應(yīng)急組織的歷史語境、協(xié)調(diào)機(jī)制與結(jié)構(gòu)設(shè)計

熊 炎

（北京社會科學(xué)院，北京 100101）

應(yīng)急組織的歷史語境、協(xié)調(diào)機(jī)制與結(jié)構(gòu)設(shè)計

熊 炎

（北京社會科學(xué)院，北京 100101）

高效應(yīng)急組織是工業(yè)社會背景下為應(yīng)對各種突發(fā)事件而創(chuàng)建的官僚系統(tǒng)，可以分為機(jī)械應(yīng)急組織、專業(yè)應(yīng)急組織與總部型應(yīng)急組織三種類型，依據(jù)它們內(nèi)部不同的協(xié)調(diào)機(jī)制，我們設(shè)計了三套組織結(jié)構(gòu)，分別適用于不同的任務(wù)環(huán)境，以供應(yīng)急管理者進(jìn)行參考。

機(jī)械應(yīng)急組織；專業(yè)應(yīng)急組織；總部型應(yīng)急組織

一、機(jī)械應(yīng)急組織

以消防部隊為代表的機(jī)械應(yīng)急組織成熟于工業(yè)社會的早期。在工業(yè)社會以前，雖然出現(xiàn)了一些功能分化的雛形，如“官辦的消防機(jī)構(gòu)，周代已有。到了宋代稱防隅，潛火軍。元代、明代稱救火兵丁，清代稱防火班，清光緒二十八年（1902年）有了消防隊”［1］（p.434），但由于當(dāng)時的應(yīng)急設(shè)備相對簡陋、應(yīng)急知識比較粗淺，因此消防隊也就不可能形成專業(yè)壁壘，它們的功能也時常被自組織的社會所取代，所以以消防隊為代表的機(jī)械應(yīng)急組織在工業(yè)社會以前總是表現(xiàn)出可有可無的狀態(tài)和特征。在中國，除消防部隊以外，還有很多類似的機(jī)械應(yīng)急組織，例如，核事故救援部隊、化學(xué)事故救援部隊、治安防暴部隊、抗洪搶險部隊、地震救援部隊、海上救助部隊、礦山救護(hù)部隊，等等［2］。

進(jìn)入工業(yè)社會以后，消防隊員使用的滅火工具都是非常精細(xì)的機(jī)械設(shè)備，如消防機(jī)器人、大型通訊指揮車、消防車、曲臂高空車、智能直臂云梯消防車、超高壓水霧切割滅火車等，這些設(shè)備本身就有一套標(biāo)準(zhǔn)化的操作流程，要求消防隊員嚴(yán)格按照操作流程使用，否則將無法保證消防設(shè)備正常運轉(zhuǎn)。由于技術(shù)體系的機(jī)械化，消防隊自然而然會形成一套標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程，在工作流程中消防員的每一個操作行為都必須被標(biāo)準(zhǔn)化，否則將很難形成整體作戰(zhàn)的效果。正如明茨伯格所言：“我們可以把消防隊這一類的組織結(jié)構(gòu)稱為‘應(yīng)急型官僚結(jié)構(gòu)’。它們提供的不是常規(guī)性服務(wù)，而是時刻準(zhǔn)備著在必要時提供非常規(guī)性服務(wù)。但是這些服務(wù)非常重要，所以組織必須設(shè)計出完善的程序，以便對每一次可預(yù)見的突發(fā)情況都能做出快速、高速的反應(yīng)。然后，它們的操作者花大量的時間演練這些程序，等待突發(fā)情況的發(fā)生。”［3］（p.203）所以說，機(jī)械應(yīng)急組織要實現(xiàn)快速高效就必須通過標(biāo)準(zhǔn)化的流程來協(xié)調(diào)個體或單元之間的應(yīng)急活動，也就是說以工作流程標(biāo)準(zhǔn)化為應(yīng)急組織的主導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。

