城市公用基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化融資模式研究

姜 婷

(天津城市建設(shè)管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院,天津市 300134)

城市公用基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化融資模式研究

姜 婷

(天津城市建設(shè)管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院,天津市 300134)

近年來(lái),公用事業(yè)的大門(mén)逐步向民營(yíng)企業(yè)和外企敞開(kāi),各種民間資本甚至是外資開(kāi)始進(jìn)入公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,公用事業(yè)民營(yíng)化開(kāi)始成為一種趨勢(shì)?？偨Y(jié)我國(guó)城市公用基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的融資模式,并對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行了分析,為有民營(yíng)化想法的公用行業(yè)企業(yè)提供參考。

城市公用基礎(chǔ)設(shè)施;民營(yíng)化;融資模式

一、城市公用基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)

城市公用基礎(chǔ)設(shè)施,是指為城市的物質(zhì)生產(chǎn)和生活提供基本條件的具有公共服務(wù)性質(zhì)的設(shè)施的總稱(chēng),是城市生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。其具體內(nèi)容包括:城市能源相關(guān)設(shè)施 (電力、煤氣、天然氣),城市與水相關(guān)的設(shè)施 (水源、供水、排水、污水處理),交通、道路、橋梁相關(guān)設(shè)施,城市郵電通信,城市生態(tài)環(huán)境設(shè)施(園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生),城市防災(zāi)設(shè)施等城市公用基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn):

1.具有基礎(chǔ)性和不可替代性。首先,公用設(shè)施所提供的產(chǎn)品和服務(wù)是人民生活、生產(chǎn)所必需的基礎(chǔ)性條件,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活中具有基礎(chǔ)性的地位和作用。如供水、供氣、供熱等領(lǐng)域是居民社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和保證;其次,這些基礎(chǔ)設(shè)施給人們提供了生活和生產(chǎn)的必需品,這些必需品被替代的可能性很小。比如自來(lái)水、排水、污水處理、道路橋梁等,在生活和生產(chǎn)中就幾乎沒(méi)有替代品。

2.具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。公用設(shè)施所提供的產(chǎn)品和服務(wù),在同一單位產(chǎn)品一個(gè)人享用時(shí),如果有其他人也來(lái)享用,并不會(huì)降低使用者的效用;個(gè)人使用某種物品時(shí),不能排除他人同時(shí)從該物品的使用中獲得效用的情況。

3.具有資本密集性。相對(duì)于其他一般性商品行業(yè),城市公用基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)需要投入的成本較高,而且投資回報(bào)期也較長(zhǎng)。如燃?xì)夤艿赖匿佋O(shè)、自來(lái)水管道的鋪設(shè)等,都需要投入大量的前期資本,并且隨著城市的建設(shè)和發(fā)展,企業(yè)還需要不斷地注入新的資本進(jìn)行生產(chǎn)和發(fā)展。

4.具有自然壟斷性。這一行業(yè)內(nèi)的大多數(shù)產(chǎn)品具有一定的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)性質(zhì),這使得其具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性,當(dāng)一家企業(yè)投資完成之后,它就能順利地提供各種產(chǎn)品和服務(wù),隨著用戶(hù)的不斷增多,其平均成本會(huì)降低,收益會(huì)明顯增加,而這種網(wǎng)絡(luò)性會(huì)對(duì)后進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)者產(chǎn)生自然的阻礙作用。

5.存在著競(jìng)爭(zhēng)性。雖然城市技術(shù)設(shè)施行業(yè)具有自然壟斷性和資本密集性等特征,但是這并不能否定城市公用事業(yè)也存在一定的競(jìng)爭(zhēng)性。首先,有些領(lǐng)域本身就是存在競(jìng)爭(zhēng)性的,如自來(lái)水行業(yè)內(nèi),可以分割成“水源一制水一管網(wǎng)一輸水”的環(huán)節(jié),然后可以在制水和輸水環(huán)節(jié)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng),提高服務(wù)水平和質(zhì)量。

二、我國(guó)城市公用基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的發(fā)展

(一)我國(guó)城市公用基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的法律法規(guī)

我國(guó)各級(jí)政府相繼出臺(tái)了一些法律法規(guī),為民營(yíng)化發(fā)展提供了制度保障。2001年 12月,國(guó)家計(jì)委出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)的通知》,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、特許經(jīng)營(yíng)等方式,參與經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè);2002年 3月,國(guó)家計(jì)委公布了新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》,原來(lái)被禁止外商投資的電信和燃?xì)狻崃?、供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域;2002年 12月,建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》;這一系列相關(guān)法規(guī)、政策的出臺(tái),為我國(guó)公用事業(yè)的民營(yíng)化改革創(chuàng)造了必要的制度條件。

