美國水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序及借鑒意義

褚 湛

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

美國水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序及借鑒意義

褚 湛

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

美國河岸權(quán)原則下基于地點(diǎn)的水資源使用優(yōu)先權(quán)和先占用原則下基于時(shí)間的水資源使用優(yōu)先權(quán)為多數(shù)人所熟知，但基于用水目的，而非地點(diǎn)或時(shí)間確立的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序卻不盡然。美國水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序具有以“三大原則”指引優(yōu)先位序制定、各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況制定優(yōu)先位序、各種水資源使用權(quán)內(nèi)涵明確、每一位階優(yōu)先位序清晰簡明、根據(jù)需求和社會變化不斷修改優(yōu)先位序等特征。我國可從上述幾方面借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，完善現(xiàn)有的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

美國；用水目的；水資源使用權(quán)；優(yōu)先位序

美國水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序是指在同一用

水區(qū)域中不同的數(shù)個(gè)水資源使用權(quán)之間使用的先后順序［1］（p．299），也可理解為當(dāng)數(shù) 個(gè)水資 源使用 權(quán)在同一用水區(qū)域發(fā)生沖突時(shí)用水的先后順序。水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序作為水權(quán)制度中的組成部分在美國水資源分配中起著關(guān)鍵性的作用。美國水法是依據(jù)河岸權(quán)原則（riparian doctrine）和先占用權(quán)原則（prior appropriation doctrine）分配地表水而逐步發(fā)展起來。河岸權(quán)原則和先占用原則均認(rèn)為某些水資源使用權(quán)根本不能獲得許可，即使獲得許可也是條件苛刻。具體地說，在河岸權(quán)原則下只有當(dāng)水資源使用被認(rèn)定為合理使用時(shí)才能授予許可，在先占用原則下則只有被認(rèn)定為有益使用才會獲得許可。隨著工業(yè)化的發(fā)展和人口的增加，僅基于地點(diǎn)或時(shí)間的優(yōu)先位序已不能滿足水資源利用的需求。19世紀(jì)以后，聯(lián)邦法案、各州成文法和判例中出現(xiàn)了以用水目的而劃分某一水資源使用權(quán)的優(yōu)先性，進(jìn)入20世紀(jì)后，各州逐步規(guī)定了詳細(xì)具體的基于用水目的劃分的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序。

一、美國水資源使用權(quán)優(yōu)先位序

（一）美國水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的規(guī)定。美國水資源使用權(quán)優(yōu)先位序主要是由判例、聯(lián)邦法案、州際間協(xié)議和各州的水法、法典或憲法等成文法構(gòu)成。

聯(lián)邦法案中規(guī)定了某一水資源使用權(quán)的優(yōu)先性：憲法最高條款規(guī)定聯(lián)邦政府的水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序是具有最高效力的規(guī)定。而《墾荒法》（1902）建立了灌溉用水的優(yōu)先權(quán)；《聯(lián)邦電力法》創(chuàng)立了建壩河流和水力發(fā)電的優(yōu)先權(quán)；《原始地保護(hù)法》（1964）、《野生和風(fēng)景河流法》（1968）以及《瀕臨物種法》（1973）直接涉及水資源的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的優(yōu)先性。判例還規(guī)定航行用水高于其他一切用水［2］（p．164）。

州與州之間以協(xié)議的形式規(guī)定了流經(jīng)各州的同一河流的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序?！犊屏_拉多河協(xié)議》規(guī)定航行用水低于家庭、農(nóng)業(yè)和電力生產(chǎn)用水，電力生產(chǎn)用水低于農(nóng)業(yè)和家庭用水?！都幽么蠛訁f(xié)議》規(guī)定德克薩斯州對加拿大河蓄水的權(quán)利受到家庭的市政用水、家畜用水和家庭以及牲畜所依賴的土地灌溉用水的限制?！犊死R斯河盆地協(xié)議》規(guī)定當(dāng)出現(xiàn)用水申請競爭時(shí)，各州按照下列高等級使用優(yōu)于低等級使用的順序批準(zhǔn)：家庭用水；灌溉用水；娛樂用水，包括漁業(yè)和野生動物；工業(yè)用水；水力發(fā)電用水；其他各州涉及的用水。

