我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的限度＊

胡中華

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院，湖北武漢430074）

訴訟制度作為一種正式的制度，深深受制于司法資源的有限性與訴訟參與的復(fù)雜性及偏見。在解決大型的復(fù)雜的社會(huì)糾紛時(shí)，訴訟參與者的數(shù)量與所要解決的社會(huì)糾紛的復(fù)雜性帶來的制度運(yùn)行阻力會(huì)抵消訴訟制度的優(yōu)勢(shì)。因此，我們?cè)诤魡窘⑽覈?guó)環(huán)境公益訴訟制度時(shí)，必須要關(guān)注限制環(huán)境公益訴訟制度功能發(fā)揮的因素，注意環(huán)境公益訴訟制度的限度，注重環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行過程中的各種變量因素，避免制定一個(gè)“看上去很美”的制度，節(jié)約制度建構(gòu)與運(yùn)行的成本。

一、環(huán)境公益訴訟制度的內(nèi)在需求

環(huán)境公益訴訟的最終目的是保護(hù)環(huán)境，避免環(huán)境遭受人類各種活動(dòng)的破壞與影響，保證當(dāng)代人與后代人都能夠在一個(gè)健康適宜的環(huán)境中生存、發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這一宏偉的目的，人們?cè)谠O(shè)置環(huán)境公益訴訟制度之時(shí)，就對(duì)其確定了具體的目標(biāo)：采取各種措施阻止以企業(yè)為代表的主體排放污染物和破壞環(huán)境的行為；采取各種措施推動(dòng)政府治理環(huán)境。環(huán)境公益訴訟制度的適用對(duì)象——不論是企業(yè)排污行為，還是環(huán)境監(jiān)管部門的監(jiān)管行為——都最終必須落腳于企業(yè)行為，法官必須對(duì)企業(yè)行為所牽涉的各種利益進(jìn)行比較、權(quán)衡。鑒于環(huán)境公益訴訟制度的自身特性，其對(duì)司法資源有著特殊的內(nèi)在的需求。

（一）法院必須具有受理環(huán)境公益訴訟案件的權(quán)能

環(huán)境的自然特性決定了環(huán)境一旦遭受毀損、污染或者破壞，其往往難以恢復(fù)或修復(fù)。保護(hù)環(huán)境公益的最佳途徑就是防患于未然，在環(huán)境損害尚未發(fā)生前就應(yīng)該采取相關(guān)措施予以防治、制止?，F(xiàn)代社會(huì)中，最有能力對(duì)企業(yè)污染、破壞環(huán)境行為進(jìn)行預(yù)防與制止的機(jī)構(gòu)就是國(guó)家環(huán)境監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)。但環(huán)境監(jiān)管行政部門卻可能懈怠、忽視自身的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。因此，為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益的目的，環(huán)境公益訴訟制度不僅應(yīng)該允許法院受理非利益相關(guān)者對(duì)排污企業(yè)提起訴訟，還應(yīng)該允許其對(duì)行政機(jī)構(gòu)可能影響環(huán)境的行政行為提起訴訟，包括具體行政行為（如許可、批準(zhǔn)企業(yè)開發(fā)項(xiàng)目、排放污染的行為）和抽象行政行為（如制定環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境排污標(biāo)準(zhǔn)等）。如此一來，環(huán)境公益訴訟制度內(nèi)在地要求法院超越傳統(tǒng)司法權(quán)能去受理這種新型的案件。這勢(shì)必需要大大地?cái)U(kuò)展法院的司法權(quán)能。如果沒有先行拓寬法院的司法權(quán)能，法院受理環(huán)境公益訴訟案件就缺乏必要的憲政基石與法律依據(jù)。這會(huì)破壞一國(guó)的法治。

依照我國(guó)《民事訴訟法》第108條和《行政訴訟法》第1條的規(guī)定，原告只能是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”或者“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)”侵犯其“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”的“公民、法人和其他組織”。也就是說，法院只能夠受理依法具有起訴資格的原告提起的訴訟案件，法院的司法權(quán)能范圍只能是審理“與本案有直接利害關(guān)系”的原告提起的民事訴訟案件與受到“具體行政行為”不利影響的原告提起行政訴訟案件。法律對(duì)原告資格的限制就是對(duì)法院司法權(quán)能的限制。顯然，根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，法院能夠受理的案件僅限于私益遭受損害、侵害的案件——私益訴訟案件。如果我國(guó)法院要受理環(huán)境公益訴訟案件，則大大地?cái)U(kuò)張了法律所規(guī)定的法院受理案件的范圍，這種受案范圍的擴(kuò)展實(shí)際上意味著法院司法權(quán)能的擴(kuò)張。正是我國(guó)法律對(duì)法院的司法權(quán)能有嚴(yán)格限制的原因，我國(guó)環(huán)境公益訴訟案件才難以被法院所受理與審判。