(二)我國(guó)城市公用基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的融資模式

在具體的模式選擇方面,結(jié)合我們國(guó)內(nèi)企業(yè)的民營(yíng)化實(shí)踐,同時(shí)借鑒國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn),我們總結(jié)出以下幾種有價(jià)值的模式:

1.BO T(Bu ild-O perate-T ransfer)模式。BO T(Bu ild-O perate-T ransfer)模式,即建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交模式,這種模式在我國(guó)比較流行,被稱(chēng)為“特許權(quán)融資”模式。這種模式是指私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與國(guó)家公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,并與政府機(jī)構(gòu)形成一種伙伴關(guān)系,在互惠互利的基礎(chǔ)上分配該項(xiàng)目的資源、風(fēng)險(xiǎn)和利益的融資方式。BO T主要適用于發(fā)電設(shè)施、高等級(jí)公路、橋梁、隧道、城市供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及其他規(guī)模大并具有長(zhǎng)期穩(wěn)定預(yù)期收入的項(xiàng)目。該模式的優(yōu)點(diǎn)是整個(gè)項(xiàng)目的資金籌措、設(shè)計(jì)、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)等均由政府授權(quán)的發(fā)展商負(fù)責(zé),發(fā)展商受到政府或其委托部門(mén)的監(jiān)督;授權(quán)期結(jié)束后,政府將無(wú)償擁有項(xiàng)目的所有權(quán)、使用權(quán)和全部或絕大部分收益權(quán)。如成都第六水廠 B廠項(xiàng)目,工程總投資 1.16億美元,由法國(guó)威立雅建設(shè)經(jīng)營(yíng),是我國(guó)第一個(gè)城市供水 BO T項(xiàng)目。

2.合資合作模式。合資合作是指外資或民營(yíng)資本和公有資本方成立合資公司,共同建設(shè)、經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)。這種模式要求民營(yíng)資本投入一定比例的資本金,公有資本方以現(xiàn)金或者等量資產(chǎn)入股。經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后,如雙方協(xié)議不再延長(zhǎng),合資公司的固定資產(chǎn)即歸公有資本方所有。這一模式的主要特點(diǎn)是在項(xiàng)目或工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理的過(guò)程中采取國(guó)內(nèi)資金與國(guó)外資金相互聯(lián)合的方式,合資的雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),共同受益。這已成為非公有資本投資公用事業(yè)的重要模式之一。在我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化中采取這種模式的企業(yè)有很多例如 1997年威立雅集團(tuán)和天津市合作興建的天津凌莊水廠;2001年法國(guó)昭和水務(wù)公司與奉賢自來(lái)水公司第三水廠合作成立了上海首家中外合作的昭和自來(lái)水公司;青島市自來(lái)水集團(tuán)有限責(zé)任公司與中法水務(wù)投資有限公司合作經(jīng)營(yíng)水廠,合作方各占 50%的股份,雙方合營(yíng)期限為 25年,合作期滿(mǎn)后,固定資產(chǎn)無(wú)償交還青島市自來(lái)水集團(tuán)。國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本通過(guò)這種形式投資市政公用事業(yè)的一個(gè)成功例子是在香港聯(lián)交所上市的新奧燃?xì)饪毓捎邢薰境晒M(jìn)入了內(nèi)地的河北、廣東的深圳、江蘇的無(wú)錫、以及山西的臨汾等地的燃?xì)馐袌?chǎng)。其中新奧集團(tuán)與國(guó)有企業(yè)石家莊燃?xì)饧瘓F(tuán)共同投資成立了石家莊新奧燃?xì)庥邢薰?分別占股 70%和 30%。該公司主要負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)石家莊市管道天然氣的分銷(xiāo)業(yè)務(wù),為石家莊供應(yīng)天然氣,項(xiàng)目總投資 2.2億元。