美國東西各州的水資源所有權(quán)權(quán)屬不同，因此東西各州對水資源使用權(quán)優(yōu)先位序進(jìn)行了不同程度的規(guī)定。美國東部大多數(shù)州規(guī)定水資源不是公共財(cái)產(chǎn)，各州不擁有水資源的所有權(quán)［3］（p．8）。美國水法委員會1997年頒布的《河岸模型》規(guī)定美國東北地區(qū)的水資源不能滿足所有合法用水需求時(shí)，應(yīng)按照“為人類生存和健康所必需的直接的人類消耗用水或者衛(wèi)生設(shè)施用水；家畜生存或健康以及保護(hù)農(nóng)作物、廠房和設(shè)備不受毀壞或損失所必需的涉及特殊水資源的用水，而延續(xù)這類活動又是合理的；符合綜合水資源規(guī)劃所述的可持續(xù)發(fā)展總體目標(biāo)的能使就業(yè)率和經(jīng)濟(jì)效益最大化的其他用水”的順序分配水資源。阿肯色州規(guī)定為解決水資源短缺，水土保持委員會應(yīng)按“家庭和市政生活用水；最低流量；聯(lián)邦水權(quán)；維持生命用水；維持健康用水；增長財(cái)富用水”的順序批準(zhǔn)。此外，伊利諾斯州、愛荷華州和肯塔基州也規(guī)定了水資源不足時(shí)通過水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序來指導(dǎo)水資源分配［4］（p．57）。

美國中西部絕大多數(shù)州規(guī)定水資源是公共資源、為公眾所有，或者宣布州擁有水資源所有權(quán)［4］（p．82）。除了加利福尼亞州、內(nèi)華達(dá)州、南達(dá)科他、俄克拉荷馬州、華盛頓州、蒙大拿州和猶他州之外，各州對水資源使用權(quán)優(yōu)先序位均有詳細(xì)的規(guī)定。相對于美國東部各州，中西部各州的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的規(guī)定要詳盡和豐富很多。俄勒岡州關(guān)于水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的規(guī)定是比較全面的?！抖砝諏莘ǖ洹贰?36．310規(guī)定，排在首位的是人類消費(fèi)用水，第二位是家畜消費(fèi)用水，最后是其他具有公共利益的用水。其他方面的優(yōu)先位序?yàn)椋憾嘀啬康牡男钏ㄖ?yōu)先于單個(gè)目的建筑，上游蓄水優(yōu)于下游蓄水，蓄水和其他人工障礙物的規(guī)劃和建筑應(yīng)該對俄勒岡州的漁業(yè)保護(hù)給予正當(dāng)考慮。此外，俄勒岡州還規(guī)定在批準(zhǔn)取水時(shí)應(yīng)該促進(jìn)和鼓勵(lì)對水生生物的保護(hù)、最低限度的污染和娛樂價(jià)值的維持。大部分將家庭用水、市政用水、灌溉用水排在前列。懷俄明州 Wyo．Stat．Ann．§43－3－102（b）（2007）規(guī)定蒸汽機(jī)和普通鐵路用水，廚房、洗衣、洗澡、制冷（包括冰的制造）用水，蒸汽、熱水供熱廠和熱氣發(fā)電站用水排在人類和動物飲用水、市政用水之后，優(yōu)于工業(yè)用水?！兜驴怂_斯州水法》§11．024規(guī)定的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序?yàn)椋杭彝ズ褪姓盟?，包括維持人類生活和家畜用水；農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水；礦業(yè)和回收礦物用水；水力發(fā)電用水；航行用水；休閑和娛樂用水；其他有益用水。該州并未規(guī)定水資源短缺時(shí)的用水優(yōu)先位序。并不是所有中西部州都規(guī)定了每種水資源使用權(quán)的優(yōu)先性。作為美國最干旱的州，內(nèi)華達(dá)州僅規(guī)定以農(nóng)業(yè)目的使用地下水的優(yōu)先性。俄克拉荷馬州在OSC§82－1－105．1A中暗示家庭用水優(yōu)于其他用水。猶他州在2010年5月12日廢除了UCA§73－3－21“無浪費(fèi)的家庭用水為第一位，農(nóng)用水第二位的用水位序”的規(guī)定。