正如赫伯特·西蒙所說的：“結(jié)構(gòu)是組織取得有限理性的基 本工 具?！保?］（p.63）然而，在紛 繁復(fù) 雜的機(jī)械應(yīng)急組織中，總是存在一些錯誤的結(jié)構(gòu)設(shè)計阻礙了標(biāo)準(zhǔn)化流程的生成及其作用的發(fā)揮，為此我們需要設(shè)計一套與工作流程標(biāo)準(zhǔn)化相匹配的組織結(jié)構(gòu)，去更正那些錯誤的設(shè)計理念。明茨伯格將與流程標(biāo)準(zhǔn)化相匹配的結(jié)構(gòu)稱為機(jī)械官僚結(jié)構(gòu)，但他的設(shè)計主要是針對常態(tài)組織，無法照搬套用于機(jī)械應(yīng)急組織。為此我們在他現(xiàn)有設(shè)計理論之上進(jìn)行了修改，更多地考慮了應(yīng)急管理的需求，具體設(shè)計如下：

第一，職位設(shè)計：水平專業(yè)化。例如，《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》將消防員細(xì)分為戰(zhàn)斗員、通信員、供水員、駕駛員、現(xiàn)場安全員、攝像員等職位?！断缿?zhàn)士基本功訓(xùn)練規(guī)定》也將一輛消防車上的消防員分為1～6號員、指揮員以及駕駛員等。

第二，縱向結(jié)構(gòu)：大規(guī)模職能分組。例如，民國時期上海市警察局消防總隊下轄的各區(qū)消防隊是由“消防班、救護(hù)班、駕駛班、瞭望班、駐衛(wèi)班”［5］（p.86）組成的，這是典型的按職能分組。

第三，橫向結(jié)構(gòu)：以行為規(guī)劃系統(tǒng)為主。例如《消防戰(zhàn)士基本功訓(xùn)練規(guī)定》就包括了著裝、鋪設(shè)水帶、射水、連接吸水管、攀登消防梯、救人自救、消防車操、使用防毒面具8大科目22小項職位規(guī)范以及基本功項目指標(biāo)表，覆蓋了消防隊中的所有操作職位，這些都是行動規(guī)劃系統(tǒng)的組成要素。

第四，決策機(jī)制：流程專家間接集權(quán)。例如，《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》第三十八條中規(guī)定：“公安消防部隊?wèi)?yīng)當(dāng)以轄區(qū)災(zāi)害事故風(fēng)險和危害調(diào)查評估結(jié)果為依據(jù)，按照最大、最難、最危險、最復(fù)雜情況下滅火與應(yīng)急救援任務(wù)的需要，制定執(zhí)勤戰(zhàn)斗預(yù)案，包括：跨區(qū)域滅火與應(yīng)急救援預(yù)案、滅火作戰(zhàn)和應(yīng)急救援類型預(yù)案、重點單位滅火作戰(zhàn)預(yù)案和重大活動現(xiàn)場消防勤務(wù)預(yù)案。”這些都是流程專家間接集權(quán)在制度層面的表現(xiàn)。

由于現(xiàn)實中大量存在簡單且穩(wěn)定的一般突發(fā)事件，因此標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)案流程可以大大提高應(yīng)急活動的安全性和可預(yù)見性，所以機(jī)械官僚結(jié)構(gòu)深受公眾（或納稅人）的肯定。然而，現(xiàn)實中也存在著一些高度復(fù)雜和不確定的危機(jī)事件是標(biāo)準(zhǔn)化預(yù)案流程無法應(yīng)付的。危機(jī)管理學(xué)家希斯認(rèn)為：“一些諸如警察、消防隊之類的專業(yè)反應(yīng)組織能很好地應(yīng)付小型的地方危機(jī)事件。這些危急事件含有危機(jī)要素，但并沒有達(dá)到超出組織反應(yīng)的能力范圍之外。但是，一旦大型的災(zāi)禍發(fā)生，這些專業(yè)組織的反應(yīng)活動將不再有條不紊。這種低適應(yīng)性源于他們自身能力的限制，同時其組織成員習(xí)慣于像對付小型危急事件那樣對付大型災(zāi)難，這也是問題之所在?！保?］（p.243）從汶川地震的實踐來看，機(jī)械應(yīng)急組織在動蕩的任務(wù)環(huán)境中會衍生出大量的臨時性組織，組織之間以及內(nèi)部經(jīng)常會出現(xiàn)一種“直接督導(dǎo)”的協(xié)調(diào)方式，正是這種協(xié)調(diào)方式幫助機(jī)械應(yīng)急組織有效地應(yīng)對了危機(jī)，而沒有出現(xiàn)這種協(xié)調(diào)機(jī)制的機(jī)械應(yīng)急組織通常會在危機(jī)中變得混亂不堪。因此我們認(rèn)為必須為機(jī)械應(yīng)急組織設(shè)計一套以實現(xiàn)或強(qiáng)化“直接督導(dǎo)”為目標(biāo)的集權(quán)結(jié)構(gòu)。

