縣權(quán)改革:2011政改新看點(diǎn)

王維博 王全寶 何晏

在縣一級(jí)權(quán)力架構(gòu)中，縣委書記除了對(duì)當(dāng)?shù)氐闹卮箜?xiàng)目、人、事、財(cái)進(jìn)行支配外，還可以直接影響和制約身邊人的命運(yùn)，而別人很難對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督和制約。這是一個(gè)很大的制度缺陷。

“修剪”縣委書記權(quán)力的“野蠻生長(zhǎng)”

在精心布局四川省成都市武侯區(qū)、江蘇省睢寧縣和河北省成安縣三地先行開展為期一年半的試點(diǎn)之后，中央決定在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推進(jìn)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行工作。

2010年11月中旬，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和中共中央組織部，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》在全國(guó)范圍推動(dòng)“縣權(quán)”改革的試點(diǎn)。

“縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，其實(shí)質(zhì)是縣委書記權(quán)力公開透明運(yùn)行?！睂?duì)這場(chǎng)“縣權(quán)”改革，中央黨校黨建部教授蔡霞如此評(píng)價(jià)。

蔡霞認(rèn)為，在縣一級(jí)權(quán)力架構(gòu)中，縣委書記除了對(duì)當(dāng)?shù)氐闹卮箜?xiàng)目、人、事、財(cái)進(jìn)行支配外，還可以直接影響和制約身邊人的命運(yùn)，而別人很難對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督和制約。這是一個(gè)很大的制度缺陷。

郡縣治天下安

縣，中國(guó)自秦設(shè)郡縣以來(lái)2000多年，一直是中國(guó)社會(huì)行政區(qū)劃的基礎(chǔ)一級(jí)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定，省、縣、鄉(xiāng)是中國(guó)行政區(qū)劃的基本架構(gòu)。舉凡中國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)繁榮，社會(huì)進(jìn)步或者官員貪腐、社會(huì)矛盾，大部分在這一層級(jí)完成、實(shí)現(xiàn)或者爆發(fā)。

在我國(guó)干部隊(duì)伍中，有2800多個(gè)縣(市、區(qū))委書記，他們不到全國(guó)處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部總數(shù)的1％，但卻處于黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)承上啟下的關(guān)鍵位置。

自秦設(shè)郡縣以來(lái)，縣級(jí)政權(quán)雖處基層，但少有變動(dòng)，像基石支撐歷代政權(quán)大廈。作為一級(jí)基層政權(quán)為何能綿延2000余年不絕?其在中國(guó)政治的格局中發(fā)揮了什么樣的作用?

“從中國(guó)行政區(qū)劃角度看，縣是最重要的，一是因?yàn)榭h的歷史悠久，二是由于縣制一直被保持：”2010年12月14日，原民政部中國(guó)地名與行政區(qū)劃研究所副所長(zhǎng)浦善新說(shuō)。

浦善新認(rèn)為，縣級(jí)以上行政區(qū)劃在歷史上經(jīng)歷了很大變化，不論是名稱、大小，還是數(shù)量都有變動(dòng)。但縣制從春秋時(shí)期至近代，其名稱甚至范圍并無(wú)太大變化，成為中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的晴雨表。

翻開一部中國(guó)歷史，縣作為鄉(xiāng)村的頭，城市的尾，在整個(gè)政治社會(huì)結(jié)構(gòu)中始終居于特殊地位。對(duì)上，是國(guó)家政權(quán)的_個(gè)臺(tái)柱、一個(gè)支撐腳：對(duì)下，則連接著整個(gè)社會(huì)，是國(guó)家政權(quán)與社會(huì)的一個(gè)接觸點(diǎn)。社會(huì)的矛盾，政權(quán)和老百姓的矛盾，都會(huì)在縣一級(jí)首先暴露出來(lái)。故此，不少學(xué)者提出“中國(guó)政治改革應(yīng)當(dāng)從縣一級(jí)破題”的觀點(diǎn)。

