美國(guó)對(duì)政府信息資源增值利用的立法與實(shí)施

李汝峰

（新鄉(xiāng)學(xué)院圖書館，河南 新鄉(xiāng) 453003）

政府信息資源增值利用是針對(duì)政府信息開(kāi)展的組織、加工、儲(chǔ)存、傳遞和服務(wù)的整體活動(dòng)的統(tǒng)稱。美國(guó)政府信息增值利用開(kāi)創(chuàng)于20世紀(jì)50年代，形成了較為完整的制度體系與健全的保障機(jī)制。在我國(guó)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開(kāi)發(fā)利用工作的若干意見(jiàn)》、《2006─2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》等政策文件中都不僅指出要“加強(qiáng)政府信息資源的開(kāi)發(fā)利用”，而且專門強(qiáng)調(diào)要“引導(dǎo)和規(guī)范政府信息資源的增值開(kāi)發(fā)利用”。由于政府信息增值利用在我國(guó)具有開(kāi)拓意義，操作層面沒(méi)有非常成熟的經(jīng)驗(yàn)與模板，所以有必要研究、學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)在此方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1 美國(guó)政府信息資源增值利用的立法

信息公開(kāi)是政府信息增值利用的前提。在美國(guó)，無(wú)論是1789年的《管家法》，還是1946年的《行政程序法》，都帶有濃厚的保密主義色彩。1955年，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院成立“政府信息小組委員會(huì)（即”莫斯委員會(huì)”），對(duì)政府信息公開(kāi)立法進(jìn)行調(diào)研，最終促成第二次世界大戰(zhàn)后全球第一部信息公開(kāi)法──《信息自由法》（FOIA）于1966年得以頒布?！缎畔⒆杂煞ā肥壮耙怨_(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的指導(dǎo)思想，鼓勵(lì)提高政府信息的透明度。該法奠定了美國(guó)政府信息公開(kāi)和增值利用的法律基礎(chǔ)，開(kāi)啟了美國(guó)政府信息資源管理的新紀(jì)元，對(duì)相關(guān)國(guó)際立法帶來(lái)了長(zhǎng)遠(yuǎn)與深刻的影響。

美國(guó)第一部《版權(quán)法》頒布于1790年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于對(duì)政府信息公開(kāi)的立法。美國(guó)《版權(quán)法》明確規(guī)定，美國(guó)政府的所有作品不受版權(quán)保護(hù)。所謂“政府作品”是指美國(guó)政府官員或雇員作為其執(zhí)行公務(wù)之一部分創(chuàng)作的作品。政府作品不享有版權(quán)的立法用意之一就是利于政府信息的公開(kāi)和獲取。正如美國(guó)眾議院在一份報(bào)告中所說(shuō)：政府作品意味著在這個(gè)定義范圍內(nèi)的作品并非都是政府的財(cái)產(chǎn)[1]。

1980年，美國(guó)頒布了針對(duì)政府信息增值利用的專門法律──《文書削減法》（PRA）。該法對(duì)行政機(jī)關(guān)在政府信息增值利用中的行為設(shè)置了限制性規(guī)定，如禁止行政機(jī)關(guān)建立排外的非公平的信息獲取制度、禁止對(duì)政府信息傳播的管制、禁止行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息的再傳播、再銷售征收費(fèi)用與版稅等。這些規(guī)定進(jìn)一步打破了信息壟斷，減小了政府信息增值利用的阻礙，同時(shí)為社會(huì)力量介入政府信息增值利用創(chuàng)造了有利的政策條件。

1985年，美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算與管理局頒布了《聯(lián)邦信息資源管理政策》（即《A-130通告》），這是美國(guó)聯(lián)邦政府信息資源管理的政策綱要，要求行政機(jī)關(guān)按照FOIA的規(guī)定保障公眾有獲取政府信息的權(quán)利，并界定了公開(kāi)政府信息的不正當(dāng)行為，提出了信息技術(shù)和信息分發(fā)系統(tǒng)建設(shè)指導(dǎo)方針。1993年，美國(guó)政府對(duì)《A-130通告》作了修改，重點(diǎn)闡述了政府信息的市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)問(wèn)題，成為調(diào)整行政機(jī)關(guān)、私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的政策依據(jù)。