（二）水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序在美國水資源管理中的應(yīng)用。在美國，水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序主要應(yīng)用在三個(gè)方面：一是為各水資源分配機(jī)構(gòu)權(quán)衡待審批的水資源使用申請?zhí)峁﹨⒖?；二是批?zhǔn)附加條件的水資源使用權(quán)時(shí)受到優(yōu)先使用的限制；三是作為行使征用權(quán)的最高權(quán)力的基礎(chǔ)［5］（pp．263－283）。當(dāng)出 現(xiàn) 同 一 水 資 源 場 合 存 在 眾 多申請者時(shí)，一些州遵循優(yōu)先位序來指導(dǎo)水資源使用的初次分配。如，《北達(dá)科他州世紀(jì)法典》§61－04－06．1規(guī)定，當(dāng)水資源不足以滿足所有申請者的需求，對同一水資源的競爭性申請應(yīng)按照“家庭用水；市政用水；家畜用水；灌溉用水；工業(yè)用水；漁業(yè)用水、野生動物用水和其他戶外娛樂用水”的順序進(jìn)行許可。另一些州水資源分配機(jī)構(gòu)則依據(jù)優(yōu)先位序允許一個(gè)高位階的用水權(quán)獲取已經(jīng)存在的低位階用水權(quán)。如，《加利福尼亞州水法典》§1460規(guī)定當(dāng)市政當(dāng)局為市政或居民申請家庭用水時(shí)，不管其時(shí)間上是否具有優(yōu)先性都應(yīng)被視為享有優(yōu)先權(quán)。嚴(yán)格意義上的優(yōu)先位序應(yīng)用則是指發(fā)生干旱、洪水或其他水資源緊急事件時(shí)，為了保障高位階的用水權(quán)而停止已存在的（如，停止草坪灌溉或者洗車用水的）低位階水資源使用權(quán)。

各州對于如何參考水資源優(yōu)先位序也做出了不同說明。一些州明確指出水資源管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)傾向于高位階使用者而非低位階使用者。如，亞利桑那州修正的成文法典 Ariz．Rev．Stat．Ann．§45－157（A）規(guī)定水資源管理局的主任應(yīng)該決定多個(gè)水資源使用權(quán)的優(yōu)先性。還有一些地區(qū)建立了某些特殊的與水資源相關(guān)的使用權(quán)的優(yōu)先性，如瀕危物種保護(hù)用水、航行用水和濕地保護(hù)用水的優(yōu)先性。在Tennessee Valley Auth．v．Hill，437U．S．153（1978）一案中小田納西河是按照《瀕危物種法》規(guī)定的程序申請的瀕危物種蝸牛鏢（snail darter）的唯一棲息地，而在該河流建立的泰利庫大壩將會淹沒蝸牛鏢的關(guān)鍵性棲息地。最高法院認(rèn)為《瀕危物種法》的立法意圖在于終止和扭轉(zhuǎn)瀕危物種漸趨滅絕的趨勢，因此不允許泰利庫大壩在小田納西河蓄水。同樣，聯(lián)邦和各州還意識到航行公共權(quán)利的優(yōu)先性。在Gilman v．City of Philadelphia，70U．S．（3Wall．）713（1865）一案中，賓夕法尼亞州政府批準(zhǔn)了在費(fèi)城的斯古吉爾河上建立大橋。但法院認(rèn)為“航行屬于公共權(quán)力，受到國會必要立法的限制，這其中當(dāng)然包括航行權(quán)不受任何來自州或其他地方障礙的干擾。如果出現(xiàn)了障礙，就應(yīng)該除去障礙和制裁違反者”。當(dāng)然，一些州還規(guī)定了水資源使用權(quán)的絕對優(yōu)先位序。內(nèi)布拉斯加州Neb．Rev．Stat．§46－613（1998）就規(guī)定地下水使用權(quán)的優(yōu)先位序是絕對的優(yōu)先位序體系。此外，水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序還可作為權(quán)衡當(dāng)前申請水資源使用權(quán)與將來水資源使用權(quán)優(yōu)先性的考慮因素。如，猶他州法典Utah Code Ann．§73－3－8（1）（1989）就規(guī)定如果該州工程師有理由相信當(dāng)前的用水申請會干涉未來更有益的灌溉、家庭或烹飪、蓄水、水力或礦業(yè)、制造業(yè)用水，或者不合理地影響公共休閑或自然水流資源或者對公共福利不利，工程師在親自調(diào)查之前有義務(wù)保留其批準(zhǔn)或拒絕用水申請的權(quán)利。