第一，職位設(shè)計：垂直專業(yè)化（操作者之間不分工，指揮者與操作者實行專業(yè)化分工）。例如一個消防中隊通常擁有2～10個消防戰(zhàn)斗班，每個戰(zhàn)斗班8名消防員，除了駕駛員是固定的，其他成員都是一專多能的，沒有固定的水平分工。在消防部隊中所有的指揮職位都必須獲得與指揮級別相應(yīng)等級（一般為二級以上）的《公安消防崗位資格等級證書》方可出任指揮職位?！豆蚕缻徫毁Y格制度規(guī)定》第九條第二款還具體羅列了中心職位所需要掌握的知識與技能，如“消防業(yè)務(wù)基礎(chǔ)理論、消防法律法規(guī)、消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范……訓(xùn)練組織實施、滅火救援行動和執(zhí)勤訓(xùn)練安全管理等知識”，從這些要求可以看出中國消防部隊中存在著明顯的垂直專業(yè)化。

第二，縱向結(jié)構(gòu)：小規(guī)模的職能分組與大規(guī)模的市場分組并存。例如，《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》第五十七條第二款規(guī)定總指揮員的職責(zé)包括：“視情設(shè)立作戰(zhàn)指揮組、通信聯(lián)絡(luò)組、技術(shù)專家組、政工宣傳組、后勤保障組等”，這是小規(guī)模的職能分組。再如，《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》第五十七條第一款規(guī)定總指揮員的職責(zé)就有：“調(diào)集作戰(zhàn)力量，組織現(xiàn)場偵察，分析判斷災(zāi)情，制定總體作戰(zhàn)方案，根據(jù)現(xiàn)場需要，劃分戰(zhàn)斗段（區(qū)）”，這是大規(guī)模的市場分組。

第三，決策機(jī)制：中心職位高度集權(quán)。例如，《公安消防部隊執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》第五十五條規(guī)定：“對于災(zāi)害事故規(guī)模大、參戰(zhàn)力量多、作戰(zhàn)時間長、現(xiàn)場情況危險復(fù)雜、滅火與應(yīng)急救援難度大的災(zāi)害事故現(xiàn)場，公安消防部隊?wèi)?yīng)當(dāng)及時成立現(xiàn)場作戰(zhàn)指揮部，統(tǒng)一指揮滅火與應(yīng)急救援行動?！?/p>

由于集權(quán)結(jié)構(gòu)簡單粗暴，在很多事件的處理過程中都表現(xiàn)出中心職位考慮不周的問題，與機(jī)械官僚結(jié)構(gòu)相比缺乏可預(yù)見性和穩(wěn)定性。因此機(jī)械應(yīng)急組織在原則上應(yīng)該嚴(yán)格適用標(biāo)準(zhǔn)化流程及其組織結(jié)構(gòu)來完成應(yīng)急任務(wù)，在突發(fā)事件預(yù)警等級較高的情況下才適用直接督導(dǎo)與集權(quán)結(jié)構(gòu)。

亳文化積淀深厚，具有強(qiáng)大的親和力和輻射力，對我國傳統(tǒng)文化的繁榮與發(fā)展產(chǎn)生了重要的作用。在某種程度上，亳文化代表了中國傳統(tǒng)文化的主流，在中國傳統(tǒng)文化中獨樹一幟[4]。亳文化的譯介與國際傳播有助于宣介和弘揚中國特色地域文化，促進(jìn)各國文化的交流與發(fā)展；助推中國文化“走出去”，加強(qiáng)國際文化交流互鑒，從而提升亳文化的國際地位。