1990年美國(guó)圖書館事業(yè)委員會(huì)與信息科學(xué)委員會(huì)頒布了《公共信息原則》。該準(zhǔn)則對(duì)《信息自由法》的部分原則性規(guī)定作了細(xì)化，對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生、加工、持有和提供政府信息建立了8條執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)?！豆残畔⒃瓌t》還在《A-130通告》的基礎(chǔ)上，明確了私營(yíng)部門增值開(kāi)發(fā)政府信息資源的權(quán)利，以及行政機(jī)關(guān)在其中的義務(wù)、責(zé)任與應(yīng)有作為。

2 美國(guó)政府信息資源增值利用的措施

為了保障政府信息增值利用制度得到貫徹，美國(guó)政府建立了完善的監(jiān)督保障體系。其一，形成了總統(tǒng)管理委員會(huì)、國(guó)會(huì)、司法和行政機(jī)關(guān)組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其中以“政府首席信息官制度”最有特色，其任務(wù)是負(fù)責(zé)本部門的信息管理工作。其二，建立了信息管理報(bào)告制度。比如，隸屬于美國(guó)國(guó)會(huì)的“信息聯(lián)合委員會(huì)”要求行政機(jī)關(guān)每年向國(guó)會(huì)遞交一份執(zhí)行政府信息法規(guī)情況的報(bào)告。其三，全國(guó)圖書委員會(huì)、美國(guó)出版商協(xié)會(huì)等行業(yè)和民間組織共同構(gòu)成了對(duì)行政機(jī)關(guān)信息管理的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。其四，在立法中建立了行政、司法救濟(jì)制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)在政府信息管理中的違規(guī)違法行為予以制止和打擊，保障信息用戶的利益。

社會(huì)發(fā)展對(duì)完全依靠政府來(lái)管理信息的模式構(gòu)成了挑戰(zhàn)，從客觀上推動(dòng)了政府信息的社會(huì)化開(kāi)發(fā)，尤其是市場(chǎng)化運(yùn)作道路的開(kāi)拓。在這方面，美國(guó)采取了“公私分明的合作競(jìng)爭(zhēng)模式”，其特點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)不從事政府信息的商業(yè)開(kāi)發(fā)，只搞公益性的信息服務(wù)，而將增值性的商業(yè)服務(wù)交給私營(yíng)部門來(lái)完成[2]。比如，美國(guó)政府在《國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施：行動(dòng)計(jì)劃》（即NII計(jì)劃）中，就提出將國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施交由私營(yíng)部門投資興建與經(jīng)營(yíng)管理。為了規(guī)范政府信息市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)政府出臺(tái)了若干指導(dǎo)政策。比如，1990年美國(guó)貿(mào)工部頒布的《政府擁有可交易的信息：政府與私營(yíng)部門信息交易指南》就對(duì)私營(yíng)部門參與政府信息增值開(kāi)發(fā)的原則、方法等問(wèn)題作了規(guī)定。