因此，為了適應(yīng)環(huán)境公益訴訟的需要，我國(guó)法院司法權(quán)必須得到擴(kuò)展，使得法院可以審理以下兩類案件：一是非利害關(guān)系人提起的環(huán)境公益訴訟；二是對(duì)行政機(jī)關(guān)抽象環(huán)境行政行為的司法審查。我國(guó)法院只有具備相應(yīng)的司法權(quán)能，能夠?qū)徖磉@兩類新型的案件，環(huán)境公益訴訟才能夠有序地進(jìn)行。然而根據(jù)人民主權(quán)原則和國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力制衡原則，法院司法權(quán)能的擴(kuò)張需要得到立法者以法律的形式予以專門的授權(quán)。法院不得為了能夠受理環(huán)境公益訴訟案件，自行其事，自我授權(quán)以擴(kuò)展司法權(quán)。如果法院以維護(hù)環(huán)境公益的名義自行擴(kuò)展司法權(quán)，將會(huì)對(duì)法治造成嚴(yán)重的破壞，社會(huì)將付出沉重的代價(jià)。

（二）原告必須具備起訴的動(dòng)力與有效表達(dá)環(huán)境公共利益的能力

環(huán)境公益意味著該種利益有眾多的人非排他地共同享受、利用?！肮婵偸亲钌偃丝醋o(hù)”，眾多的人享受環(huán)境公益也意味著當(dāng)環(huán)境公益需要有人看管時(shí)，總是有大量的人愿意“搭便車”。因此，以訴訟的形式保護(hù)環(huán)境公共利益，就需要有原告愿意克服“搭便車”的沖動(dòng)，有極大的動(dòng)力去提起環(huán)境公益訴訟。我國(guó)一些地方環(huán)境保護(hù)法庭出現(xiàn)了無人提起訴訟的窘境說明了其實(shí)并非每一個(gè)社會(huì)成員都愿意犧牲自己的利益去充當(dāng)原告以維護(hù)環(huán)境公益。如果社會(huì)不能夠很好地激發(fā)與維持民眾保護(hù)環(huán)境的熱情，就可能出現(xiàn)無人愿意提起環(huán)境公益訴訟的局面。

訴訟是一場(chǎng)競(jìng)賽。面對(duì)組織良好的被告，原告必須具備有效表達(dá)環(huán)境公共利益的能力。通過對(duì)環(huán)境公益的有效表達(dá)，充分展現(xiàn)被告行為對(duì)環(huán)境的危害、對(duì)生物多樣性的破壞以及對(duì)社區(qū)整體利益、人類后代人的利益威脅。這樣，原告才能贏得社會(huì)輿論、其他社會(huì)主體與法官的支持。環(huán)境公益訴訟過程更為強(qiáng)調(diào)了法律技術(shù)與技巧的運(yùn)用，對(duì)原被告的訴訟利益表達(dá)能力提出了更高的要求。如果原告不能夠按照法律規(guī)定的方式以及以法官能夠接受的法律語言形式去表達(dá)環(huán)境公共利益正在或者將要遭受侵害，法官將不會(huì)理會(huì)原告的訴求。法律語言是非常復(fù)雜的，要獲得運(yùn)用法律語言以表達(dá)訴訟利益訴求的能力絕非一日之功。

（三）法官必須能夠準(zhǔn)確地判斷各種利益的優(yōu)先次序

針對(duì)影響環(huán)境行為提起的環(huán)境公益訴訟，牽涉到諸多的利益糾葛，這些不同利益相互糾纏，相互影響。從實(shí)質(zhì)上講，環(huán)境公益訴訟就是要對(duì)這些相互聯(lián)系的利益進(jìn)行先后次序的安排，比較不同利益間的優(yōu)先性。這給法官提出了一個(gè)幾乎不可能完成的任務(wù)。以對(duì)企業(yè)排污行為提出禁令請(qǐng)求的環(huán)境公益訴訟為例，企業(yè)排污行為牽涉的相關(guān)利益有：工廠主的經(jīng)營(yíng)利益、雇員的工資與就業(yè)利益、政府的稅收、為企業(yè)及雇員提供服務(wù)的其他企業(yè)利益、受害人利益、環(huán)境本身的利益。況且“環(huán)境污染的普遍性與嚴(yán)重性”[1]17，使得既使關(guān)閉某一企業(yè)以禁止其排放污染物，也不能確保環(huán)境污染的好轉(zhuǎn)。在這種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益糾葛中，要想厘清其中利益的優(yōu)先次序，法官可能無能為力。正因?yàn)槿绱耍谛聟^(qū)流動(dòng)人口訴大西洋水泥廠案①中，法官不得不承認(rèn)，“到目前為止，有效地控制空氣污染仍然是一個(gè)既使依靠政府投入所有的公共和財(cái)政資源也無法徹底解決的社會(huì)問題?！ㄔ鹤鳛橐粋€(gè)私人間訴訟的副產(chǎn)品，不應(yīng)該自己?jiǎn)为?dú)去做這件事。司法的構(gòu)建既沒有考慮到其自身裁判事項(xiàng)范圍上的局限性，也沒有做好制定與施行消除空氣污染的有效措施的準(zhǔn)備。這已經(jīng)超出了一個(gè)私人訴訟領(lǐng)域的范疇，而直接是政府的責(zé)任，所以不應(yīng)當(dāng)被作為幾個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)所有人和一個(gè)水泥廠——在哈得孫河流域開設(shè)的許多工廠中的一個(gè)——之間的偶然的爭(zhēng)端來讓法院去解決”[1]17。

