中美原始法律文獻(xiàn)公開獲取比較研究

袁 曄 （上海交通大學(xué)圖書館 上海 200240）

法律文獻(xiàn)是法律實(shí)踐和法學(xué)研究的基礎(chǔ)，根據(jù)文獻(xiàn)資源的法律權(quán)威性，通常可分為原始法律文獻(xiàn)和二次法律文獻(xiàn)。原始法律文獻(xiàn)主要指國家立法機(jī)構(gòu)和政府制定頒布的法律、法規(guī)、行政性法規(guī)和政府部門的決定，在普通法法系①國家還包括司法決定；二次法律文獻(xiàn)則是指用以解釋、查詢及更新原始法律文獻(xiàn)的資源，包括法學(xué)評論文章、法學(xué)專著和教材、法律百科全書和判例解釋或釋義等[1]。基于原始法律文獻(xiàn)的公共性特征，為公眾營造良好的信息獲取環(huán)境對推進(jìn)我國法制建設(shè)、保障公民基本權(quán)利都具有重要意義。本文將聚焦于美國在原始法律文獻(xiàn)公開獲取保障方面的法律制度和實(shí)踐經(jīng)驗，以期為推動我國法治發(fā)展提供有益的借鑒。

1 美國原始法律文獻(xiàn)的公開獲取

美國民眾有一個根深蒂固的價值觀念：民主政治國家要求政務(wù)公開，公民有自由、便利的途徑獲取有關(guān)政府活動的信息。在這一價值觀念指導(dǎo)下，美國政府一直很重視法律信息的公開和傳播。經(jīng)過兩百多年的實(shí)踐和歷練，美國的原始法律文獻(xiàn)公開制度已經(jīng)形成一套較為完善的運(yùn)作體系。

1.1 法律信息公開體系完備

美國憲法確立了三權(quán)分立原則，明確立法、行政、司法3種權(quán)力分別由國會、總統(tǒng)（行政機(jī)構(gòu)）和法院掌握。首先，作為最高立法機(jī)關(guān)的國會開放程度很高，兩院全體會議的全過程通常向民眾公開，并且在會議以前，都會及時通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體向全國公布舉行會議的時間和會議討論的議題。國會通過的法律、決議、報告等一律在國會指定的出版物（如《聯(lián)邦公報》）或國會的官方網(wǎng)站上公布，任何人都可以方便地查閱和知悉。其次，美國憲法第六修正案及一系列憲法解釋性判例確立了美國的審判公開規(guī)則，并且美國作為典型的普通法法系國家，要求法院在司法實(shí)踐中必須受到最高法院或者同一司法區(qū)域內(nèi)上級法院做出的先例的拘束，對判例引用的需要促使美國制定出成熟的司法判例公開和匯編制度。再次，基于1966年通過的《信息自由法》（Freedom of Information Act，簡稱FOIA），美國對于政府信息確立了“以公開為原則，不公開為例外”的基本原則，規(guī)定除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私及其他法律明文規(guī)定免除披露義務(wù)的政府信息以外，各行政機(jī)構(gòu)都有適當(dāng)?shù)赜涗?、保存及公開的義務(wù)，以保證任何人都可以以方便、快捷和免費(fèi)（或極低費(fèi)用）的方式獲得政府應(yīng)該公開的信息。

1.2 制度保障公眾便捷獲取

美國的政府出版物是了解美國法律信息的權(quán)威渠道，進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時代，美國的法律文獻(xiàn)公開工作取得的突出成就在很大程度上得益于豐富的政府出版物。政府出版物是由政府機(jī)構(gòu)出版發(fā)行或由政府編輯、由政府指定出版商出版發(fā)行的文獻(xiàn)[2]。1860年，美國國會通過了《1860年印刷法案》，確立了美國政府出版物印刷和發(fā)行的管理體制，法案同時規(guī)定由政府印刷局（Government Printing Office，簡稱GPO）全面負(fù)責(zé)政府信息公開和政府出版物發(fā)布。GPO負(fù)責(zé)信息產(chǎn)品的制作和發(fā)布，并服務(wù)于聯(lián)邦政府的三大分支機(jī)構(gòu)下設(shè)的所有部門，是聯(lián)邦政府收集、分類、制作、提供和保存所有形式出版信息的首要、集中來源[3]。同時，美國國會建立了聯(lián)邦保存館計劃（Federal Depository Library Program，簡稱FDLP），作為確保公眾公開獲取法律信息的途徑。目前全美國約有1 250家FDLP成員館（包括大學(xué)圖書館、公共圖書館和法律圖書館等）[4]，遍布全美各州，每年為逾千萬人提供信息服務(wù)。GPO定期向這些圖書館提供免費(fèi)的紙質(zhì)文獻(xiàn)、縮微膠片、光盤等多種載體的政府出版物，包括《美國法典》、《聯(lián)邦行政法典》、《聯(lián)邦公報》等，保存館則為公眾提供免費(fèi)、無限制的政府出版物的閱讀、檢索和使用指導(dǎo)服務(wù)。