二、美國水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的特征

美國水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序設(shè)立已有兩百多年的歷史，不論是聯(lián)邦還是各州的成文法和判例法都隨著人類對水資源認(rèn)識的深入和發(fā)展在不斷地修訂?？偟膩碚f，美國水資源使用權(quán)優(yōu)先位序具有以下特征：

（一）以“三大原則”為指導(dǎo)確立水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序。雖然美國為判例法國家，其判例和成文法的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的確立均遵循合理使用（reasonable use）、有益使用原則（beneficial use）和公共信托（public trust）原則。如，新墨西哥州規(guī)定當(dāng)不可能許可所有用水申請時(shí)，應(yīng)當(dāng)先許可最需要和最合理使用的申請；《德克薩斯州水法》規(guī)定有益用水享有優(yōu)先性；亞利桑那州規(guī)定在批準(zhǔn)用水申請應(yīng)考慮社會的相對價(jià)值；南達(dá)科他州規(guī)定家庭用水只要是以符合公眾利益的形式使用，就是最高級別的用水、優(yōu)先其他任何用水；華盛頓州規(guī)定了應(yīng)通常基于對該州人民的最大化凈效益分配水資源。

合理使用、有益使用原則和公共信托原則對水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的確立具有指導(dǎo)作用?；诤侠硎褂迷瓌t和有益使用原則，美國水資源通常首先滿足于人類基本需求：家庭用水和市政用水。農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、制造業(yè)用水等與前兩者相比不屬于基本的維持生活所必須的用水，且每類用水申請還受到不能因無效率的分配和過多的申請而浪費(fèi)水資源的限制。公共信托原則指導(dǎo)環(huán)境利益的保護(hù)，該原則重視水質(zhì)、野生生物保護(hù)、美學(xué)價(jià)值、娛樂使用等生態(tài)利用，甚至在自然資源的生態(tài)用途與傳統(tǒng)的航行、捕魚等商業(yè)用途沖突時(shí)，限制自然資源的商業(yè)利用。可以說環(huán)境用水的位序在很大程度上取決于公共信托原則是否被遵循。

（二）各區(qū)域結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序。在“三大原則”指導(dǎo)下，家庭用水均被列為水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的首位。但從優(yōu)先位序的第二位開始，各州以及州際之間有較大的差異，其主要原因是各州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長、社會需求和環(huán)境特點(diǎn)不同。如，礦產(chǎn)資源豐富、礦業(yè)十分發(fā)達(dá)的愛達(dá)荷州憲法將礦業(yè)區(qū)域的礦業(yè)用水排在農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水之后，僅次于家庭用水?！犊屏_拉多河協(xié)議》之所以規(guī)定農(nóng)業(yè)用水居于水資源使用權(quán)的第二位，電力生產(chǎn)次之，是因?yàn)榭屏_達(dá)多河流經(jīng)猶他、亞利桑那、內(nèi)華達(dá)、加利福尼亞等州，主要用于灌溉和發(fā)電，它的水資源支撐了西部城市、灌溉和發(fā)電等經(jīng)濟(jì)事業(yè)的快速發(fā)展。而《克拉馬斯河盆地協(xié)議》將漁業(yè)和野生動物用水排在家庭用水和灌溉用水之后。