大量的環(huán)境公益訴訟案件，恰好類似新區(qū)流動(dòng)人口訴大西洋水泥廠案，我們不得不要求法官做出一個(gè)清晰的利益序位。因?yàn)椴粚?duì)環(huán)境公益訴訟所牽涉的全部利益進(jìn)行一定的排序，法官就不能夠決定是否同意原告的訴求或者被告的抗辯。不過這一要求對(duì)于法官而言，難度太大，不易實(shí)現(xiàn)。

（四）合理的環(huán)境證明責(zé)任制度

“司法裁判的能力不僅受到法官的權(quán)能和實(shí)際能力的限制，而且取決于訴訟的進(jìn)程，因?yàn)樵V訟的進(jìn)程可以限制甚至扭曲法官們所能看到的和決定的事情”[1]194。訴訟過程可以說是一場(chǎng)知識(shí)競(jìng)賽。原告與被告雙方各自獨(dú)立的按照證據(jù)規(guī)則的要求展示自己所收集來的，有利于支持自身訴訟請(qǐng)求的證據(jù)，法官公開且超然獨(dú)立地聽取雙方對(duì)證據(jù)所作的說明，使自身少受不公正信息的影響。除了法律有明確的規(guī)定，原告與被告雙方在法律上被假定具有平等的收集證據(jù)的能力，以此“創(chuàng)造出一種非常規(guī)范的公正性，使得所有的訴訟當(dāng)事人都能夠在法庭這一處于嚴(yán)格控制之下的環(huán)境中平等地對(duì)判決產(chǎn)生影響”[1]39。

在現(xiàn)實(shí)之中，所有人都明白，“人類社會(huì)永遠(yuǎn)存在著等級(jí)制度，人與人永遠(yuǎn)存在著權(quán)力和服從關(guān)系”[2]328，“人們?cè)谏鐣?huì)中的地位是不一樣的”[2]328。這意味著在人類社會(huì)中，社會(huì)成員之間實(shí)際上并不平等。不同的人能夠利用的社會(huì)資源其實(shí)是完全不同的，當(dāng)然，他們也就形成了完全不同的應(yīng)對(duì)各種社會(huì)挑戰(zhàn)的能力。在環(huán)境公益訴訟中，原告與被告之間利用社會(huì)資源、司法資源的能力同樣也是互不相同的。他們之間具有相同的證據(jù)收集能力的假設(shè)根本就不是社會(huì)事實(shí)，這一假設(shè)永遠(yuǎn)也不會(huì)實(shí)現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟過程中，證明因果關(guān)系的成立是最為關(guān)鍵的問題，即證明被告的行為已經(jīng)或者可能對(duì)環(huán)境造成危害，被告行為與環(huán)境危害之間具有因果關(guān)系。原因在于環(huán)境污染問題是一個(gè)現(xiàn)代科學(xué)問題，超越了人類過往社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。人類往往難以憑借直觀和直覺來感知與理解環(huán)境污染的肇因。如何證明因果關(guān)系成為了環(huán)境訴訟上的一個(gè)難題。解決這個(gè)難題需要有相當(dāng)?shù)沫h(huán)境科學(xué)知識(shí)與試驗(yàn)儀器，普通的民眾難以具有這些知識(shí)與試驗(yàn)條件，因而就不容易提出相關(guān)的證據(jù)以證實(shí)被告行為與環(huán)境損害之間的因果關(guān)系的成立。被告往往具有這種證明能力，但為維護(hù)自身的訴訟利益，不會(huì)提出對(duì)自身利益不利的證據(jù)。以日本水俁病為例，1956年5月1日，日本厚生省報(bào)告正式發(fā)現(xiàn)水俁病。1959年11月12日，日本熊本大學(xué)醫(yī)學(xué)系水俁病研究小組向厚生省報(bào)告水俁病的原因：患者因吃了水俁灣邊及其周圍的海鮮類產(chǎn)品引起有機(jī)水銀化合物中毒，證實(shí)日本窒素股份公司排放含有有機(jī)水銀化合物污水的行為是造成水俁病的肇因[3]13。此時(shí)離發(fā)現(xiàn)水俁病已經(jīng)過去了漫長(zhǎng)的3年，有更多的人受到了傷害。實(shí)際上該公司已經(jīng)做過了貓?jiān)囼?yàn)，已經(jīng)確認(rèn)了病患原因是由于工廠的排水，但該公司對(duì)此隱匿不報(bào)[3]13。由于肇事企業(yè)的故意隱瞞，政府與民眾延遲了對(duì)致病因子的防范，耽誤了對(duì)環(huán)境的及時(shí)治理與受害人的醫(yī)治。這一慘劇告訴我們，如果在環(huán)境公益訴訟中法律不能夠合理地規(guī)范證明責(zé)任，仍舊依照當(dāng)事人之間訴訟能力平等的假設(shè)設(shè)置證明責(zé)任規(guī)則，絕大多數(shù)的環(huán)境公益訴訟案件將會(huì)以原告的敗訴而結(jié)束，環(huán)境公共利益的保護(hù)將會(huì)落空。