1.3 技術(shù)進(jìn)步推動信息傳播

從20世紀(jì)90年代開始，信息技術(shù)迅猛發(fā)展，時間和地域都不再成為獲取資源的障礙，這為原始法律文獻(xiàn)實(shí)現(xiàn)真正意義上的無障礙公開獲取提供了技術(shù)支持。美國既是互聯(lián)網(wǎng)的誕生地，也是世界上電子政務(wù)最為發(fā)達(dá)的國家。早在1995年，美國國會就授權(quán)GPO進(jìn)行政府信息出版的電子化研究。以此為契機(jī)，GPO建立了以圖書館館藏建設(shè)原則為基準(zhǔn)的政府信息的電子館藏（即GPO Access網(wǎng)站），將現(xiàn)代信息科技與傳統(tǒng)的目錄控制融合作為整合政府信息資源的新工具，并開發(fā)了電子檔案和電子歸檔系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)了在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公眾對政府信息的公開獲取[5]。目前公眾可從GPO Access獲取包括美國政府手冊、總統(tǒng)文件每周匯編、聯(lián)邦行政法典、美國法典、國會記錄等法律文獻(xiàn)。法院系統(tǒng)也提供了專門的平臺，如 “法院電子記錄公共訪問系統(tǒng)”和“案件管理和案件電子檔案系統(tǒng)”，使公民實(shí)現(xiàn)了通過電子平臺獲得法院信息的權(quán)利[6]。此外，美國信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)也在客觀上加快了原始法律文獻(xiàn)公開的進(jìn)程。20世紀(jì)初，Google Books和古騰堡計劃著手對已有文獻(xiàn)進(jìn)行數(shù)字化并提供在互聯(lián)網(wǎng)上的公開檢索，其中包括部分法律法規(guī)、案例及已解決版權(quán)的法學(xué)專著等。2009年，Google宣布將在Google Scholar中加入法律意見和判決文書檢索。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，原始法律文獻(xiàn)也不再僅限于傳統(tǒng)的文字形式，如聯(lián)邦最高法院的“關(guān)鍵性案例多媒體資料庫”（The Oyez Project）項目本著“讓每個人都能通過文字、圖片、錄音和錄像了解聯(lián)邦最高法院的工作”[7]的宗旨，公布了1955年最高法院安裝錄音設(shè)備以來所有的庭審錄音及后期的錄像，這說明了各種類型的多媒體資料也已成為重要的法律文獻(xiàn)來源。

1.4 學(xué)術(shù)力量提供堅強(qiáng)后盾

在美國法律文獻(xiàn)公開獲取運(yùn)動的進(jìn)程中，來自法學(xué)教授和法律圖書館員的推動力量不容忽視。一方面，源于其對知識自由的追求。知識自由是全人類對自由權(quán)利的普遍訴求，站在法學(xué)知識金字塔尖的法學(xué)教授們堅信大眾無障礙地獲取信息是公民知情權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)，是推動社會民主的基礎(chǔ)，他們認(rèn)為法律領(lǐng)域內(nèi)的信息共享是推動全球法制發(fā)展和保持公正的有力措施[8]。同時，維護(hù)知識自由更是圖書館職業(yè)的核心價值，圖書館員的宗旨和使命感使得法律圖書館員理所當(dāng)然地成為法律信息自由獲取運(yùn)動的同盟。另一方面，則與美國注重實(shí)踐的法學(xué)教學(xué)有關(guān)。在推動美國原始法律文獻(xiàn)的公開化運(yùn)動中，具有重要意義的項目幾乎都有著名的法學(xué)院校參與其中。例如，1990年Case Western Reserve University（凱斯西儲大學(xué)）法學(xué)院與聯(lián)邦最高法院共建了赫姆斯計劃（Herms Project），該計劃首次實(shí)現(xiàn)了將法庭判決意見在網(wǎng)絡(luò)上公開，被視為“利用因特網(wǎng)傳播法律文件的先驅(qū)性項目”[9]；又如，學(xué)界公認(rèn)的對美國法律資源公開具有里程碑意義的康奈爾大學(xué)法學(xué)院“法律信息中心”（Legal Information Institute，簡稱LII）的建立，該中心匯集了美國聯(lián)邦法的成文法典和最高法院的判例，并對所收集的法律文獻(xiàn)信息進(jìn)行整合、加工，然后通過互聯(lián)網(wǎng)公開發(fā)表，對全球法律從業(yè)者和普通公民提供法律信息服務(wù)[10]。再如，由哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院的學(xué)生主導(dǎo)的AltLaw計劃，該計劃主要通過聯(lián)邦巡回上訴法院和最高法院網(wǎng)站搜集1950以來的聯(lián)邦上訴案例，對近72萬個案例進(jìn)行整合處理，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)公開檢索。雖然由于Google Scholar 的“案例公開”計劃導(dǎo)致AltLaw于2010年3月3日自愿永久關(guān)閉[11]，但是該項目對于美國判例的系統(tǒng)化公開起到了不可磨滅的作用。