（三）對各種水資源使用權(quán)內(nèi)涵規(guī)定得比較明確。最初美國判例僅對 “自然”用水（natural uses）和“人工”用水（artificial uses）進(jìn)行了區(qū)分［6］（p．32）。1842 年 Evans v．Merriweather一 案中，法庭認(rèn)為自然用水是指為維持生存所絕對必需的用水，而人工水僅僅是指為使舒適度和繁榮得到增加的需求的用水。而早期的成文法典沒有任何關(guān)于水資源使用權(quán)的內(nèi)涵，但現(xiàn)在大部分聯(lián)邦法律、州際間協(xié)議和各州的相關(guān)法律法規(guī)中界定了各種水資源使用權(quán)的內(nèi)涵或概念?！犊八_斯州水占用法》§82a－701（c）規(guī)定“家庭用水”是指任何一個(gè)人或者家庭單位或者一戶人為了家用，或者為了運(yùn)營農(nóng)場中家畜、家禽和農(nóng)場，或者為了灌溉總面積不超過2英畝的花園、果園和草地而用水。加利福尼亞州水管理機(jī)構(gòu)規(guī)定農(nóng)業(yè)用水包括耕作、園藝和牧場用水但不限于灌溉用水、蓄水用水和放牧所需的植被用水。娛樂休閑用水分為在合理攝取水資源的地點(diǎn)可以與水資源身體接觸的用水和不能身體接觸但能身體接近的用水，前者包括但不限于游泳、趟水、滑水、輕便潛水、沖浪、回收水活動、釣魚和自然溫泉的用水，后者包括但不限于野餐、日光浴、徒步旅行、海濱戲浪、露營、劃船、蓄潮池、水生生物研究、狩獵、觀光或與上述活動相關(guān)的審美享受的用水［7］。

（四）水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序簡單清晰。一般來講，大部分州的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序中每一層次只含有一種或兩種水資源使用權(quán)，如，《德克薩斯州水法》規(guī)定的“家庭和市政用水，包括維持人類生活和家畜用水；農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水；礦業(yè)和回收礦物用水；水力發(fā)電用水；航行用水；休閑和娛樂用水；其他有益用水”。少部分會出現(xiàn)新墨西哥州“第三是水力用水、娛樂用水、漁業(yè)用水和其他用水”將兩種以上的水資源使用權(quán)置于同一優(yōu)先位階之內(nèi)的情況。這種明確的水資源使用權(quán)內(nèi)涵和清晰簡明的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序使得用水申請者和已獲得水資源使用權(quán)的權(quán)利人對自己使用權(quán)所處的優(yōu)先位置有清楚的了解，同時(shí)也方便水資源分配機(jī)構(gòu)判斷各類糾紛或競爭中涉及使用權(quán)的位序。

（五）結(jié)合水資源的現(xiàn)實(shí)需求不斷調(diào)整水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序。美國的水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序不是一成不變的，無論是立法者還是法官，對合理使用、有益使用原則和公共信托原則以及各種水資源使用權(quán)的理解都在不斷變化，因此也不斷調(diào)整水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序。

美國東部地區(qū)最初適用自然流動原則確立上游用水者擁有水資源使用權(quán)的優(yōu)先權(quán)，但由于適用該原則會出現(xiàn)上游用水者抽取超過其所需的水量而致使下游用水者不能滿足其基本生活所需用水的現(xiàn)象，因此摒棄了自然流動原則，轉(zhuǎn)為適用合理使用原則。公共信托原則最初只是涉及航行用水的優(yōu)先權(quán)。而20世紀(jì)70年代學(xué)者提出新的公共信托原則，將其保護(hù)的內(nèi)涵擴(kuò)大至環(huán)境利益的保護(hù)，為環(huán)境用水位序的提升奠定了法律基礎(chǔ)。另外，新的水資源使用權(quán)的提出和其順位的變化，其中以休閑娛樂用水以及環(huán)境用水最為典型。娛樂休閑用水最早根本未納入有益使用的范圍。在1913年Empire Water ＆Power Co．v．Cascade Town Co．一案中，聯(lián)邦上訴法庭認(rèn)為“如果該鎮(zhèn)將瀑布用于農(nóng)業(yè)用水，如使生長在喀斯喀特瀑布河岸上的蔬菜蒙上水汽等方式，則同意瀑布繼續(xù)保持流動。但拒絕將休閑用水列入有益使用，不允許喀斯喀特的旅游城市科羅拉多為了保持其優(yōu)美景色而聲稱擁有維持作為該鎮(zhèn)主要吸引點(diǎn)的瀑布流動的權(quán)利”。隨著社會的發(fā)展和人類需求的上升，休閑用水越來越多地被認(rèn)為是有益使用，甚至一些州還明確指出景色或?qū)徝烙盟彩怯幸媸褂玫囊环N。此外，公共信托原則的適用也將環(huán)境用水、回流河道用水、濕地保護(hù)用水、野生動物用水保護(hù)逐步納入有益使用的范圍［8］（pp．483～488）。