二、專業(yè)應(yīng)急組織

以醫(yī)療救援部隊為代表的專業(yè)應(yīng)急組織是機(jī)械應(yīng)急組織進(jìn)化到一定階段的產(chǎn)物。隨著應(yīng)急流程的豐富完善，一部分應(yīng)急工作變得越來越復(fù)雜，需要掌握的工作流程已經(jīng)超出了普通人的記憶能力。例如，“一輪復(fù)雜的手術(shù)，大概可以分成10～15個連續(xù)步驟，每一步中都有2～5個關(guān)鍵點……如果用一個簡單的詞代表每個關(guān)鍵點，那么手術(shù)的關(guān)鍵步驟就可以用一系列的關(guān)鍵詞鏈來代表。一般是6～10條關(guān)鍵詞鏈，其中包含30～40個關(guān)鍵詞?！保?］（p.46）如此復(fù)雜的手術(shù)活動我們很難用1～2套簡單的流程來概述所有可能出現(xiàn)的突發(fā)情況，而過多的流程設(shè)計又超出了人們的記憶極限。因此需要每個組織成員都具備推理演繹下一步工作的標(biāo)準(zhǔn)化技能，而不是按照現(xiàn)成的工作流程開展應(yīng)急活動。這類應(yīng)急組織我們稱之為專業(yè)應(yīng)急組織。

專業(yè)應(yīng)急組織的協(xié)調(diào)機(jī)制是“技能標(biāo)準(zhǔn)化”。由于明茨伯格將醫(yī)師之間的協(xié)調(diào)方式稱之為“技能標(biāo)準(zhǔn)化”，“麻醉師和外科醫(yī)生在手術(shù)室為病人切除闌尾時，他們幾乎不用交流，憑借其接受過的培訓(xùn)，他們就知道應(yīng)從對方那里接過什么器械。故此，技能的標(biāo)準(zhǔn)化實現(xiàn)了大多數(shù)的協(xié)調(diào)?！保?］（p.7）因此我們通過總結(jié)歸納醫(yī)療救援隊的成功案例來探討專業(yè)應(yīng)急組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計。

第一，職位設(shè)計：技能要求與準(zhǔn)入門檻。如在美國國家災(zāi)害醫(yī)療系統(tǒng)中，災(zāi)害醫(yī)療救援隊（DMAT）的隊員在進(jìn)入救援隊之前，必須接受一般災(zāi)害專業(yè)理論知識、技能的培訓(xùn)，并通過考核才能獲得進(jìn)入救援隊的資格證書，不合格者需再次接受培訓(xùn)。

第二，縱向結(jié)構(gòu)：按照專業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的同質(zhì)性分組。如中國國際救援隊醫(yī)療分隊的常規(guī)分組情況就表現(xiàn)為典型的同質(zhì)性分組：“急診科、外科、內(nèi)科、兒科、婦產(chǎn)科、眼耳鼻喉科、皮膚科、護(hù)士、超聲技師、麻醉師、檢驗技師”［7］，基本上是相同專業(yè)的醫(yī)師、護(hù)士和技師分為一組。

第三，橫向結(jié)構(gòu)：避免使用行動規(guī)劃、績效控制和聯(lián)絡(luò)機(jī)制?！斑@樣一來，每個人都能夠?qū)Ｗ⒂谕晟谱约旱募夹g(shù)，而不必過多操心與其他人的工作協(xié)調(diào)問題。這并不是說，此種工作方式可以排除掉所有的不確定因素，而只是盡力把剩下的不確定因素限制在每一位專業(yè)人士的工作當(dāng)中?！保?］（p.224）

第四，決策機(jī)制：行業(yè)協(xié)會間接集權(quán)。如行業(yè)協(xié)會中權(quán)威專家們在應(yīng)急組織中設(shè)置各種技能評比及其激勵規(guī)則，使組織成員繼續(xù)保持自我學(xué)習(xí)的強(qiáng)烈意愿，但這種學(xué)習(xí)是有邊界的，只能在行業(yè)協(xié)會所確定的范圍內(nèi)，不能與標(biāo)準(zhǔn)化的技能知識相悖，以此來保證個體應(yīng)急決策的高效與安全。這樣的結(jié)構(gòu)設(shè)計在實踐中被證明適合于穩(wěn)定且復(fù)雜的突發(fā)事件。然而，現(xiàn)實中依然存在著由標(biāo)準(zhǔn)化的技能知識無法解釋和處置的異?，F(xiàn)象。此時部分組織成員會通過相互調(diào)節(jié)的方式來解決這些新出現(xiàn)的問題，而保守的組織成員會繼續(xù)沿用標(biāo)準(zhǔn)化的技能體系，這使得專業(yè)應(yīng)急組織無法應(yīng)對不確定的危機(jī)事件。為此我們在保留原有職位設(shè)計不變的前提下，對常規(guī)結(jié)構(gòu)進(jìn)行修改，形成能夠幫助組織成員在危機(jī)事件中相互調(diào)節(jié)的結(jié)構(gòu)設(shè)計——網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