（五）龐大的法官人力資源

環(huán)境公益訴訟需要對(duì)所訴被告行為的環(huán)境影響深度與廣度進(jìn)行深入的調(diào)查，這需要有龐大的法官及其輔助人員資源的投入。被告影響環(huán)境的行為愈復(fù)雜，需要投入調(diào)查工作的人員數(shù)量就越多，花費(fèi)的資金成本也越大。同時(shí)，允許原告提起環(huán)境公益訴訟，不可避免地會(huì)引來大量的案件。大量案件的涌入也需要大量的法官?gòu)氖聦徟泄ぷ鳌＿@樣一來，法院系統(tǒng)需要大量的工作人員投入到環(huán)境公益案件的審理中。龐大的人員本身的教育與培訓(xùn)就需要花費(fèi)大量的社會(huì)資源。

二、我國(guó)未來環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)制約

從以上的分析可以看出，環(huán)境公益訴訟有其自身的特殊性。這一特殊性就是，在訴訟過程中，要求法官不僅善于發(fā)現(xiàn)各種相互聯(lián)系、相互沖突的利益，還要審慎地排定各種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益的位序?！八痉ǖ母灸康牟辉谟诿鞔_文字的具體含義，而在于判定何種決定是比較好的，可以為社會(huì)所接受”[4]。這種特殊性對(duì)司法資源提出了不可遏止和難以填補(bǔ)的需要。對(duì)于正處于發(fā)展中的中國(guó)而言，現(xiàn)階段還難以給環(huán)境公益訴訟制度提供充足的司法資源。我國(guó)要建立環(huán)境公益訴訟制度還面臨著一些制度上的束縛與司法資源有限的制約。

首先，我國(guó)法院司法權(quán)能受到現(xiàn)行法的嚴(yán)重束縛。我國(guó)法院難以受理環(huán)境公益訴訟案件的原因在于現(xiàn)行法中對(duì)于原告資格和受案范圍有非常嚴(yán)格的規(guī)定?；诜ㄖ卧瓌t，法院不得違反這些明文規(guī)定去受理環(huán)境公益訴訟案件。這種嚴(yán)格的法律規(guī)定嚴(yán)重束縛了法院受理環(huán)境公益訴訟案件的范圍。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法的規(guī)定，只有海洋環(huán)境監(jiān)管部門提起的海洋環(huán)境污染損害案件可以由法院受理，其他類型的環(huán)境公益訴訟案件法院根本沒有受理裁判的權(quán)能。正是這種法律規(guī)則的束縛，我國(guó)難以采取法律解釋的方式去建立環(huán)境公益訴訟制度。只有通過立法的形式，制定專門的環(huán)境公益訴訟法才能夠解除這種法律束縛。但立法的過程往往非常之漫長(zhǎng)，需要時(shí)間和耐心。

其次，我國(guó)法官的整體素質(zhì)難以適用環(huán)境公益訴訟的需要。我國(guó)法官隊(duì)伍不適應(yīng)環(huán)境公益訴訟需要的表現(xiàn)主要體現(xiàn)在：其一，我國(guó)法官的培養(yǎng)與教育難以提供環(huán)境公益訴訟所需要的龐大人力資源。雖有學(xué)者形容我國(guó)“學(xué)法之人如過江之鯽”[5]，但實(shí)際上大量的法學(xué)人才并沒有留在法律職業(yè)領(lǐng)域。我國(guó)許多地方法院還非常缺乏法學(xué)人才，特別是一些偏僻落后地區(qū)更是如此。在這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)環(huán)境還沒有遭受破壞，更有可能通過環(huán)境公益訴訟來保護(hù)環(huán)境。但是在這些地方，當(dāng)?shù)孛癖姯h(huán)境保護(hù)意識(shí)還不強(qiáng)烈，基于生存的壓力，更可能破壞環(huán)境，更需要有其他的人提起環(huán)境公益訴訟。但恰恰在這些地方，由于法學(xué)人才的欠缺，無法滿足環(huán)境公益訴訟的需要；其二，環(huán)境公益訴訟涉及了大量的環(huán)境科學(xué)知識(shí)，而這是我國(guó)法官普遍欠缺的。我國(guó)現(xiàn)行的法學(xué)培養(yǎng)模式局限于傳統(tǒng)教育模式，偏重于法律條文與抽象的法學(xué)理論的講解。一般學(xué)法之人，不愿也沒有相應(yīng)的途徑去學(xué)習(xí)科學(xué)知識(shí)，包括環(huán)境科學(xué)知識(shí)。這樣，法官或者法律職業(yè)者不容易獲知審理環(huán)境公益訴訟案件所需要的環(huán)境科學(xué)知識(shí)，造成知識(shí)的欠缺；其三，法官缺乏利益比較能力。環(huán)境公益訴訟案件牽涉諸多利益糾葛，需要法官審慎思考，并比較各種利益的位序以及司法裁判與政府政治過程之間制度選擇的優(yōu)劣。也就是說，由法官直接裁決應(yīng)該采取何種環(huán)境損害救濟(jì)方式如頒發(fā)禁令還是由政府采取合適的環(huán)境管制措施等。對(duì)于大部分法官而言，審理簡(jiǎn)單案件尚可，但審理復(fù)雜的環(huán)境公益訴訟案件尚需要進(jìn)一步的訓(xùn)練和提高。這種利益衡量能力的缺失會(huì)影響對(duì)環(huán)境公益訴訟案件的審理。