2 我國原始法律文獻(xiàn)自由獲取的現(xiàn)狀

我國是一個歷史悠久的文明古國，擁有世界上最早的政府出版物，政府直接參與出版事業(yè)是我國的傳統(tǒng)[12]。近年來，隨著現(xiàn)代社會信息化、經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，我國對于政府信息公開工作日漸重視。2007年公布實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）表明我國政府在保障公民知情權(quán)方面已有巨大進(jìn)步。盡管如此，與美國等發(fā)達(dá)國家相比，我國的法律信息公開工作才剛剛起步，還有諸多不足之處。

2.1 法律信息公開制度基礎(chǔ)薄弱

2.1.1 立法資料無從獲取

立法資料是記錄立法活動的各個階段及階段成果的文獻(xiàn)，公開立法資料是世界政治、法律文化的普遍潮流。以美國為例，政府通過每日出版的《聯(lián)邦公報》將最新通過的和正在討論、起草的聯(lián)邦法律公之于眾，公眾可以隨時了解立法的進(jìn)展，獲取各階段的立法成果。相比之下，目前我國對立法資料的公開不夠重視，公民沒有適當(dāng)?shù)耐緩将@取國家或各級政府的有關(guān)立法進(jìn)程的信息及資料，只有在法律通過后，法律文本、起草說明和審議結(jié)果才會刊登在《人大公報》上。雖然我國立法設(shè)有征求意見的環(huán)節(jié)，但是立法資料的缺乏使公民無法提出有建設(shè)性的意見，只能被動地參與立法，意見征詢流于形式。

2.1.2 判例公開制度亟待建立

司法判例信息尤其是各級法院的判決和案件審理信息對于法學(xué)理論研究和實(shí)踐操作都具有重要的意義，但是我國一直沒有建立有效的判例公開制度。隨著司法改革的不斷推進(jìn)，公眾對司法審判工作要求享有知情權(quán)的呼聲越來越高。2009年初，我國最高法院出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法便民工作的若干意見》明確規(guī)定，人民法院應(yīng)逐步建立裁判文書、訴訟檔案的查詢制度，有條件的人民法院可以建立在網(wǎng)上依法公開案件裁判文書和執(zhí)行信息的制度[13]，這標(biāo)志著我國司法案例公開制度取得了重大進(jìn)展。隨后，北京、河南等地法院都相繼建立了全面公開的裁判文書庫，面向社會提供查詢和下載。河南高級法院自2009年1月起開始在網(wǎng)上公布自2008年10月1日后生效的所有裁判文書（法律規(guī)定不得公開的裁判文書除外），這樣全面、完整地公布法院文書在我國是首創(chuàng)，對我國的司法專業(yè)化進(jìn)而到達(dá)司法獨(dú)立具有極有價值的貢獻(xiàn)，為將來系統(tǒng)地建立全國司法案例庫提供了良好開端。但是司法判例公開工作任重而道遠(yuǎn)，從全國范圍來看，參與案例和司法文書公開的法院很少，不足以構(gòu)建系統(tǒng)的司法案例體系。即使是已經(jīng)公開文書的法院的網(wǎng)站，也普遍存在著更新不及時、更新內(nèi)容不全面、檢索功能過于簡單等問題，如“最高人民法院網(wǎng)”下設(shè)的“裁判文書”專欄，目前僅在“裁判文書集萃”版塊提供2010年全年共33條信息的瀏覽[14]，“行政裁判文書”、“刑事裁判文書”、“民事裁判文書”等欄目均無任何內(nèi)容。