第一，職位設(shè)計：在技能標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上，增加對協(xié)調(diào)溝通能力、相關(guān)專業(yè)理解能力、歸納推論能力、爭取外部資源能力的要求。

第二，縱向結(jié)構(gòu)：小規(guī)模的異質(zhì)性分組。例如，“5·12”汶川地震中的中國國家救援隊醫(yī)療分隊就采用了小規(guī)模異質(zhì)性分組方式。“醫(yī)療隊內(nèi)部分工明確，分為現(xiàn)場急救醫(yī)療組、醫(yī)療巡診組、衛(wèi)生防疫組、心理疏導(dǎo)組、物資保障組、信息情報組、對內(nèi)醫(yī)療保障組等”［8］。所有工作組中都出現(xiàn)了不同專業(yè)的醫(yī)師、技師以及護(hù)士，為了提高相互調(diào)節(jié)的效率，每個工作組的規(guī)模都控制得很小。

第三，橫向結(jié)構(gòu)：在橫向結(jié)構(gòu)中設(shè)置聯(lián)絡(luò)職位、特別工作組、整合管理者以及矩陣結(jié)構(gòu)等機(jī)制。首先，聯(lián)絡(luò)職位是指在應(yīng)急組織中設(shè)置一個沒有正式權(quán)力的聯(lián)絡(luò)官，通過聯(lián)絡(luò)官的知識權(quán)威來橫向協(xié)調(diào)各單位的應(yīng)急工作，它是所有聯(lián)絡(luò)機(jī)制中最溫和的一類。例如醫(yī)療隊通常會設(shè)置一個分類檢傷組，它的任務(wù)是“查看運至移動醫(yī)院的傷員傷情，快速檢查分類傷情，確定轉(zhuǎn)到內(nèi)科或外科救治。”［9］其次，特別工作組是指在具體任務(wù)出現(xiàn)時即刻組建，任務(wù)完成后即行解散的任務(wù)型組織，分定期和不定期組建兩種。醫(yī)療隊通常會在各科室（內(nèi)科組、外科組等）中抽調(diào)人員組建綜合事務(wù)工作組，如信息情報組、藥械保障組、對內(nèi)醫(yī)保組以及留觀后送組等，這些綜合事務(wù)原本是由內(nèi)科組、外科組等專業(yè)單元內(nèi)部消化的，但由于危機(jī)事件中信息、物資以及人員短缺，因此需要在更高的層面進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)。再次，整合管理者是指一種具有正式權(quán)力的聯(lián)絡(luò)職位，它擁有一定的資源配給權(quán)，但不具有直接控制各單位行動的權(quán)力。醫(yī)療指揮組在醫(yī)療隊中就扮演著整合管理者的角色，它不會去干預(yù)專業(yè)醫(yī)療單元的具體救治工作，只是通過資源配置來優(yōu)化各個單元的橫向協(xié)調(diào)?！搬t(yī)療指揮組由2名醫(yī)師兼職組成，1人為醫(yī)療總指揮，負(fù)責(zé)醫(yī)療行動決策，與當(dāng)?shù)卣?、軍方、外國救援組織及世界衛(wèi)生組織協(xié)調(diào)；1人負(fù)責(zé)受領(lǐng)醫(yī)療任務(wù)、分解任務(wù)，組織實施，并統(tǒng)計分析每天醫(yī)療信息、籌措醫(yī)療物資。每晚以例會形式總結(jié)當(dāng)天工作，部署次日工作?！保?0］最后，矩陣結(jié)構(gòu)是指為了完成某項具體的任務(wù)臨時組建特別工作組，但與一般特別工作組不同的是組中設(shè)置了掌握正式權(quán)力的組長，組長可以根據(jù)實際情況的需要修改技能標(biāo)準(zhǔn)化，也就是說組長獲得與行業(yè)協(xié)會或?qū)I(yè)權(quán)威相同的控制權(quán)，這種雙向控制的設(shè)置可以讓組織成員在技能標(biāo)準(zhǔn)化與相互調(diào)節(jié)之間來回選擇，從而擺脫了單向度的控制，它是所有聯(lián)絡(luò)機(jī)制中最為強(qiáng)烈的一種。醫(yī)療隊中的醫(yī)療巡診組、現(xiàn)場急救組、衛(wèi)生防疫組、心理疏導(dǎo)組等通常都會使用矩陣結(jié)構(gòu)，例如，衛(wèi)生防疫組的組長一般來自于醫(yī)技組，他有權(quán)力根據(jù)其他專業(yè)組組員的要求修改原來的洗消藥劑配方，修改醫(yī)療技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使衛(wèi)生防疫工作能夠更好地發(fā)揮減災(zāi)功效。

