芻議《政府信息公開條例》實(shí)施中的問題及解決機(jī)制
——基于蘇州市政府信息公開現(xiàn)狀的調(diào)查

余亞榮

(蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院 蘇州 215123)

2008年，《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)頒布實(shí)施，這是我國在信息立法方面做出的一大跨越。三年來，政府信息公開趨于常態(tài)，這對于打破政府對信息的壟斷，保障公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)起到了巨大的作用。但在《條例》的具體實(shí)施過程中也遇到了一些問題，在調(diào)查蘇州社會(huì)各階層對《政府信息公開條例》認(rèn)知的基礎(chǔ)上，筆者就政府如何更好地做好信息公開工作進(jìn)行了分析和討論。

1 社會(huì)各階層對政府信息公開的認(rèn)識(shí)

1.1 蘇州居民對于政府信息公開的認(rèn)識(shí)

蘇州地處我國東部沿海，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人文素養(yǎng)濃厚，當(dāng)?shù)厝罕姷目傮w文化水平較高，但就是在這樣的條件下，蘇州本地居民對于政府信息公開相關(guān)情況的了解還是處于一個(gè)比較低的層次。調(diào)查發(fā)現(xiàn)蘇州居民對《政府信息公開條例》的知曉程度偏低，在接受問卷調(diào)查的146人中，只有40.41%的人知道此項(xiàng)規(guī)定，而大部分人則是首次聽說，對其具體內(nèi)容更是不了解。

同時(shí)，我們也向居民了解了對于目前政府信息公開情況的態(tài)度，有98%的受訪者表示支持。他們認(rèn)為，通過立法的形式規(guī)定政府的公開義務(wù)，既可以增強(qiáng)政府的服務(wù)意識(shí)，也可提高群眾對政府行政的監(jiān)督力度。但當(dāng)我們問及政府信息公開能否真正實(shí)現(xiàn)居民的知情權(quán)時(shí)，多數(shù)人表示懷疑或不予回答。

1.2 高等院校師生(知識(shí)分子)對政府信息公開的認(rèn)識(shí)

為了深入了解我市現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)信息公開現(xiàn)狀，筆者特在部分高校做了問卷調(diào)查，受訪者年齡多在30歲以下、文化程度多為在校大學(xué)本科生和高校教師。通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，在高校師生這一文化程度較高、對新事物接受能力較強(qiáng)的群體中，對政府信息公開相關(guān)情況的了解要比普通居民多。但即使這樣，知道此項(xiàng)規(guī)定的87個(gè)受訪者了解政府信息的途徑也多局限于電視和報(bào)紙。一些訪問過政府門戶網(wǎng)的受訪者則表示，目前政府網(wǎng)站版面比較混亂，欄目不全，很多信息無法獲取。

可見，盡管高等院校師生對政府信息公開相關(guān)情況的了解比普通居民多，但對政府信息公開現(xiàn)狀的態(tài)度卻也一樣都較為消極，多數(shù)受訪者對信息公開的整體評(píng)價(jià)不高，認(rèn)為市政府信息公開的力度不夠。

2 政府信息公開實(shí)施中的問題

目前，我國正處在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要時(shí)期，社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)欣欣向榮。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，人們越來越重視對相關(guān)信息的獲取。這是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，我國政府也順應(yīng)了這一趨勢，適時(shí)的制定并頒布了《條例》，使政府信息公開成為政府的一項(xiàng)法定性工作。但在《條例》的施行過程中也不可避免的出現(xiàn)了一些問題。經(jīng)過調(diào)研，筆者將所發(fā)現(xiàn)的問題總結(jié)為以下幾個(gè)方面:

第一，目前《條例》適用范圍窄。該法在字眼上還是著重在“政府”，因而只適用行政機(jī)關(guān)，而對于同樣應(yīng)該有信息公開職責(zé)的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及一些提供公共服務(wù)的公司、私人機(jī)構(gòu)則沒做強(qiáng)制性要求。