2.1.3 《信息公開條例》有待完善

通過對近現(xiàn)代我國政府信息的傳播途徑進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，我國的政府信息傳播習(xí)慣于采用內(nèi)部傳播渠道，即以“紅頭文件”形式在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部逐級下發(fā)傳播，這種封閉式的傳播方式將政府信息與普通民眾隔離，使民眾無法得知信息的具體內(nèi)容?！缎畔⒐_條例》的頒布實(shí)施雖然標(biāo)志著我國政府信息公開向著法制化邁出了重要的一步，但是它畢竟只是一部由國務(wù)院制定的行政法規(guī)，并不具備國家成文法的約束作用和權(quán)威地位，且易受到其他法律（如《保密法》、《版權(quán)法》、《檔案法》、《立法法》等）的限制。而且《信息公開條例》本身也存在缺陷，如對于公開的內(nèi)容、公開的方式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督和保障的手段、行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任等方面只做了原則性規(guī)定，可操作性較差；規(guī)定例外（豁免公開）的范圍為“涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的政府信息”[15]，由于配套法律缺位使得例外事項概念模糊，難于界定。我國應(yīng)當(dāng)在《信息公開條例》實(shí)施的基礎(chǔ)上，廣泛征求民意，加緊立法調(diào)研，出臺規(guī)范的《政府信息公開法》，并且盡快建立完善的配套信息公開法律體系。

2.2 自由獲取存在障礙

2.2.1 缺乏權(quán)威的法律法規(guī)匯編機(jī)構(gòu)

政府出版物本應(yīng)是國家法律信息發(fā)布最基本的載體，其形式也應(yīng)具有高度的權(quán)威性和統(tǒng)一性。所謂權(quán)威性，是由法律法規(guī)明文規(guī)定一種或若干種載體形式作為法定版本供公眾使用。統(tǒng)一性是指各類政府文件應(yīng)當(dāng)由一個相對統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和發(fā)布。但是我國目前沒有被普遍認(rèn)同的政府出版物制度，法律法規(guī)及各類規(guī)范性文件的發(fā)布和公開呈現(xiàn)出高度的非權(quán)威化和分散化特點(diǎn)。全國人民代表大會、最高人民法院、最高人民檢察院、各級行政機(jī)關(guān)都有權(quán)制定和發(fā)布法律法規(guī)，但是并沒有一個類似于GPO的明確權(quán)威的法律匯編機(jī)構(gòu)，只有幾種法律匯編類圖書，如全國人大常委會法制工作委員會編制的《中華人民共和國法律匯編》（1979—2010年，每年一輯）、國務(wù)院法制局編的《中華人民共和國新法規(guī)匯編》（1988—2010年，每季度一輯），但是這些部門都沒有獲得法律、法規(guī)明確授權(quán)，權(quán)威性有待商榷。

2.2.2 公共獲取不便捷

我國著作權(quán)法規(guī)定，“法律、法規(guī)，國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質(zhì)的文件”[16]不受著作權(quán)保護(hù)，但是對于發(fā)布此類的載體則沒有類似的明文規(guī)定。我國法律信息公開體系中另一受到學(xué)界人士詬病之處是，所有承擔(dān)法律信息發(fā)布責(zé)任的出版物均以收費(fèi)方式傳播，而且沒有建立起類似于美國那樣為民眾提供系統(tǒng)法律信息檢索的存檔館制度。公眾如果想免費(fèi)了解相關(guān)法律信息，通常有以下兩種途徑：（1）登陸政府網(wǎng)站或免費(fèi)法律網(wǎng)站。目前，我國的立法、行政、司法等機(jī)構(gòu)都設(shè)立了官方網(wǎng)站，但是在法律信息開放的深度和廣度上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與美國等發(fā)達(dá)國家相比。不同的檢索平臺往往只是簡單地重復(fù)和羅列信息，缺少深層次的信息加工，某些網(wǎng)站更是缺乏有效維護(hù)，更新滯后，甚至出現(xiàn)錯誤信息，而普通公眾往往缺乏文獻(xiàn)檢索技能和信息判斷能力，這都嚴(yán)重影響了公眾對法律信息的有效利用。（2）到公共圖書館進(jìn)行查閱。我國對承載法律信息的政府出版物的保存缺乏有效組織，除國家圖書館和各地方公共圖書館外，有相當(dāng)數(shù)量的政府出版物由各級國家綜合檔案館收藏，很多機(jī)構(gòu)并不對公眾開放。保存機(jī)構(gòu)的分散，直接導(dǎo)致了公眾獲取原始法律文獻(xiàn)的不便捷。