第四，決策機(jī)制：選擇性分權(quán)。一般可以根據(jù)任務(wù)環(huán)境的動蕩程度進(jìn)行選擇性分權(quán)。在動蕩程度高、規(guī)律性弱的危機(jī)事件中，權(quán)力分配應(yīng)偏向于協(xié)調(diào)單元；而在動蕩程度低、規(guī)律性強(qiáng)的突發(fā)事件中，權(quán)力分配則應(yīng)偏向于行業(yè)協(xié)會。例如，將召集權(quán)授予“分類檢傷組”中的聯(lián)絡(luò)官，將資源分配權(quán)授予“醫(yī)療指揮組”中的指揮員，將人事權(quán)授予“現(xiàn)場急救組”中的組長。由前至后，協(xié)調(diào)單元影響決策的能力依次遞增，而行業(yè)協(xié)會控制決策的能力依次遞減。同時，可以根據(jù)決策中技術(shù)含量的高低進(jìn)行選擇性分權(quán)。技術(shù)含量高的應(yīng)急決策，協(xié)調(diào)單元在人員選擇上的自由裁量權(quán)應(yīng)盡量縮小，而技術(shù)含量低的應(yīng)急決策，協(xié)調(diào)單元在人員選擇上的自由裁量權(quán)可適當(dāng)放大。例如，由“醫(yī)療指揮組”負(fù)責(zé)召集和解散的“對內(nèi)醫(yī)保組”、“留觀后送組”、“藥械保障組”、“信息情報組”，從前至后，“醫(yī)療指揮組”自由選擇人員的權(quán)力遞增。按照少數(shù)服從多數(shù)原則，“對內(nèi)醫(yī)保組”中的應(yīng)急決策將更多地受到行業(yè)協(xié)會的控制，而“信息情報組”中的應(yīng)急決策則更多地受到“醫(yī)療指揮組”的影響。

從現(xiàn)實案例中，我們得出結(jié)論：專業(yè)應(yīng)急組織中的兩種結(jié)構(gòu)設(shè)計是相互依存、互為補(bǔ)充的，有時兩種結(jié)構(gòu)會同時出現(xiàn)在模糊任務(wù)環(huán)境下的同一個專業(yè)應(yīng)急組織中。

三、總部型應(yīng)急組織

以后勤保障部隊為代表的總部型應(yīng)急組織是社會風(fēng)險綜合化的產(chǎn)物，總部型應(yīng)急組織中的主要協(xié)調(diào)機(jī)制是績效標(biāo)準(zhǔn)化。由于總部型應(yīng)急組織中存在著組織多樣化的特征，因此標(biāo)準(zhǔn)化的流程和技能要求都無法實現(xiàn)組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)控制，應(yīng)急總部唯一能做的就是通過標(biāo)準(zhǔn)化的輸出績效來達(dá)到快速聯(lián)動的效果。后勤保障部隊就是典型的總部型應(yīng)急組織，它們通過生產(chǎn)、儲備、運輸應(yīng)急物資來應(yīng)對突發(fā)事件。在突發(fā)事件中，由于應(yīng)急物資通常依靠市場組織來供給，而非公共部門本身。因此，后勤保障工作分為總部與分部兩個系統(tǒng)，應(yīng)急總部一般是政府或部隊的采購部門，通過應(yīng)急保障協(xié)議中的標(biāo)準(zhǔn)化績效指標(biāo)來協(xié)調(diào)控制應(yīng)急分部的生產(chǎn)運輸活動；而應(yīng)急分部則是具體負(fù)責(zé)生產(chǎn)、儲備以及運輸?shù)氖袌鼋M織，也是依照標(biāo)準(zhǔn)化的績效指標(biāo)來開展應(yīng)急保障活動。例如，北京物資采購供應(yīng)站就是現(xiàn)實中的總部型應(yīng)急組織。“它事先與愿意參與應(yīng)急供給的廠商訂立應(yīng)急采購協(xié)議，并要求協(xié)議廠商制定適合本企業(yè)的應(yīng)急生產(chǎn)預(yù)案，在人員組織、原材料準(zhǔn)備、應(yīng)急生產(chǎn)、質(zhì)量驗收、技術(shù)把關(guān)、物資運輸、合同補(bǔ)簽、貨款支付等方面做出規(guī)定。同時，要求協(xié)議廠商優(yōu)先確保應(yīng)急供給，并在質(zhì)量方面達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化的要求?！保?1］