再次，我國(guó)普通民眾欠缺應(yīng)對(duì)環(huán)境公益訴訟的能力。訴訟是一種專門化、技術(shù)化的活動(dòng)，需要采取法律化的言語和修辭以表達(dá)對(duì)權(quán)益與利益的訴求。這樣，需要原告具備一定的語言表達(dá)能力，通過有效的修辭手段以強(qiáng)化自身訴求的正當(dāng)性以博得法官、社會(huì)輿論的同意、同情和認(rèn)可。環(huán)境公益訴訟活動(dòng)也是一種專門化訴訟活動(dòng)，和其他的訴訟活動(dòng)一樣，對(duì)原告的訴訟能力也有極高的要求。但是，原告如果想要具備對(duì)于維護(hù)環(huán)境公共利益必不可少的能力，是需要付出高昂的成本的?？傮w而言，原告至少需要具備以下能力方能有效地進(jìn)行環(huán)境公益訴訟活動(dòng)：第一，原告必須接受相當(dāng)?shù)慕逃?，具有接受環(huán)境知識(shí)的能力。企業(yè)破壞環(huán)境的行為是否確有破壞性，在許多時(shí)候不是一目了然的。這種破壞性往往超出了人類的日常生活經(jīng)驗(yàn)，非經(jīng)科學(xué)的調(diào)查與考證而無法確定。例如要確定在河流上建大壩給水生生物帶來的破壞性影響，必須要具備專門的水文知識(shí)，并經(jīng)過長(zhǎng)期艱苦的調(diào)查了解。因此，環(huán)境公益訴訟中，原告只有接受過相當(dāng)?shù)慕逃?，并具有接受環(huán)境知識(shí)的能力，才能夠了解企業(yè)開發(fā)項(xiàng)目、排放污染物對(duì)環(huán)境的影響。而培養(yǎng)一個(gè)人使得其接受相當(dāng)?shù)慕逃哂薪邮墉h(huán)境知識(shí)的能力，需要支出相當(dāng)?shù)慕逃M(fèi)用。這不是普通民眾所能承擔(dān)的。第二，原告必須具有必要的籌集支持資金的能力。調(diào)查和了解企業(yè)開發(fā)項(xiàng)目、排放污染物對(duì)環(huán)境的影響，需要有專門的儀器、專業(yè)的調(diào)查人員和巨額的調(diào)查費(fèi)用。如果缺少資金的支持，就無法獲得提起環(huán)境公益訴訟所必要的證據(jù)以說明企業(yè)影響環(huán)境行為的真實(shí)性。當(dāng)然，這樣一來，提起訴訟以阻止污染與破壞環(huán)境行為的勝訴幾率也大大地降低了。只有那些具備了相當(dāng)籌集資金能力的原告才能籌集必要的資金以支付龐雜的訴訟費(fèi)用，獲得環(huán)境公益訴訟的勝訴。第三，強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力。企業(yè)污染環(huán)境的行為“一般都會(huì)產(chǎn)生較大的社會(huì)損失，而這些損失由眾多的受害人來共同分擔(dān)，這樣一來，單個(gè)的受害人只分擔(dān)了相對(duì)較小的損失，在是否起訴污染者的問題上，態(tài)度就不那么堅(jiān)定了?！盵1]43“隨著相關(guān)人數(shù)的增加，訴訟的動(dòng)因在減弱，因?yàn)橐环矫嬖V訟的成本越來越高，另一方面集體行動(dòng)帶來的問題越來越多。每一方都可能持觀望態(tài)度，希望其他人先來發(fā)動(dòng)訴訟，因而就愈發(fā)難以通過協(xié)商的辦法來克服這種搭便車的現(xiàn)象?！盵1]45為了能夠克服這種“搭便車”的現(xiàn)象，需要原告具備強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力，能夠采取各種有效的手段激發(fā)潛在的受害人對(duì)自身利益奮起維護(hù)的抗?fàn)幰庾R(shí)，通過對(duì)勝訴結(jié)果的憧憬激勵(lì)他們積極參與環(huán)境公益訴訟的行動(dòng)。通過這種組織動(dòng)員，形成對(duì)被告、法院和政府強(qiáng)大的政治壓力與社會(huì)輿論壓力，迫使相關(guān)行為者采取有效的措施停止對(duì)環(huán)境的危害行為并積極對(duì)已經(jīng)遭受污染的環(huán)境進(jìn)行必要的修復(fù)治理。

在我國(guó)現(xiàn)階段，許多普通民眾并沒有接受完整的法律教育和環(huán)境科學(xué)教育，對(duì)于司法訴訟過程沒有清晰的認(rèn)知，對(duì)訴訟活動(dòng)和法律規(guī)則有太多的誤解。由于普通民眾環(huán)境公益訴訟能力低下，他們并不能有效地表達(dá)對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)訴求。因此，他們還不會(huì)運(yùn)用司法訴訟手段去表達(dá)自身的環(huán)境權(quán)益并保護(hù)環(huán)境公益。這樣，造成在司法實(shí)踐中，出現(xiàn)了一種矛盾的現(xiàn)象：基于環(huán)境遭受嚴(yán)重污染和破壞給自身環(huán)境權(quán)益帶來的不可補(bǔ)救的損害，普通民眾迫切需要某種手段以保護(hù)環(huán)境和維護(hù)環(huán)境公益；由于環(huán)境公益訴訟能力的低下，他們又不會(huì)選擇運(yùn)用司法訴訟手段，從而對(duì)環(huán)境公益訴訟缺乏必要的需求。這樣，由于缺乏這種需求，形成不了建構(gòu)環(huán)境公益訴訟制度的社會(huì)壓力，導(dǎo)致立法者還沒有把建立環(huán)境公益訴訟制度提上日程。

