施，要聘請(qǐng)優(yōu)秀的教師、管理者，同時(shí)投資者要對(duì)教育有比較深入的了解，因此市場(chǎng)的進(jìn)入門檻相對(duì)較高。從教育的公共產(chǎn)品角度來(lái)看，社會(huì)上一直存在一種對(duì)于教育的不恰當(dāng)?shù)目捶?，總是認(rèn)為公立的縣中市中要比私立學(xué)校提供的服務(wù)質(zhì)量高。所以對(duì)于改革初期的民辦學(xué)校來(lái)說，他們可謂是歷盡艱辛。直到學(xué)生和家長(zhǎng)的觀念改變，自身的辦學(xué)水平提高后，他們才能真正走上快速發(fā)展的軌道。隨著江蘇省經(jīng)濟(jì)水平的快速發(fā)展，義務(wù)教育對(duì)于政府來(lái)說已經(jīng)不在是什么負(fù)擔(dān)，相反，政府一改以往的態(tài)度，不僅對(duì)現(xiàn)有義務(wù)教育大規(guī)模增加投入，而且可能會(huì)實(shí)行義務(wù)教育向?qū)W前階段和高中階段延伸，這對(duì)改革初期的目的是個(gè)沖擊，同時(shí)對(duì)民辦教育投資者來(lái)說也是個(gè)危險(xiǎn)的警報(bào)。

三、教育市場(chǎng)化中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

（一）政府跳出利益相關(guān)者的怪圈，擺脫利益的誘惑，走向公共服務(wù)型政府。

雖然教育市場(chǎng)化是在政府主導(dǎo)下實(shí)施的，但是政府要考慮到改革中所有利益主體的權(quán)益和合理要求。按照建設(shè)“公共服務(wù)型政府”的要求，政府?dāng)U大公共服務(wù)，并不意味著擴(kuò)大行政權(quán)力；強(qiáng)化公共服務(wù)職能，并不意味著集中資源、強(qiáng)化行政控制，政府包攬一切；而意味著規(guī)范政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的行為，改變公共產(chǎn)品的質(zhì)量和提供方式，建立新型政校關(guān)系，由直接提供服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橛枚喾N方式和途徑滿足社會(huì)需要，改善公共服務(wù)的品質(zhì)。我認(rèn)為政府應(yīng)該快速轉(zhuǎn)變自己的角色，退出對(duì)學(xué)校的直接管理和微觀管理，由“劃槳手”改為“舵手”，扮演好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“守夜人”角色。政府要為學(xué)校服務(wù)，同時(shí)也要站在消費(fèi)者的立場(chǎng)，對(duì)公共服務(wù)的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)控，形成服務(wù)導(dǎo)向。這也就意味著政府在制定教育政策時(shí)，需要更多地傾聽教育利益相關(guān)者的心聲，關(guān)注社會(huì)和家長(zhǎng)的教育利益，并盡量回應(yīng)社會(huì)和家長(zhǎng)的教育需求。只有基于他們的心聲制定的政策，才能符合他們的意志，真正體現(xiàn)政府的服務(wù)功能。

（二）形成以學(xué)生和家長(zhǎng)為中心，其他利益相關(guān)人為之服務(wù)的教育改革發(fā)展趨勢(shì)。

首先，教育的總的目的就是使人得到更好的發(fā)展?，F(xiàn)階段社會(huì)主義下教育的目的是為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)培養(yǎng)建設(shè)者和接班人，所以作為受教育者的學(xué)生理應(yīng)被推到教育改革的中心地位。其次，教育市場(chǎng)化改革后，市場(chǎng)機(jī)制就要自然而然地發(fā)揮配置資源的功能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，家長(zhǎng)和學(xué)生成為教育市場(chǎng)中的消費(fèi)者，而政府和學(xué)校成為教育的供給者。同時(shí)應(yīng)該關(guān)注到的是，學(xué)生不僅僅是消費(fèi)者也是商品，他們身上不僅體現(xiàn)著他們能帶來(lái)的收入，而且體現(xiàn)著他們?cè)趨⒓涌荚嚭蜏y(cè)試中所體現(xiàn)出來(lái)的能力和潛力。這些都是價(jià)值的重要方面。這樣很明顯就形成了學(xué)生和家長(zhǎng)在市場(chǎng)化中的中心地位。最后，由于家長(zhǎng)和學(xué)生是比較分散的，在市場(chǎng)中時(shí)常處于弱勢(shì)，因此家長(zhǎng)和學(xué)生必須自發(fā)地組織起來(lái)，建立類似于家長(zhǎng)會(huì)或者學(xué)生會(huì)之類的組織，選舉出比較負(fù)責(zé)人的家長(zhǎng)和學(xué)生來(lái)負(fù)責(zé)，并對(duì)學(xué)校進(jìn)行常規(guī)的評(píng)價(jià)。同時(shí)要與政府、新聞媒體及學(xué)校管理層保持良好的溝通，形成一個(gè)完滿的反饋機(jī)制。

（三）學(xué)校的改革應(yīng)該是隨著整體教育改革一并而行的。

一方面，改變學(xué)校在人們印象中的低效率、低質(zhì)量形象的要求。市場(chǎng)化改革為學(xué)校帶來(lái)了競(jìng)爭(zhēng)，使得學(xué)校在辦學(xué)過程中注意到效率的重要性。同時(shí)，學(xué)校在改革之后獲得了更多的自主權(quán)。另一方面，學(xué)校內(nèi)部的改革并非市場(chǎng)化能解決的問題，應(yīng)當(dāng)看到加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部管理的作用。在學(xué)校內(nèi)部的管理方面，應(yīng)該從改革學(xué)校運(yùn)行機(jī)制入手，使之更為規(guī)范化和民主化。突出的措施是實(shí)行和完善學(xué)校董事會(huì)機(jī)制，并在學(xué)校董事會(huì)或管理委員會(huì)成員組織中規(guī)定校長(zhǎng)、教師、家長(zhǎng)的組成比例，特別是擴(kuò)大家長(zhǎng)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)代表的比例，以使學(xué)校在辦學(xué)的各個(gè)方面能夠反映多元利益主體的要求。

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