2010年8月20日，中共中央政治局召開會(huì)議，全面部署黨務(wù)公開工作。會(huì)議強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步提高黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與度，拓寬黨員意見表達(dá)渠道，營(yíng)造黨內(nèi)民主討論、民主監(jiān)督環(huán)境。

這是一個(gè)重要信號(hào)。浦善新說(shuō)，無(wú)論從中央關(guān)于改革的思路來(lái)看，還是從近些年來(lái)縣政改革的實(shí)踐來(lái)看，政治體制改革的突破口已經(jīng)從黨政分開轉(zhuǎn)向黨內(nèi)民主。“政治體制改革的道路就是通過發(fā)展黨內(nèi)民主，帶動(dòng)人民民主，最終實(shí)現(xiàn)高度的人民民主”。

而在此基礎(chǔ)之上，如何讓這1463個(gè)縣取得更好的發(fā)展，浦善新認(rèn)為一定要將縣的發(fā)展放在中國(guó)整體政治、經(jīng)濟(jì)體制中來(lái)考量，從宏觀層面進(jìn)行調(diào)整：“縣政改革不能光講縣的改革。原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)候什么都管，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之下政府要逐步少管，交給老百姓管，或者社會(huì)組織來(lái)管。關(guān)鍵是要從政治體制、經(jīng)濟(jì)體制上改?！?/p>

此外，要調(diào)整各級(jí)政府之間的權(quán)力劃分。在調(diào)整權(quán)力會(huì)遇到利益劃分的問題，有些地級(jí)政府，甚至省級(jí)政府愿意把權(quán)力收在手里，現(xiàn)在很多地方推行省直管縣，把一部分地級(jí)市享受的權(quán)力重新劃給縣里，但一定要給縣相匹配的財(cái)權(quán)、事權(quán)，不能走老路，把“省管縣”變成“省刮縣”。

縣權(quán)改革：“公開”先行縣權(quán)走到聚光燈下

“縣級(jí)政權(quán)是重要的基礎(chǔ)政權(quán)，是改革和試驗(yàn)的重要環(huán)節(jié)，在政府信息公開之后，縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行成為各界的共同期待，而目前的強(qiáng)拆和群體性事件在縣鄉(xiāng)一級(jí)呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢(shì)和縣委書記腐敗問題也促成中央下決心推進(jìn)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，這也是對(duì)縣委書記和縣委班子的保護(hù)，更好地維護(hù)基層政權(quán)的穩(wěn)固”。國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱表示。

要想實(shí)現(xiàn)權(quán)力的公開透明運(yùn)行，首先要搞清楚一縣一區(qū)的黨委有哪些權(quán)力?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)，開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作，要按照黨內(nèi)有關(guān)法規(guī)文件，明確劃分縣黨代會(huì)，縣委全委會(huì)、常委會(huì)及其成員，縣委各職能部門的職責(zé)和權(quán)限，編制職權(quán)目錄，尤其要加強(qiáng)對(duì)縣委書記職權(quán)的規(guī)范。

以成都市武侯區(qū)為例，在試點(diǎn)過程中已經(jīng)明晰了區(qū)黨代會(huì)、區(qū)委全委會(huì)、區(qū)委常委會(huì)、區(qū)委各職能部門的職責(zé)權(quán)限，編制了權(quán)力目錄，做到職責(zé)明確、權(quán)限清楚。武侯區(qū)把這一過程稱為“固化權(quán)力事項(xiàng)”。

“不是說(shuō)縣委書記不能說(shuō)了算，而是怎么樣說(shuō)才算，在什么范圍內(nèi)說(shuō)了算”。中央黨校黨建部原理室副主任蔡志強(qiáng)說(shuō)。

蔡志強(qiáng)表示，廓清權(quán)力的邊界后，就是要保障權(quán)力在法制的框架內(nèi)運(yùn)行，就是要重樹和再造權(quán)力運(yùn)行流程，對(duì)此中央的思路十分清晰，避免權(quán)力對(duì)百姓利益的損害，其核心是抓住決策、執(zhí)行、結(jié)果等主要環(huán)節(jié)，找出每個(gè)環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，編制并公布權(quán)力運(yùn)行流程圖。