最后，社會(huì)無法承擔(dān)環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行所需的龐大成本。環(huán)境公益訴訟制度的有效運(yùn)行需要對(duì)企業(yè)排污行為、開發(fā)項(xiàng)目行為和行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政行為對(duì)環(huán)境的影響程度、深度與廣度有深入和準(zhǔn)確的了解。這需要原告、行政機(jī)關(guān)和法院投入大量的資金及雇傭?qū)I(yè)的環(huán)境監(jiān)測(cè)與影響評(píng)價(jià)人員以監(jiān)測(cè)環(huán)境的化學(xué)、物理與生態(tài)群落的變化，調(diào)查了解這些變化與企業(yè)影響和破壞環(huán)境行為之間的因果關(guān)系。同時(shí)，環(huán)境公益訴訟進(jìn)程中，也需要花費(fèi)一定的資金去送達(dá)傳票、調(diào)查取證等。因此，環(huán)境公益訴訟制度的有效運(yùn)行需要有巨額的社會(huì)成本支出，并需要社會(huì)能夠承擔(dān)這些龐大的成本。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家還不富裕，目前尚不能承擔(dān)這種龐大的社會(huì)成本。

三、我國(guó)未來環(huán)境公益訴訟制度的限度

我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度面臨如此多的制約因素。這些制約因素限定了環(huán)境公益訴訟制度可能的范圍。雖然我們可以對(duì)社會(huì)整體系統(tǒng)的部分變量進(jìn)行一定的修正以適應(yīng)環(huán)境公益訴訟制度的需要，如通過立法授權(quán)任何人可以提起環(huán)境公益訴訟，但我們?cè)诙虝r(shí)期內(nèi)無法徹底改變司法資源供給的整體狀況以保障該制度的順暢運(yùn)行。因此，立足于現(xiàn)有司法資源的供給能力，我們必須承認(rèn)環(huán)境公益訴訟制度的限度。在現(xiàn)有條件下，充分發(fā)揮普通民眾和法官的主觀能動(dòng)性，最大程度的實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度的應(yīng)有功能。

基于對(duì)環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行的社會(huì)整體背景的客觀分析，我們認(rèn)為我國(guó)未來的環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)有如下的制度邊界。

（一）設(shè)置環(huán)境公益訴訟前置程序

設(shè)置行政處理程序作為環(huán)境公益訴訟制度的前置程序，可以充分利用環(huán)境行政機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)保護(hù)環(huán)境。環(huán)境監(jiān)管部門擁有普通民眾所不具備的人員條件、資金條件，他們的工作人員接受過專門的環(huán)境科學(xué)知識(shí)教育，擁有環(huán)境執(zhí)法的權(quán)力與手段。因此，要充分發(fā)揮這些環(huán)境監(jiān)管部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在公眾知曉了企業(yè)污染、破壞環(huán)境的信息后，應(yīng)該首先通知和告知這些部門，由它們采取一定的行政監(jiān)管措施以制止排污行為并且要求行為人采取治理措施以恢復(fù)環(huán)境原狀。只有在這些機(jī)構(gòu)不作為和濫作為的情況下，公眾才通過環(huán)境公益訴訟督促、監(jiān)督他們。這種行政處理前置程序可以避免原告頻繁提起環(huán)境公益訴訟，減少環(huán)境公益訴訟制度的運(yùn)行次數(shù)，以節(jié)約訴訟成本。

環(huán)境監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該善于利用和環(huán)境行政處理程序相關(guān)的兩種制度以減少環(huán)境公益訴訟發(fā)生的幾率，減輕法院受理環(huán)境公益訴訟案件的壓力。第一，環(huán)境信息公開制度。環(huán)境信息公開制度是環(huán)境公益訴訟制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。沒有相應(yīng)的環(huán)境信息的公開與獲取制度的保障，原告就無法獲得提起環(huán)境公益訴訟所必要的環(huán)境信息。環(huán)境信息公開制度也有自身的功能。當(dāng)普通民眾獲得了企業(yè)不良環(huán)境行為的信息后，可以形成廣泛的社會(huì)輿論壓力，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管部門行使執(zhí)法權(quán)保護(hù)環(huán)境。同時(shí)，普通民眾還可以號(hào)召消費(fèi)者不要購(gòu)買這些企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，利用市場(chǎng)的手段懲罰它們。環(huán)境信息公開制度對(duì)于規(guī)制、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的環(huán)境不良影響行政行為也有相同的作用。通過公開政府部門的環(huán)境不良影響行政行為相關(guān)信息，民眾也會(huì)對(duì)它們形成各種壓力，包括社會(huì)輿論、選舉等。因此，充分發(fā)揮環(huán)境信息公開制度的功能，可以避免一些污染、破壞環(huán)境行為的發(fā)生，推動(dòng)企業(yè)和行政機(jī)關(guān)主動(dòng)改正自身的環(huán)境不良行為。這樣，也就可以減少環(huán)境公益訴訟次數(shù)，甚或不需要提起環(huán)境公益訴訟了。