第二，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，免于公開的范圍太大，以至于政府可用各種理由拒絕申請人的要求。目前，居民和企業(yè)對于信息的需求量很大，但由于各級(jí)政府文書部門及檔案部門還沒有完全消除那種“公開危險(xiǎn)，保密安全”的傳統(tǒng)觀念，大量能公開的信息未能及時(shí)公開。另外，政府基于各方面的考慮，對于個(gè)人申請的信息公開大部分都予以拒絕。

第三，《條例》的實(shí)際執(zhí)行情況較差。盡管《條例》中明確規(guī)定，對于主動(dòng)公開的信息應(yīng)在20個(gè)工作日內(nèi)予以公布，依申請要求公開的信息要在15個(gè)工作日內(nèi)答復(fù)，但許多政府部門仍是無法做到這一點(diǎn)。筆者認(rèn)為，政府自身守法意識(shí)薄弱且沒有一個(gè)獨(dú)立的信息公開監(jiān)督機(jī)構(gòu)來對信息公開情況進(jìn)行管理和監(jiān)督是造成目前困境的主要原因之一。

第四，申請信息公開費(fèi)用昂貴。雖然申請人不需要為申請本身繳費(fèi)，但是要為信息的搜索、整理、復(fù)印等繳費(fèi)。并且需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力。以蘇州為例，要獲取一份文件的復(fù)制件需要繳納幾元到幾十元的費(fèi)用，這對于普通百姓來講仍很昂貴。

第五，法律上存在掣肘因素?，F(xiàn)階段，由于保障《條例》施行的相關(guān)法律還不完善，造成有些部門打“擦邊球”，能不公開的就不公開。另外，對信息訴訟沒有具體的規(guī)定，也造成了信息公開的實(shí)施不盡如人意[1]。

3 政府信息公開困境的解決機(jī)制

真正實(shí)現(xiàn)政府信息公開并為大家所接受，我們必須在多維視角進(jìn)行努力，為此，提出以下合理化建議:

3.1 建立完善的政府信息公開組織體系

目前，在政府信息公開的幾個(gè)環(huán)節(jié)中，最大的問題是尚未建立起完善的信息公開組織體系，信息公開職責(zé)不明晰，各級(jí)各類政府機(jī)構(gòu)形成了“能不公開的就不公開”的工作思想。鑒于此，組建適合本機(jī)關(guān)規(guī)模的政府信息公開機(jī)構(gòu)，設(shè)立專人專職進(jìn)行信息公開就顯得尤為必要。

《條例》第十七條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)制作的政府信息由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開;行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開?！币虼?，在信息公開的環(huán)節(jié)中，機(jī)關(guān)文書部門、檔案室、現(xiàn)行文件中心、檔案館等均應(yīng)參與其中。一個(gè)完整的信息公開組織體系結(jié)構(gòu)應(yīng)該讓公民、法人及其他組織可以從盡可能多的途徑，打破時(shí)空限制，非常便利地獲取政府信息，這個(gè)體系結(jié)構(gòu)應(yīng)該是多渠道、多方位的[2]。

3.2 簡化行政程序，提升利用效率

目前申請我國政府信息公開的程序非常復(fù)雜，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，因此必須簡化相關(guān)的程序，方便群眾。筆者認(rèn)為政府信息公開部門需從以下幾點(diǎn)來準(zhǔn)確、快速的向公眾提供利用服務(wù)。一是在利用途徑上，進(jìn)一步擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)利用、函寄利用的比例，切勿因?yàn)榇嬖谛畔踩矫娴耐{就拒絕使用互聯(lián)網(wǎng)、電子郵件等高效、便捷的手段。二是在申請階段，除傳統(tǒng)方式外，信息公開機(jī)構(gòu)還可在政府外網(wǎng)上開設(shè)專門的政府信息公開專欄，采用類似綜合信息庫平臺(tái)的形式，居民在專欄中注冊后就可提出利用請求，政府信息公開機(jī)構(gòu)根據(jù)請求的類型、主要內(nèi)容等確定受理機(jī)關(guān)，并將請求轉(zhuǎn)發(fā)至該行政機(jī)關(guān)，要求機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)辦理完畢。這樣一來，行政機(jī)關(guān)的信息公開工作就處于信息公開機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下，有利于提高效率，方便公眾。