“收費(fèi)”是政府信息資源利用，特別是增值利用無(wú)法回避的重要問(wèn)題。在美國(guó)價(jià)格哲學(xué)中，通常把收費(fèi)當(dāng)成提高政府行政效率的工具，而不以贏利為目的和出發(fā)點(diǎn)。因此，美國(guó)在政府信息利用中采取了“邊際成本收費(fèi)”模式，對(duì)原始信息服務(wù)實(shí)行“免費(fèi)”或“邊際成本”收費(fèi)的政策，這在1986年修訂后的《信息自由法》中作了明確的規(guī)定。至于在什么情況下“免費(fèi)”，什么情況下按“邊際成本收費(fèi)”，是依據(jù)用戶的主體身份而定的。對(duì)于這項(xiàng)原則，在美國(guó)《文書削減法》、《公共信息原則》等法律法規(guī)中有進(jìn)一步的規(guī)定。“邊際成本收費(fèi)”的另一個(gè)目的，就是削弱行政機(jī)關(guān)參與政府信息增值開(kāi)發(fā)的欲望，防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，保障私營(yíng)部門的利益。對(duì)于私營(yíng)部門從事的政府信息增值性開(kāi)發(fā)服務(wù)的收費(fèi)，則完全按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，政府通過(guò)稅收、信貸等政策予以調(diào)節(jié)。

美國(guó)政府把發(fā)展電子政務(wù)當(dāng)成推動(dòng)政府信息增值利用的重大舉措。1993年，美國(guó)總統(tǒng)國(guó)情咨文《建立更為有效的政府：通過(guò)信息技術(shù)再造政府》中首次對(duì)電子政府的功能作了初步論述。1994年12月，美國(guó)政府信息技術(shù)服務(wù)小組（GITS）提出《政府信息技術(shù)服務(wù)的前景》的報(bào)告，成為美國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的開(kāi)端。隨后，《電子信息自由法》、《電子政府法》相繼頒布。據(jù)報(bào)道，從1993年到2010年，美國(guó)政府實(shí)施了2000多項(xiàng)電子政府項(xiàng)目，建立了支撐政府信息公開(kāi)和增值利用的完備的技術(shù)體系。

美國(guó)還通過(guò)開(kāi)放存取的策略促進(jìn)政府信息的公開(kāi)和增值利用。比如，美國(guó)健康研究所（NIH）是世界上最大的隸屬于美國(guó)政府的非秘密性研究資助機(jī)構(gòu)。2004年12月，美國(guó)總統(tǒng)批準(zhǔn)了該機(jī)構(gòu)在國(guó)會(huì)授意下制定的《科技信息開(kāi)放獲取政策》。由于該政策不具有強(qiáng)制性，于是在2008年5月，美國(guó)健康研究所提出的一項(xiàng)強(qiáng)制性開(kāi)放存取科技信息政策再次得到美國(guó)總統(tǒng)批準(zhǔn)，適用于所有超過(guò)一定規(guī)模的由美國(guó)政府資助的學(xué)術(shù)成果的開(kāi)放存取，是迄今為止美國(guó)最強(qiáng)硬的開(kāi)放存取政策。

3 美國(guó)政府信息增值利用實(shí)踐的啟示

美國(guó)政府信息資源增值利用最重要的啟示就是要建立完善的法律制度。其一，提高立法的效力，把我國(guó)2008年起實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》上升到國(guó)家法律的層面予以立法。其二，積極調(diào)研，條件成熟時(shí)制定一部完整的《政府信息資源再利用法》。其三，對(duì)《檔案法》、《保密法》、《國(guó)家安全法》等法律中同政府信息公開(kāi)和再利用相抵觸的部分進(jìn)行修訂，提高法律之間的協(xié)調(diào)性。其四，制定《隱私權(quán)保護(hù)法》等法律，規(guī)制政府信息再利用中遇到的隱私權(quán)等問(wèn)題。其五，在《著作權(quán)法》中對(duì)政府信息，以及受到政府資助的非保密性科技成果信息的版權(quán)性質(zhì)、權(quán)利歸屬等問(wèn)題作出界定，消除對(duì)這類信息在公開(kāi)和增值利用中可能出現(xiàn)的歧義和法律障礙。