第二，環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度。我國(guó)出現(xiàn)許多危及公眾環(huán)境利益的工程建設(shè)項(xiàng)目及排污行為，在一定程度上與環(huán)境監(jiān)管部門未能在許可這些影響環(huán)境的行為實(shí)施之前認(rèn)真和審慎地聽取公眾的意見有關(guān)。說到底，就是環(huán)境監(jiān)管部門未能強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與制度，沒有注重參與程序的正義，對(duì)這些污染和破壞環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目及排污行為簡(jiǎn)單地做出了行政許可。因此，為了減少環(huán)境公益訴訟制度的運(yùn)行頻次，防患于未然，對(duì)那些可能影響環(huán)境并危及民眾健康的項(xiàng)目和排污行為，環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)該在做出行政許可之前，組織公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，以避免因錯(cuò)誤的環(huán)境決策而損害環(huán)境。強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與制度，不僅有利于尊重和保護(hù)公眾應(yīng)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與權(quán)，更有利于環(huán)境監(jiān)管部門作出正確的環(huán)境決策。這樣，能在源頭上減少環(huán)境公益訴訟的訴因，從而保護(hù)環(huán)境公共利益。

（二）限制環(huán)境公益民事訴訟

一方面，我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟制度能夠容納自然資源保護(hù)機(jī)構(gòu)作為國(guó)家利益的代表提起環(huán)境損害賠償訴訟，這種國(guó)家利益實(shí)際上就是環(huán)境公共利益。因此，在建立我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度時(shí)，可以保留這種做法②。另一方面，對(duì)于公民個(gè)人與環(huán)保團(tuán)體作為原告提起環(huán)境公益民事訴訟，應(yīng)該予以限制，只允許他們?cè)跓o法通過環(huán)境公益行政訴訟以保護(hù)環(huán)境公益的情形下才享有一定的起訴權(quán)。其原因在于：建立環(huán)境公益訴訟制度其根本目的就是推動(dòng)和促進(jìn)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)更好地履行職責(zé)以保護(hù)環(huán)境，而不是由公眾取代它們?nèi)ケＷo(hù)環(huán)境。這樣，為了使公眾能夠更集中精力于監(jiān)督、督促環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行職責(zé)，就不允許他們提起環(huán)境公益民事訴訟。他們可以通過環(huán)境公益行政訴訟的手段參與到環(huán)境保護(hù)中。另外，更現(xiàn)實(shí)的考慮，保護(hù)環(huán)境更依賴環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因?yàn)檫@些行政機(jī)關(guān)具有公眾所不具備的優(yōu)勢(shì)，如資金、專業(yè)技能、環(huán)境監(jiān)測(cè)裝備等。同時(shí)，公眾要提起環(huán)境公益民事訴訟，還要承擔(dān)一定的證明責(zé)任，如證明環(huán)境損害的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。對(duì)于公眾而言，囿于經(jīng)費(fèi)的欠缺，往往無法承擔(dān)聘請(qǐng)環(huán)境科學(xué)專家對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行科學(xué)評(píng)估所需要的巨額評(píng)估費(fèi)用。而他們自行評(píng)估又缺乏必要的技術(shù)與裝備。即使他們有技術(shù)與裝備，這種自我評(píng)估也會(huì)缺乏應(yīng)有的公信力而被法院拒絕，以致會(huì)被被告合理懷疑。因此，既然公眾提起環(huán)境公益民事訴訟存有如此多的困難，難以保證獲得勝訴以保護(hù)環(huán)境公益，還不如限制他們的環(huán)境公益民事訴訟起訴權(quán)，要求他們先行提起環(huán)境公益行政訴訟，督促環(huán)境監(jiān)管部門進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管以預(yù)防環(huán)境污染和破壞的行為發(fā)生。這樣，把有限的司法資源運(yùn)用于環(huán)境公益行政訴訟案件中，更有利于環(huán)境保護(hù)。

（三）立足于行政機(jī)關(guān)具體環(huán)境行為的合法性審查

在美國(guó)，法院的司法審查范圍非常廣泛，包括法律的合憲性訴訟、政府官員行為合法性訴訟以及有關(guān)行政與管理機(jī)構(gòu)所獲授權(quán)范圍的訴訟[6]。因此，美國(guó)環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中，常常有原告訴請(qǐng)法院對(duì)政府抽象環(huán)境行為的合法性、合憲性進(jìn)行司法審查，甚至對(duì)國(guó)會(huì)通過的環(huán)境法律的合憲性也進(jìn)行司法審查。由于我國(guó)政治體制與美國(guó)有本質(zhì)的不同，法院的司法審查范圍有一定的限度。按照《立法法》的相關(guān)規(guī)定，法律的違憲審查權(quán)在全國(guó)人民代表大會(huì)，行政法規(guī)與地方性法規(guī)的合法性審查權(quán)在全國(guó)人大常委會(huì)。部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的合法性審查權(quán)在國(guó)務(wù)院?？傊ㄔ簩?duì)于抽象的法律規(guī)范沒有合法性審查權(quán)，只有規(guī)范選擇適用權(quán)?！缎姓V訟法》第2條明確規(guī)定法院只能對(duì)政府具體行政行為的合法性進(jìn)行司法審查。我國(guó)法院根本不可能獲得美國(guó)法院那樣的司法審查權(quán)，因此，為了盡快地建立環(huán)境公益訴訟制度，應(yīng)該把法院的司法審查權(quán)仍然限制在原有的對(duì)政府具體環(huán)境行為的合法性審查范圍內(nèi)，避免因在司法審查權(quán)限問題上糾纏不清而拖延了環(huán)境公益訴訟制度的建立。