3.3 重視權(quán)利救濟(jì)的公正性、獨(dú)立性、強(qiáng)制性

“權(quán)利救濟(jì)”是法學(xué)上的一個(gè)概念，在公民的權(quán)利受到侵犯時(shí)，政府就需要對其施行援助。北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為“沒有救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利，當(dāng)前我國出現(xiàn)了一些關(guān)于信息公開的行政復(fù)議和行政訴訟，但是復(fù)議機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的表現(xiàn)過于謹(jǐn)慎，維持不予公開行政行為的比例偏高，導(dǎo)致群眾不信任”[1]。為此，我國立法機(jī)關(guān)必須以《行政許可法》、《條例》為基礎(chǔ)，加緊制定與政府行為有關(guān)的規(guī)定，特別是在政府人員不作為、政府信息不予公開的比例上提出一定的量化指標(biāo)，以此來切實(shí)維護(hù)公民使用公開信息的權(quán)利。

3.4 加強(qiáng)宣傳，重視媒體的作用

目前，由于群眾對于政府相關(guān)決策的不知情，造成雙方矛盾激化的事例屢見不鮮，因此，必須加強(qiáng)宣傳力度，讓群眾對政府每一階段的工作和成果都有一個(gè)基本的認(rèn)知。

各級(jí)媒體都有其特有的受眾，能起到放大聲音和吸引民眾的作用。各級(jí)政府必須重視對媒體的使用，使之成為推動(dòng)政府信息公開的重要力量。行政機(jī)關(guān)可以利用政府網(wǎng)站、電視臺(tái)、本地主要報(bào)紙以及定期發(fā)放宣傳小冊子的方式，形成多渠道、廣覆蓋的信息公開宣傳體系，切實(shí)保證人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.5 加快信息公開的立法進(jìn)度，完善相關(guān)制度

一項(xiàng)制度的良好施行，有時(shí)還必須采用強(qiáng)制的手段，即立法進(jìn)行規(guī)范。目前，我國雖然已經(jīng)制定了《條例》，并施行了三年有余，但由于保障《條例》順利執(zhí)行的相關(guān)配套措施沒有出臺(tái)，造成實(shí)際執(zhí)行情況很不樂觀。因此，必須在《條例》的基礎(chǔ)上，修改原有法律法規(guī)(《保密法》、《檔案法》、《行政許可法》等)，使之形成一個(gè)體系，保障《條例》的充分執(zhí)行[3]。

在立法的同時(shí)，對具體負(fù)責(zé)政府信息公開的人員，還需要制定新的、適用于《條例》的職責(zé)要求，防止出現(xiàn)瀆職現(xiàn)象。

3.6 引入新的管理體制，促進(jìn)信息公開

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人們對于信息的需求量越來越大。為此，很多大的商業(yè)組織或社會(huì)公益性組織中均設(shè)置了專門管理信息的首席信息官(CIO)，聘用經(jīng)過系統(tǒng)學(xué)習(xí)的專業(yè)人員來管理本機(jī)構(gòu)的全部信息，鑒定信息開放的時(shí)機(jī)。我們認(rèn)為，政府部門完全可以借鑒這種先進(jìn)的管理理念，設(shè)置專門的職位代替以往由文書人員兼職進(jìn)行信息公開的做法，推進(jìn)信息公開問責(zé)制，保證信息公開的有序、合理、系統(tǒng)、全面、適時(shí)。

4 結(jié)語

政府進(jìn)行信息公開順應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展潮流，同時(shí)也是建立社會(huì)主義民主政治的迫切需求。然而，《條例》的施行僅僅是我國信息公開的開端，要切實(shí)推進(jìn)政府信息公開，還需在與信息公開相關(guān)的配套措施以及管理體制上不斷探索。

[1]程義峰，秦亞洲，陳 冀，等.國外政府信息公開鏡鑒[J].瞭望，2009(29):24-25.

[2]李澤鋒.論《政府信息公開條例》與政府信息公開組織體系的構(gòu)建[J].檔案學(xué)研究，2007(5):33-36.

[3]龐君煥.《政府信息公開條例》實(shí)施的困境及其對策[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2011(2):21-22.