3.TO T(T ransfer-O perate-T ransfer)模式。TO T(T ransfer-O perate-T ransfer)模式,是指公有資本方把已經(jīng)建好的公用事業(yè)項(xiàng)目有償轉(zhuǎn)讓給非公有資本方經(jīng)營(yíng),公有資本方憑借公用事業(yè)項(xiàng)目在未來(lái)若干年內(nèi)的現(xiàn)金流量,一次性地從非公有資本方那里獲得一部分資金。經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn),非公有資本方再把公用事業(yè)項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)讓給公有資本方。例如上海實(shí)業(yè)通過(guò) TO T方式,以 6億美元取得上海內(nèi)環(huán)線高架 35%的專(zhuān)營(yíng)權(quán);2002年 9月,天津開(kāi)發(fā)區(qū)向上市公司天津泰達(dá)轉(zhuǎn)讓整個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū) 272萬(wàn)平方米的綠地草坪和園林綠化中心,合同期限為 50年。根據(jù)協(xié)議,泰達(dá)股份出資 5.85億元收購(gòu)這項(xiàng)公用事業(yè)資產(chǎn),開(kāi)發(fā)區(qū)政府每年給泰達(dá)公司 7.5%的投資回報(bào),合同期滿(mǎn)后,政府回收所有綠地和草坪及其相關(guān)土地使用權(quán)。2010年 6月,天津燃?xì)馀c華潤(rùn)燃?xì)?(香港)擬在中國(guó)設(shè)立建議合營(yíng)公司。天津燃?xì)馀c華潤(rùn)燃?xì)?(香港)將分別擁有建議合營(yíng)公司注冊(cè)資本的 51%及 49%,預(yù)期額度為人民幣 4,000,000,000元至人民幣 5,000,000,000元之間。在成立合營(yíng)公司后,建議合營(yíng)公司將接管天津燃?xì)獾乃鞋F(xiàn)有天然氣相關(guān)業(yè)務(wù),預(yù)期為期 30年。這項(xiàng)合作雖然剛達(dá)成意向,但很明顯地帶有 TO T的色彩。

4.直接購(gòu)并模式。這一模式是指外資或民營(yíng)資本直接收購(gòu)原有公用事業(yè)企業(yè)的股權(quán),并進(jìn)行改造和經(jīng)營(yíng)。例如 2002年 5月,威立雅以 20億元現(xiàn)金,超過(guò)資產(chǎn)評(píng)估價(jià)格近 3倍的價(jià)格,收購(gòu)了上海浦東自來(lái)水公司 50%國(guó)有股股權(quán),并承諾:在收購(gòu)后,對(duì) 1582名員工不進(jìn)行裁員,保證提供優(yōu)于現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)自來(lái)水并將保持政府統(tǒng)一定價(jià)的條件;和記黃埔斥資 2.5億港元收購(gòu)在香港創(chuàng)業(yè)板上市的百江燃?xì)?12.8%的股份,借此進(jìn)入內(nèi)地燃?xì)馐袌?chǎng)。中華煤氣在取得廣東液化天然氣項(xiàng)目的股權(quán)后,又分別斥資 6億、2億元人民幣,及 3000萬(wàn)、2000萬(wàn)美元,參股武漢燃?xì)鉄崃瘓F(tuán)、控股泰州市、南通市、南京市浦口區(qū)燃?xì)夤芫W(wǎng)的控股權(quán)。

5.PPP(Pub lic-Private-Partnersh ip)模式。PPP模式,即公私部門(mén)合伙關(guān)系方式。這是國(guó)際上新近興起的一種新型的政府與私人合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的形式,是由政府對(duì)銀行承諾給予投資公用事業(yè)的非公有資本方支付相關(guān)費(fèi)用,而使非公有資本方順利獲得銀行貸款用于公用事業(yè)的建設(shè)。這種模式,突破了目前的引入私人企業(yè)參與公共設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制,尤其適用于大型的、一次性的項(xiàng)目,如供水、道路、醫(yī)院以及學(xué)校等,應(yīng)用范圍十分廣泛。如北京地鐵 4號(hào)線、由香港亞太環(huán)保有限公司獨(dú)家投資的廣州亞太垃圾有限公司“日處理生活垃圾 1000噸垃圾廠”等項(xiàng)目均采用了PPP模式。

三、我國(guó)城市公用基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)十幾年來(lái)的實(shí)驗(yàn)和探索,在民營(yíng)化進(jìn)程中,取得了不少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),主要表現(xiàn)在:

(一)提高了資金使用效率

以排水、道路保潔、綠化等服務(wù)為例,過(guò)去是按定額由財(cái)政撥款給政府所屬的事業(yè)單位。據(jù)對(duì)青島、沈陽(yáng)、鞍山等市的研究,這些城市對(duì)以上服務(wù)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)后,在服務(wù)質(zhì)量不降低的前提下,節(jié)省資金達(dá)到 20—50%。南京、青島、貴陽(yáng)等市在公交行業(yè)實(shí)行市場(chǎng)化改革后,在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下,人車(chē)比由原來(lái)的 16:1左右達(dá)到 4:1左右,車(chē)況改善、服務(wù)質(zhì)量明顯提高。

(二)擴(kuò)展了建設(shè)資金的來(lái)源渠道

國(guó)內(nèi)公用事業(yè)民營(yíng)化成功項(xiàng)目表明,在市場(chǎng)條件下,允許民間資本參與到公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái),可以解決政府投資不足的問(wèn)題,可以在市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作下,充分體現(xiàn)外資企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)靈活、高效、重質(zhì)量、重管理的特點(diǎn),提高資本的適用效率。

(三)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革,引進(jìn)先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念和管理經(jīng)驗(yàn)

上海、天津、青島等城市通過(guò)與國(guó)外水務(wù)公司合資,合作經(jīng)營(yíng)現(xiàn)有企業(yè),不但盤(pán)活了公用設(shè)施存量,為政府投入新的設(shè)施建設(shè)提供了資金,而且通過(guò)合作經(jīng)營(yíng),迫使原國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革,改進(jìn)了原國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制,提高了企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。

(四)分散政府投資公用設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)

本來(lái)由政府承擔(dān)的融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),改由新的投資者承擔(dān),由于準(zhǔn)予進(jìn)入的企業(yè)一般是融資能力強(qiáng),風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)強(qiáng),經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)好的外資企業(yè)或民營(yíng)企業(yè),因而相應(yīng)減少了政府風(fēng)險(xiǎn),減輕了財(cái)政補(bǔ)貼壓力。

(五)提高了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)活力

在一些城市公用設(shè)施市場(chǎng)開(kāi)放的行業(yè)中,由于外資涌進(jìn)和民營(yíng)資本的進(jìn)入,原國(guó)有企事業(yè)單位將面臨著競(jìng)爭(zhēng)的壓力,過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)由政府所屬企事業(yè)壟斷本地區(qū)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送、銷(xiāo)售等所有環(huán)節(jié)的做法已難維持,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的局面初步形成,競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生效率的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)。

經(jīng)過(guò)近年的發(fā)展,公用民營(yíng)化已是一種潮流和趨勢(shì),但方式仍值得研究和探索。民營(yíng)化的關(guān)鍵在于形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,在打破國(guó)有壟斷的同時(shí)要防止形成新的民營(yíng)壟斷。公用基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)實(shí)行民營(yíng)化改革不是根本目的,最重要的是通過(guò)民營(yíng)化推動(dòng)公用事業(yè)改革,盡可能發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用,以提高公用事業(yè)運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)效率,在更大范圍內(nèi)提高公眾福利,促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和改善市場(chǎng)環(huán)境。

[1]何孝星.加快推進(jìn)我國(guó)經(jīng)營(yíng)性公用事業(yè)民營(yíng)化問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài),2003,(10).

[2]王自力.公用事業(yè)改革的權(quán)利結(jié)構(gòu):比較與選擇[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng),2006,(09).

[3]黃少軍.加速推進(jìn)我國(guó)城市公用事業(yè)多渠道融資改革[J].工會(huì)論壇,2007,(05).

[4]胡元聰.國(guó)外公共投資準(zhǔn)入的時(shí)間及對(duì)我國(guó)的啟示[J].重慶教育學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(01).

A b s tra c t:In recen t years,pub lic u tilities have gradually opened the doo r to p rivate and fo reign en terp rises.Private cap ita l and even fo reign cap ital begin to en ter the field of pub lic in frastructu re.The p rivatization of pub lic u tilities has becom e a tendency.The paper summ arizes the financing patterns of the p rivatization and analyzes the status quo in the hope of p rov id ing reference fo r those pub lic industries and en terp risesw ith p rivatization inm ind.

Key wordscity pub lic in frastructu re;p rivatization;financingm odel

The Privatization M odel of C ity Pub lic Infrastruc tu re

JIANG T ing

(Tianjin U rban Construction and M anagem en t Techno logy College,Tianjin 300134 China)

F294

A

1673-582X(2011)04-0087-04

2011-01-10

姜婷 (1982-),女,天津市人,天津城市建設(shè)管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院助教,研究方向企業(yè)財(cái)務(wù)管理。