美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，健全的監(jiān)督機(jī)制對(duì)于保障政府信息資源再利用制度的貫徹執(zhí)行是不可或缺的。在這方面，我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》雖然有所涉及，但是同美國(guó)立法相比還存在著不全面、籠統(tǒng)化、力度低等問(wèn)題。其一，建立行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、立法與司法監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督的全方位監(jiān)督機(jī)制。其二，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的重點(diǎn)問(wèn)題，比如對(duì)信息再利用是否存在歧視性政策、是否有限制信息流動(dòng)的壟斷行為、是否違規(guī)收費(fèi)、相關(guān)費(fèi)用是否按照收支兩條線管理、行政機(jī)關(guān)工作人員是否以權(quán)謀私等。其四，建立科學(xué)的指標(biāo)體系與可操作規(guī)則，對(duì)政府信息資源再利用的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。其五，核算政府信息資源再利用的成本，該項(xiàng)費(fèi)用納入政府的預(yù)、決算制度。

政府信息的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)和政府信息服務(wù)的公益性、信息管理的復(fù)雜性與政府職能的局限性、信息增值利用的風(fēng)險(xiǎn)性和政府工作的穩(wěn)定性等矛盾的存在要求政府信息增值利用走市場(chǎng)化的道路[3]。美國(guó)“公私分明的合作競(jìng)爭(zhēng)模式”就是一個(gè)典范。但是，就國(guó)情而言，在政府信息市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)中不能照搬美國(guó)以私營(yíng)部門為核心的模式，應(yīng)該發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，把政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，互為補(bǔ)充。其一，對(duì)于社會(huì)普遍需求的信息服務(wù)，以政府提供為主。其二，對(duì)于增值信息服務(wù)，應(yīng)采取優(yōu)惠政策，引導(dǎo)私營(yíng)部門的參與。其三，調(diào)動(dòng)公益性的第三部門的積極性（圖書館、檔案館、行業(yè)學(xué)會(huì)、志愿者組織等），健全信息增值利用的社會(huì)機(jī)制。

美國(guó)對(duì)原始政府信息利用采取的“邊際成本收費(fèi)”政策，一方面維護(hù)了政府服務(wù)的公益性，另一方面激發(fā)了私營(yíng)部門開(kāi)發(fā)政府信息的熱情。其不足是這種泛福利化政策造成信息資源的浪費(fèi)與信息服務(wù)成本的提高，增加了行政機(jī)關(guān)的財(cái)政負(fù)擔(dān)[4]。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)信息公開(kāi)同樣實(shí)行“邊際成本收費(fèi)”，但是與美國(guó)不同的是沒(méi)有針對(duì)用戶的身份區(qū)別收費(fèi)，也沒(méi)有適用于增值利用的收費(fèi)政策。制定信息再利用的收費(fèi)政策，既要考慮公益性與商業(yè)性、利用者的主體身份等因素，又要研究信息消費(fèi)水平、政府財(cái)力狀況、政策價(jià)值取向、市場(chǎng)機(jī)制等問(wèn)題。綜合分析，我國(guó)對(duì)政府信息服務(wù)的定價(jià)策略應(yīng)是邊際成本和差別定價(jià)基礎(chǔ)上的最高限價(jià)，分別適用于原始信息服務(wù)與增值信息服務(wù)。

政府信息增值利用涉及信息資源的發(fā)現(xiàn)、發(fā)布、存儲(chǔ)、傳輸?shù)雀鱾€(gè)方面。研究制定一套有關(guān)政府信息分類、標(biāo)引、目錄、交換的標(biāo)準(zhǔn)具有突出重要的意義。應(yīng)該借鑒美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在政府信息增值利用中建立技術(shù)支撐戰(zhàn)略，包括建立統(tǒng)一的政府信息資源元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、大力推進(jìn)和發(fā)展信息集成標(biāo)準(zhǔn)、注重信息安全技術(shù)的應(yīng)用等[5]。另外，要像美國(guó)建設(shè)“第一政府”網(wǎng)站那樣，以用戶為中心著力打造各級(jí)政府門戶網(wǎng)站，解決政府信息資源本身存在的“孤島”問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展基于新技術(shù)的有特色的政府信息服務(wù)。

[1] 李明德.美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法[M].北京：法律出版社，2003：211.

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