從《意見》中我們看到中央對(duì)此的明確要求：開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)，就是要堅(jiān)持依法、高效、規(guī)范、透明的原則，編制并公布決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力運(yùn)行流程，明確行使權(quán)力的主體、條件、運(yùn)行步驟、完成時(shí)限、監(jiān)督措施等，提高權(quán)力運(yùn)行程序化、規(guī)范化水平。

從先行試點(diǎn)的權(quán)力運(yùn)行公開的經(jīng)驗(yàn)看，江蘇省睢寧縣在公開決策方面做了多項(xiàng)探索。如對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大決策和部署議題的縣委常委會(huì)，通過全媒體進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播，并設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)熱線電話、開通網(wǎng)絡(luò)和短信平臺(tái)，讓黨員和群眾反映愿望，提出建議，表達(dá)心聲。通過流程設(shè)計(jì)，先行試點(diǎn)的3個(gè)區(qū)縣一把手隨意“欽點(diǎn)”干部、在干部任免問題上“一言九鼎”的土壤已經(jīng)不復(fù)存在，一把手濫用權(quán)力的空間受到了極大壓縮。

“要公開決策事項(xiàng)，包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策、決定、決議及執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益的重要事項(xiàng)，重要人事任免，重要黨務(wù)工作情況，縣委管理干部評(píng)優(yōu)表彰情況及嚴(yán)重違紀(jì)違法問題的處理等?！惫_什么至為重要，這也是以往比較糾結(jié)的問題，結(jié)合先行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于縣委要公開什么，這次的《意見》也給出了具體而明確的要求。

權(quán)力運(yùn)行不愿透明的本質(zhì)是拒絕監(jiān)督。如何解決這個(gè)問題?

《意見》指出，要堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，整合監(jiān)督力量，暢通監(jiān)督渠道，加強(qiáng)情況反饋，形成縣委權(quán)力特別是縣委書記權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督機(jī)制和反映問題處理工作機(jī)制，保證權(quán)力正確行使。

欲使權(quán)力透明，必須先剝?nèi)ゾ芙^透明的權(quán)力——不許權(quán)力有這種自由。而欲剝?nèi)ミ@種權(quán)力自由，首先應(yīng)賦予民眾

監(jiān)督的權(quán)利并保證其有效，這是必備之前提。專家表示，《意見》中，重點(diǎn)提及“堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督”一句乃是一大看點(diǎn)。只有來(lái)自群眾或社會(huì)的橫向監(jiān)督發(fā)力，權(quán)力才能感到更多的壓力，由壓力產(chǎn)生敬畏——對(duì)公眾權(quán)利的敬畏，對(duì)制度的敬畏。

聚焦縣委書記

記者深入廣東、浙江、江西等東中西部10多個(gè)省區(qū)市調(diào)研，與50多位縣委書記傾心交談，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在的縣委書記隊(duì)伍逐漸體現(xiàn)出年紀(jì)輕、學(xué)歷高、能力強(qiáng)的特點(diǎn)，他們一方面權(quán)力大、責(zé)任重、謀發(fā)展、思進(jìn)取；另一方面，則壓力大、盼理解、待培養(yǎng)、須監(jiān)督。

河南一位縣委書記給記者畫了一幅“雙三角形對(duì)頂圖”，顯示他所理解的縣委書記所處的政治生態(tài)環(huán)境：一個(gè)倒置的大三角形壓著一個(gè)正放的小三角形，形成倒壓對(duì)頂之勢(shì)。

他說(shuō)，上面倒置的大三角形就像縣以上的各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)，下面正放的一個(gè)小三角形就是縣級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，縣委書記恰恰處兩個(gè)三角形尖兒上。上級(jí)層層壓擔(dān)子、派任務(wù)，最終都落在縣一級(jí)，但縣里資源有限、回旋余地有限。把這個(gè)圖倒過來(lái)，立時(shí)變成上小下大，又恰似縣級(jí)政權(quán)和群眾的關(guān)系，一方面新時(shí)期群眾期望值高、訴求多；另一方面，縣級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)解決問題的能力有限。