現(xiàn)實中并不是每一個總部型應(yīng)急組織都擁有與“績效標(biāo)準(zhǔn)化”這種協(xié)調(diào)機(jī)制相匹配的結(jié)構(gòu)設(shè)計，它們或多或少地缺失了一些設(shè)計參數(shù)，這使得它們內(nèi)部的應(yīng)急分部無法實現(xiàn)快速有效的協(xié)調(diào)，降低了應(yīng)急活動的效率與質(zhì)量。因此，進(jìn)一步探討總部型應(yīng)急組織的理想化結(jié)構(gòu)設(shè)計是必要的。

第一，職位設(shè)計：水平專業(yè)化（總部內(nèi)部）與垂直專業(yè)化（總部與分部之間）。例如，在美國應(yīng)急支援小組機(jī)構(gòu)的后勤部門中，“現(xiàn)場支援專家、緊急支援小組專家、訂購專家、資源管理專家”［12］（p.185）等職位就是水平分工的職位設(shè)計。這些職位的主要任務(wù)是通過績效控制系統(tǒng)管理應(yīng)急分部，從而形成總部與分部之間的垂直分工關(guān)系。

第二，縱向結(jié)構(gòu)：按市場大規(guī)模分組。例如，按照《應(yīng)急物資分類及產(chǎn)品目錄》將應(yīng)急物資供給廠商分為13個應(yīng)急分部：防護(hù)用品組、生命救助組、生命支持組……照明設(shè)備組、通信廣播組、交通工具組。大規(guī)模的市場分組有利于總部內(nèi)的績效專家根據(jù)競爭情況制定標(biāo)準(zhǔn)化的輸出績效指標(biāo)，用于考核各個分部及其內(nèi)部廠商的工作績效，保證救災(zāi)資金更多地流向效率高、質(zhì)量好的分部廠商，這樣可以在整體上實現(xiàn)效率最大化。

第三，橫向結(jié)構(gòu)：以關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）為主要技術(shù)工具的績效控制系統(tǒng)。明茨伯格認(rèn)為：“以市場為基礎(chǔ)的分組，讓事業(yè)部得以自主化，鼓勵了對事業(yè)部的分權(quán)，便于確認(rèn)事業(yè)部的產(chǎn)出，因而可以通過績效控制系統(tǒng)來加以協(xié)調(diào)?！保?］（p.252）可見，績效控制系統(tǒng)是與市場分組相匹配的橫向設(shè)計。但總部型應(yīng)急組織不同于明茨伯格的事業(yè)部制結(jié)構(gòu)，它的績效控制系統(tǒng)不再是以目標(biāo)管理技術(shù)（MBO）為主導(dǎo)。目標(biāo)管理技術(shù)的核心是通過民主化協(xié)商來細(xì)分戰(zhàn)略目標(biāo)，這種方法由于時間成本過高以及對人性過于樂觀的假設(shè)，而不適合于總部型應(yīng)急組織。相反，關(guān)鍵績效指標(biāo)卻可以通過“魚骨圖”快速將戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為關(guān)鍵指標(biāo)，并通過測量少數(shù)幾個量化績效指標(biāo)來顯示各單位當(dāng)前的績效狀況，從而實現(xiàn)快速橫向協(xié)調(diào)，適合于應(yīng)急管理。