三、美國水資源使用權(quán)優(yōu)先位序?qū)ν晟莆覈Y源使用權(quán)優(yōu)先位序的借鑒意義

美國的水資源開發(fā)利用處于世界前列，水資源的分布情況與我國相似。因此，美國水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的制定經(jīng)驗(yàn)對我國水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序具有借鑒意義。

（一）堅(jiān)持合理使用與持續(xù)發(fā)展的原則，以此確定我國水資源使用權(quán)優(yōu)先位序。我國對水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序規(guī)定集中在《中華人民共和國水法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，以及流域立法和地方性立法中，主要確立同一用水區(qū)域中不同的數(shù)個(gè)水資源使用權(quán)之間使用的先后順序［1］（p．299）。與美國相比，我國水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序最主要的作用是為水資源行政管理機(jī)關(guān)對各用水申請進(jìn)行許可時(shí)提供參考標(biāo)準(zhǔn)，屬于水資源的分配標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國僅規(guī)定水資源開發(fā)利用時(shí)應(yīng)遵循“堅(jiān)持興利與除害相結(jié)合，兼顧上下游、左右岸和有關(guān)地區(qū)之間的利益，充分發(fā)揮水資源的綜合效益，并服從防洪的總體安排”原則，而未設(shè)立水資源使用權(quán)優(yōu)先位序應(yīng)遵循的原則，這不利于指導(dǎo)水資源行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行水資源分配。

建議將合理和有益使用設(shè)立為原則。參考美國成文法“對占有者來說是合理和有益的任何用水并且同時(shí)在最佳水資源供應(yīng)的利用中符合社會公眾利益”，用說明和列舉的方式闡釋該原則的內(nèi)涵。公共信托原則源于英美法系，該原則在我國其他部門法的應(yīng)用還不是很多。公共信托原則的精髓是在社會發(fā)展中加強(qiáng)對環(huán)境利益的保護(hù)，筆者認(rèn)為結(jié)合我國國情，將引入環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則來確立水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序。環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則，強(qiáng)調(diào)人和自然的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一。該原則的精髓與公共信托原則相似，卻更符合中國經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展的國情。水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序就是為科學(xué)有效地分配水資源服務(wù)，以達(dá)到水資源的可持續(xù)利用。在環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則的指引下，各地區(qū)會考慮各種水資源使用權(quán)所帶來的經(jīng)濟(jì)、社會效益及其環(huán)境影響，量身打造適合本地區(qū)的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序。

（二）清晰界定我國各種水資源使用權(quán)的概念。國內(nèi)學(xué)者已對一些水資源使用權(quán)做出定義，如工業(yè)用水權(quán)是指采礦、木材加工、紙漿制造、熱電廠冷卻、鋼鐵冶煉、食品工程等用水的權(quán)利［1］（p．290）。但法律層面還未出現(xiàn)水資源使用權(quán)概念。一般來講，用水者和管理者能夠判斷出生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、發(fā)電用水、航運(yùn)用水等，但對于如何界定已經(jīng)出現(xiàn)在法律法規(guī)中的工業(yè)用水與重要工業(yè)用水、耗量大用水與非耗量大用水、農(nóng)業(yè)用水與農(nóng)牧漁業(yè)用水、生態(tài)用水與環(huán)境用水之間的區(qū)別卻十分不清楚。