縣委書記處于兩個(gè)三角形的“上壓下頂”之中，困擾多、困惑大。一些縣委書記梳理出他們的四大困擾。

一是很大精力用在協(xié)調(diào)溝通各種關(guān)系上，每年參加會(huì)議、應(yīng)付檢查指導(dǎo)的時(shí)間就占1／3，難以深入到基層研究問題。

有些縣委書記戲稱自己是“三陪”書記：整天陪著上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢查工作、陪著匯報(bào)工作、陪著喝酒吃飯。

二是有些部門權(quán)力化、權(quán)力利益化。一些國(guó)家部委制定政策，以“責(zé)任下壓”為取向，喜好出臺(tái)禁令搞“一刀切”，而服務(wù)基層、“解難解結(jié)”的內(nèi)容往往很少。

三是網(wǎng)絡(luò)輿論壓力大。一些縣委書記反映，一些網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)基層問題的報(bào)道不是引導(dǎo)型，而是放大型。有時(shí)為平息輿論，板子只能打在基層干部身上。

四是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件壓力大。出現(xiàn)突發(fā)性事件和安全事故，矛盾都聚焦到縣委書記身上，要求勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，靠前指揮，不允許有絲毫顧慮與退縮。

考核多、檢查多、會(huì)議多，招商引資累、陪客喝酒累、處理關(guān)系累。“多”和“累”是記者與縣委書記們交談時(shí)聽到的最頻繁詞匯?？h委書記責(zé)任大，事無(wú)巨細(xì)都要親自管，發(fā)展、穩(wěn)定、民生、安全，“一個(gè)都不能少”。既要上級(jí)滿意，又要群眾滿意。

一些縣委書記表示，當(dāng)前有一種“妖魔化”縣委書記的苗頭，似乎他們沒有一個(gè)好人，都是貪官。他們盼望理解，需要社會(huì)寬容、家庭關(guān)愛，還有組織上的人性化關(guān)懷。

改革核心：一把手“限權(quán)”

指向縣委書記的權(quán)力改革，正是當(dāng)前基層政治改革的深層次命題，重點(diǎn)是公開、核心是限權(quán)。

對(duì)于縣委書記的權(quán)力描述，一個(gè)流行的說(shuō)法是，縣委書記堪稱“中國(guó)權(quán)力最大的官”，除了外交、軍事和國(guó)防，其他權(quán)力都具備。

對(duì)于改革運(yùn)行的阻力分析，國(guó)家行政學(xué)院公共管理學(xué)院教研部教授李習(xí)彬一語(yǔ)中的：“改得好不好，推進(jìn)難不難，關(guān)鍵就在一把手!”

分析睢寧縣、武侯區(qū)：成安縣的探索，有一個(gè)鮮明的共同點(diǎn)，那就是“一把手”的自我限權(quán)、主動(dòng)還權(quán)。睢寧縣委書記王天琦從“禁酒令”開始，從關(guān)系縣級(jí)財(cái)政收入重要命脈、關(guān)乎官員巨大利益的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用等重大事項(xiàng)開刀，并邀請(qǐng)黨內(nèi)外、媒體對(duì)自己和干部團(tuán)隊(duì)開展監(jiān)督。

原河北成安縣縣委書記王曉樺也認(rèn)為，搞權(quán)力公開透明不能光是政府搞，黨委，必須帶頭，縣委書記則首當(dāng)其沖。他試點(diǎn)改革的一大措施是“通透性辦公”，以此避免過度集權(quán)而使干部脫離群眾，其前提是王曉樺有勇氣接受大家的監(jiān)督。