第四，決策機(jī)制：績效專家間接集權(quán)。例如，在總部型應(yīng)急組織的頂部設(shè)置一個由“采購專家、常規(guī)資源定位專家、特殊資源援助專家”組成的績效專家顧問團(tuán)，通過他們來實現(xiàn)應(yīng)急物質(zhì)供給的制度化。一旦突發(fā)事件出現(xiàn)時，應(yīng)急總部與分部都可以在標(biāo)準(zhǔn)化績效指標(biāo)的引導(dǎo)下迅速開展工作，而不是依賴于“拍腦袋”決策。

總部型應(yīng)急組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計適合于綜合化的任務(wù)環(huán)境，并且可以應(yīng)對大規(guī)模的危機(jī)事件。但它還不足以應(yīng)對規(guī)律性較弱的危機(jī)事件，因為標(biāo)準(zhǔn)化的輸出績效在動蕩的任務(wù)環(huán)境中難以制定。實踐中我們發(fā)現(xiàn)志愿組織的應(yīng)急活動往往能夠彌補(bǔ)這一不足，原因在于志愿組織不需要通過績效控制系統(tǒng)來控制協(xié)調(diào)應(yīng)急分部，只需通過新聞媒介等宣教工具即可使它的應(yīng)急分部自覺完成應(yīng)急任務(wù)。然而，志愿組織具有一定盲目性，所以有必要為志愿組織設(shè)計一個用于輔助決策的信息和規(guī)劃總部，以幫助其完成應(yīng)急任務(wù)。

以美國地震緊急支援小組中的“信息與規(guī)劃部門”為例，它由“災(zāi)區(qū)形勢分部”，“規(guī)劃分部”，“文件管理分部”，“技術(shù)服務(wù)分部”四個分部組成。“災(zāi)區(qū)形勢分部”負(fù)責(zé)收集、分析及發(fā)布災(zāi)情和重要資源定位的信息，后者包括前方應(yīng)急部隊的信息、后勤部門急需資源的信息以及其他反應(yīng)機(jī)構(gòu)提供的信息。該部門通過設(shè)置“現(xiàn)場調(diào)查員”和“信息分析”兩個職位來及時、快速、準(zhǔn)確地獲取大量的第一手信息，為引導(dǎo)志愿組織的決策提供了具有說服力的真實素材。“規(guī)劃分部”負(fù)責(zé)接收“災(zāi)區(qū)形勢分部”的信息，輔助宣教動員單位分析長期趨勢、編制戰(zhàn)略規(guī)劃、安排規(guī)劃會議，以及為其他部門、管理人員、意外事件制定并發(fā)布“考慮行動優(yōu)先權(quán)的”長期管理和日常支援規(guī)劃。該部門通過設(shè)置“規(guī)劃專家”和“規(guī)劃分析專家”兩個職位將海量信息轉(zhuǎn)化為具有全局意識的戰(zhàn)略性規(guī)劃，從而為志愿組織進(jìn)行行動決策提供參考?！拔募芾矸植俊必?fù)責(zé)接收其他三個職能部門的信息，編寫和發(fā)布包括《災(zāi)區(qū)形勢報告》在內(nèi)的非正式簡

報和特別報告，通過這些報告將災(zāi)區(qū)現(xiàn)狀、應(yīng)急進(jìn)展以及長期需求定期或不定期地傳遞給現(xiàn)有的、潛在的志愿組織，以幫助它們適時開展應(yīng)急動員工作。該部門設(shè)置了“報道專家”、“簡報編輯專家”、“計算機(jī)制圖專家”、“文件管理專家”以及“文書支持專家”五個職位?！凹夹g(shù)服務(wù)分部”主要負(fù)責(zé)解決其他三個職能部門的技術(shù)性問題，該部門設(shè)置了“遙感專家”、“GIS協(xié)調(diào)官”、“GIS專家”以及“其他技術(shù)專家”四個職位。此外，信息與規(guī)劃部門的主管負(fù)責(zé)根據(jù)實際情況調(diào)整本部門的大小和結(jié)構(gòu)。在規(guī)模較小的危機(jī)事件中主管可以只設(shè)立“災(zāi)區(qū)形勢分部”和“文件管理分部”兩個單元，單設(shè)規(guī)劃專家1～2人，并在“災(zāi)區(qū)形勢分部”內(nèi)部設(shè)置“技術(shù)專家”職位。

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D630.8

A

1008－7168（2011）05－0070－05

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.05.012

2011-03-08

熊炎（1982－），男，江西南昌人，北京社會科學(xué)院首都社會治安綜合治理研究所助理研究員，博士。

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