2.3 法律學(xué)術(shù)力量介入缺乏動力

美國的學(xué)術(shù)界在法律信息公開獲取運(yùn)動中起到主導(dǎo)者的作用，反觀我國的法學(xué)學(xué)術(shù)領(lǐng)域，缺乏推動法律信息公開的信心和動力。我國的法學(xué)教育界一直存在理論研究和實(shí)踐操作相互割裂的情況，法學(xué)研究人員的行為呈現(xiàn)出兩極化，或者停留在“紙上談兵”的純理論研究，或者以追求物質(zhì)回報為目的參與實(shí)務(wù)工作，對于其所應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任并無清楚的認(rèn)知。而法律文獻(xiàn)公開背后體現(xiàn)的人權(quán)中的知識自由價值也并不為我國學(xué)界所熟知。這種人文價值的缺失在亞洲法律信息中心AsianLII的籌建上可見一斑。菲律賓、日本、泰國、老撾、越南、印尼、柬埔寨和中國澳門等國家和地區(qū)的政府、學(xué)術(shù)及非營利機(jī)構(gòu)都參與了2006年的AsianLII計劃，但是擁有600余所法學(xué)院系的我國大陸地區(qū)卻不在此列。目前AsianLII中可以檢索到的中國法部分是由澳大利亞律政署（Attorney-General’s Department）代為整理提供的。我國法律圖書館事業(yè)的發(fā)展緩慢，這直接導(dǎo)致法律圖書館員的總體水平與美國等發(fā)達(dá)國家差異巨大，無法承擔(dān)起推進(jìn)我國法學(xué)研究的責(zé)任。

3 結(jié) 論

從上文的分析可以看到，以我國目前的法制現(xiàn)狀和社會現(xiàn)實(shí)，要實(shí)現(xiàn)原始法律文獻(xiàn)的公開獲取需要一段漫長的過程。對比美國的成功經(jīng)驗，我國當(dāng)前迫切需要解決以下幾個問題。

（1）建立更加細(xì)致、有效的政策，規(guī)范各級別、各機(jī)構(gòu)的信息公開義務(wù)。 要有序地推廣法律原始資源公開獲取，當(dāng)務(wù)之急首先是要建立我國法律信息公開制度，在《信息公開條例》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將相關(guān)的各級行政機(jī)構(gòu)的公開義務(wù)以法律條文的形式進(jìn)行明確，為原始法律文獻(xiàn)的搜集和公開提供制度上的保障。同時以制度方式確定權(quán)威的國家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)法律信息的搜集和發(fā)布，為建立系統(tǒng)的法律信息電子化體系打好基礎(chǔ)。

（2）建立全國統(tǒng)一的法律信息公開標(biāo)準(zhǔn) 當(dāng)前我國政府網(wǎng)站在信息資源開發(fā)利用和整合管理方面面臨著“信息孤島”的困擾，我國的各級法律信息發(fā)布機(jī)構(gòu)之間普遍存在著機(jī)構(gòu)分散、內(nèi)容重復(fù)、格式不規(guī)范、利用率低等問題。針對這類問題，權(quán)威機(jī)構(gòu)應(yīng)對原始法律文獻(xiàn)中最重要的法律法規(guī)和案例文書兩大類型信息制定統(tǒng)一的發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，以便較大地提升原始法律文獻(xiàn)的規(guī)范性和利用率，能夠?qū)π畔⑦M(jìn)行后期利用。

（3）充分發(fā)揮圖書館特別是公共圖書館的知識傳播作用 即便是在對法律原始文獻(xiàn)的整合已經(jīng)完成的前提下，如何確保公眾能夠有效地獲取已經(jīng)公開的信息仍將是一個長期的法律信息素養(yǎng)的教育過程。在這個過程中，公共圖書館和法律圖書館應(yīng)各自承擔(dān)起教育不同對象的任務(wù)，將法律信息服務(wù)職業(yè)化，培養(yǎng)具有新型法律信息知識結(jié)構(gòu)的圖書管理的專業(yè)人員，推進(jìn)傳統(tǒng)法律圖書館向數(shù)字型法律信息中心的方向發(fā)展，充分發(fā)揮圖書館和圖書館員在原始法律文獻(xiàn)傳播方面的推動作用。

注 釋：

①普通法法系是指以英國普通法為基礎(chǔ)發(fā)展起來的法律的總稱。

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