武侯試點(diǎn)的主要設(shè)計(jì)者之一、時(shí)任武侯區(qū)紀(jì)委副書記王睿說(shuō)，經(jīng)過一番“確權(quán)勘界”之后，武侯區(qū)出臺(tái)《中共成都市武侯區(qū)委關(guān)于進(jìn)一步明晰職權(quán)的試行辦法》，對(duì)區(qū)黨委權(quán)力進(jìn)行勘界，對(duì)權(quán)責(zé)不清的予以明確，對(duì)超越職權(quán)范圍的予以糾正。

根據(jù)上述“權(quán)力清單”，屬于區(qū)黨代會(huì)權(quán)力事項(xiàng)有6項(xiàng)，區(qū)委全委會(huì)有6項(xiàng)，區(qū)委常委會(huì)有18項(xiàng)，區(qū)委書記有9項(xiàng)。

緊隨權(quán)力目錄之后，一張張權(quán)力流程圖將區(qū)委權(quán)力運(yùn)行方式公之于眾。流程圖上，區(qū)委書記、常委、區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)等各有分工，職權(quán)明晰。

于是，一系列“限權(quán)方案”設(shè)計(jì)出來(lái)，區(qū)委書記“革了自己的命”。根據(jù)武侯區(qū)出臺(tái)的規(guī)定，區(qū)委書記只有在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核工作結(jié)束以后、日常考察發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子存在突出問題、領(lǐng)導(dǎo)職位空缺、特殊情況必須調(diào)整干部這4種情況下，才能提出干部調(diào)整動(dòng)議。

而且，在動(dòng)議時(shí)，區(qū)委書記只提方向、不提具體職位，只提人選標(biāo)準(zhǔn)、不提具體人選，只提選拔要求、不提選拔范圍。另外，領(lǐng)導(dǎo)干部人選要從后備干部中產(chǎn)生，后備干部人選要由群眾進(jìn)行無(wú)記名投票產(chǎn)生。而區(qū)管領(lǐng)導(dǎo)班子正職則采用全委會(huì)票決制，區(qū)委書記的一票與委員或常委的一票價(jià)值相同。

如此一來(lái)，“一把手”濫用權(quán)力的空間受到了極大壓縮。

2010年，在接受新華社內(nèi)部調(diào)研時(shí)，武侯區(qū)區(qū)委書記劉守成坦承，試點(diǎn)正，是抓住了決策權(quán)和用人權(quán)這兩個(gè)核心問題?！跋鳈?quán)瘦身”的背后，其實(shí)是對(duì)一把手正當(dāng)行權(quán)的強(qiáng)化——限制不當(dāng)用權(quán)，強(qiáng)化正當(dāng)用權(quán)，制度規(guī)范用權(quán)。

與武侯區(qū)做法相類似，在改革的另一個(gè)試點(diǎn)，睢寧縣則提出議決權(quán)、否決權(quán)分離機(jī)制，該縣出臺(tái)文件規(guī)定，重點(diǎn)工程、規(guī)劃、土地審批權(quán)由縣政府研究確定，“縣委書記不再擔(dān)任土地審查委員會(huì)、規(guī)劃審查委員會(huì)的主任，縣委常委會(huì)只保留否決權(quán)?！?/p>

與上述兩地的“自我限權(quán)”不同，2010年下半年，湖北省紀(jì)委、省委組織部聯(lián)合出臺(tái)《湖北省縣委書記崗位風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控辦法(試行)》，規(guī)定縣委書記不再直接分管人事，不得插手工程招投標(biāo)，選拔任用干部時(shí)不得指定具體人選和選拔范圍。

著名學(xué)者于建嶸表示，縣一級(jí)是最完整地直接面對(duì)民眾的。把解決中國(guó)問題的目標(biāo)定在縣級(jí)，這是對(duì)的。如果把這一級(jí)政權(quán)改革好了，社會(huì)就會(huì)穩(wěn)定。縣政改革要走向現(xiàn)實(shí)，重中之重是耍達(dá)成基本共識(shí)：政治體治改革已經(jīng)到了不改不行的時(shí)候?？h政改革是現(xiàn)實(shí)改革中最可行、風(fēng)險(xiǎn)最小的。但只靠學(xué)者遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要執(zhí)政者的智慧和魄力。