在對(duì)具體環(huán)境行政行為合法性進(jìn)行合法性審查時(shí)，法院應(yīng)該注重參與程序正義問題，以縮小法院需要利益權(quán)衡的范圍。無論是企業(yè)，還是政府，他們影響環(huán)境的行為牽涉了諸多不同的利益。這些不同利益往往無法通過抽象的價(jià)值位序予以衡量。在環(huán)境公益訴訟中，法院權(quán)衡這些利益的能力非常有限。因此，與其在這些利益權(quán)衡方面舉棋不定，還不如把精力放在程序正義上。法官需要特別關(guān)注企業(yè)與政府可能對(duì)環(huán)境造成不良影響的行為是否經(jīng)過了合乎程序的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，公眾的環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與權(quán)利是否得到了應(yīng)有的尊重和保護(hù)等問題。

四、結(jié) 論

任何制度的運(yùn)行都是有成本與社會(huì)摩擦的，支付制度運(yùn)行的成本和消除制度運(yùn)行的摩擦都需要一定的社會(huì)資源作為支撐。這種社會(huì)資源的有限性限定了社會(huì)制度功能的界限。而且任何社會(huì)制度都只是社會(huì)整體制度系統(tǒng)中的一部分，其運(yùn)行的好壞與社會(huì)整體制度系統(tǒng)中的其他部分能否正常地運(yùn)行有極大的關(guān)聯(lián)?？梢赃@樣說，環(huán)境公益訴訟制度也是運(yùn)行在社會(huì)極限之中，其所發(fā)揮的功能也有一定的限度。我們?cè)诤魡窘?gòu)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度時(shí)，必須拋棄“畢其功于一役”的幻想，清醒地認(rèn)識(shí)到環(huán)境公益訴訟制度的限度，把司法救濟(jì)環(huán)境公益與政治救濟(jì)環(huán)境公益結(jié)合起來，在充分發(fā)揮司法制度的功能時(shí)，應(yīng)該考慮構(gòu)建我國(guó)合理的從政治層面解決環(huán)境問題的制度。把正式制度與各種非正式的制度緊密結(jié)合，最大限度地發(fā)揮其各自的優(yōu)勢(shì)，以減少制度運(yùn)行成本的支出。

為了避免環(huán)境公益訴訟制度在我國(guó)尚未健全就面臨不堪重負(fù)的局面，我們現(xiàn)階段應(yīng)該在有限的區(qū)域先行試點(diǎn)，選取環(huán)境污染最為嚴(yán)重、民眾反映最為強(qiáng)烈且地方公共財(cái)政狀況較好的區(qū)域，允許提起環(huán)境公益訴訟，獲取一定的審判經(jīng)驗(yàn)后，再在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

注釋：

① 26 NY 2d219，309NY52d312，257NE870（1970）。被告在奧格巴尼附近經(jīng)營(yíng)一個(gè)大的水泥廠。本案是相鄰?fù)恋厮腥丝卦V因?yàn)樵馐軓墓S散發(fā)出的灰塵，煙霧和震動(dòng)的損害而提出的禁制令請(qǐng)求和損害賠償要求。在經(jīng)過特別法庭審判后，法院認(rèn)定存在妨害，并批準(zhǔn)臨時(shí)賠償，但是法院拒絕了禁制令請(qǐng)求。參見（美）Jhon E．Cribbet Corwin、W．Johnson Roger、W．Findly Erbwst and E．Smith的《財(cái)產(chǎn)法：案例與材料》（第七版）一書，陳剛等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版，第575頁(yè)。

② 《物權(quán)法》第47－49條規(guī)定了礦藏、水流、海域、城市土地、法律規(guī)定屬于國(guó)有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源和野生動(dòng)植物資源屬于國(guó)家所有?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定全民所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，《水法》第3條規(guī)定水資源屬于國(guó)家所有，所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。根據(jù)這些法律規(guī)定，自然資源管理機(jī)構(gòu)可以提起民事訴訟以保護(hù)這些自然資源?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第90條第2款明確規(guī)定了海洋環(huán)境監(jiān)管部門在海洋環(huán)境遭受污染損害時(shí)可以代表國(guó)家提起損害賠償訴訟。這些法律規(guī)定表明我國(guó)環(huán)境公益民事訴訟有一定的法律依據(jù)?，F(xiàn)行法授予了自然資源保護(hù)機(jī)構(gòu)環(huán)境公益民事訴訟起訴權(quán)。

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