筆者認(rèn)為，國家可規(guī)定生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、發(fā)電用水等基本用水的概念，并賦予省、自治區(qū)、直轄市人民政府在同一流域或者區(qū)域內(nèi)，根據(jù)實(shí)際情況界定“耗量大”、“重要工業(yè)用水”的權(quán)利。明晰各類水資源使用權(quán)的概念，特別是上述不易區(qū)分的水資源使用權(quán)的概念，將有助于用水者了解其擁有的水資源使用權(quán)的類型和層次，也有利于管理者在監(jiān)管時(shí)區(qū)分各種類似的水資源使用權(quán)、明確其所屬位階，幫助其更好地處理水資源分配及水資源短缺所引發(fā)的用水沖突問題。

（三）確保每一層次的優(yōu)先位序最多包含兩種水資源使用權(quán)。新《水法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、流域立法和地方性立法基本上是將農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生態(tài)環(huán)境用水三類用水歸入同一位階，不分先后。

建議國家層面的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序立法規(guī)定仍維持現(xiàn)狀，但流域和地方性立法應(yīng)明確各個(gè)水資源使用權(quán)的位序，盡量避免多個(gè)不同或者沒有關(guān)聯(lián)的水資源使用權(quán)出現(xiàn)在同一位階。此外，建議各地區(qū)在立法中區(qū)分地表水與地下水或者江河與湖泊等不同水資源來源情形下的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序。如，《云南省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》雖然將農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)與環(huán)境用水都排在第二位，但卻區(qū)分了江河、地下與湖泊水資源的使用權(quán)優(yōu)先位序：強(qiáng)調(diào)江河、地下水資源的農(nóng)業(yè)用水優(yōu)先；而對于湖泊水資源則重視其生態(tài)與環(huán)境用水。有了詳細(xì)、清晰的優(yōu)先位序，水資源管理機(jī)構(gòu)才能按照明確的順序表對各用水者的水資源使用權(quán)進(jìn)行排列，才能有理有據(jù)地處理各類用水沖突。

（四）提升生態(tài)環(huán)境用水在我國水資源使用權(quán)位序中的位置。20世紀(jì)以來，我國開始重視環(huán)境利益的保護(hù)。從我國立法的變遷也體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境用水位序的上升：1988年頒布實(shí)施的《水法》僅規(guī)定在水源不足地區(qū)，應(yīng)當(dāng)限制城市規(guī)模和耗水量大的工業(yè)、農(nóng)業(yè)的發(fā)展。2002年頒布實(shí)施的新《水法》中不僅提出了生態(tài)環(huán)境用水，還強(qiáng)調(diào)“在干旱和半干旱地區(qū)開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要”。

生態(tài)環(huán)境用水的提出以及對其位序的重視，表明環(huán)境價(jià)值的位階在我國價(jià)值體系中正在上升，也充分說明我國在應(yīng)對全球環(huán)境問題和氣候變化時(shí)期對水資源使用權(quán)認(rèn)識的深入。但隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)重以及人類對環(huán)境重視的加深，我們還應(yīng)該繼續(xù)提升環(huán)境用水的位序。同時(shí)，氣候變化帶來環(huán)境變化的不可預(yù)測性也促使我國法律適應(yīng)不斷變化的氣候模式，加強(qiáng)對環(huán)境用水優(yōu)先性的考慮和設(shè)置。

水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序明確了每一水資源使用權(quán)的對抗范圍，協(xié)調(diào)水資源使用權(quán)人之間的利益沖突，解決了水資源使用權(quán)之間的效力沖突尤其是水資源緊缺時(shí)水資源使用權(quán)孰先孰后的問題。在強(qiáng)調(diào)資源可持續(xù)發(fā)展利用的大環(huán)境下，我國應(yīng)結(jié)合國情，借鑒美國水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的經(jīng)驗(yàn)，完善現(xiàn)有的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序，為實(shí)現(xiàn)水資源合理分配和可持續(xù)利用奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

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D912．6 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：

1008－7168（2011）01－0085－05

10．3969／j．issn．1008－7168．2011．01．015

2010－10－10

褚湛（1985－），女，四川成都人，中國人民大學(xué)法學(xué)院碩士生。

劉瓊蓮］