完善統(tǒng)計法律制度的路徑選擇

陳 芳，蔣 潔，勇素華

(南京信息工程大學 公共管理學院，南京 210044)

完善統(tǒng)計法律制度的路徑選擇

陳 芳，蔣 潔，勇素華

(南京信息工程大學 公共管理學院，南京 210044)

摻入網(wǎng)絡(luò)因素的新經(jīng)濟時代商業(yè)交易活躍、社會事務(wù)繁雜、文化意識多元，政策法規(guī)與經(jīng)濟舉措的制定需以充實的統(tǒng)計結(jié)果為支撐點。數(shù)據(jù)整理、統(tǒng)計描述、統(tǒng)計推斷、結(jié)果表達等各統(tǒng)計步驟均存在修改、偽造或泄露統(tǒng)計資料等不良現(xiàn)象，亟待建立起完善的有中國特色的統(tǒng)計法律制度體系。

統(tǒng)計；法律制度；路徑選擇；統(tǒng)計法

0 引言

2009年是個“被之年”，工資“被增長”、學生“被就業(yè)”、房價“被下降”等成了流行語?！?009年7月29日，國家統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，上半年全國城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為14638元，同比增長12.9%。然而，就在該數(shù)據(jù)發(fā)布的前一天，央行調(diào)查統(tǒng)計司公布的城鎮(zhèn)儲戶問卷調(diào)查顯示，二季度城鎮(zhèn)居民當期收入感受指數(shù)為-8.6%，比一季度大幅下降20個百分點，是1999年開展調(diào)查以來的十年最低水平?！盵1]統(tǒng)計部門公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和公眾的切身感受形成巨大反差，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的公信力飽受質(zhì)疑。實質(zhì)上，此種差異出現(xiàn)的根源是我國統(tǒng)計工作的立足根基仍是幾十年前的計劃經(jīng)濟與小農(nóng)社會?！叭珖青l(xiāng)職工共4.1億人，納入國家統(tǒng)計范圍的職工卻只有1.1億人。占職工總數(shù)約70%的私營企業(yè)、個體工商戶和農(nóng)民工都沒有統(tǒng)計在內(nèi)，而他們的平均工資又遠低于國有企業(yè)職工。”工資不計入低收入的個體業(yè)者與農(nóng)民工、CPI不計入房價之舊例顯然已不合時宜。數(shù)據(jù)的準確性不僅影響政府的公信力，還會影響政府決策。制定更完善的統(tǒng)計法律法規(guī)，加強統(tǒng)計資料管理，切實提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)公信力已成為當務(wù)之急。

1 完善統(tǒng)計法律制度的必要性

統(tǒng)計是指運用各種統(tǒng)計方法對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展情況進行統(tǒng)計調(diào)查與統(tǒng)計分析，提供統(tǒng)計資料和統(tǒng)計咨詢意見，實行統(tǒng)計監(jiān)督等活動的總稱，是管理與監(jiān)督國民經(jīng)濟與企業(yè)事務(wù)的有效工具。社會系統(tǒng)規(guī)模龐大、關(guān)系復雜、目標多樣，且含有眾多無法確定的隨機因素，任何經(jīng)濟形式的發(fā)展均需要大量統(tǒng)計數(shù)據(jù)。統(tǒng)計結(jié)果是國家實行科學管理與決策的重要依據(jù)，在國家宏觀調(diào)控和監(jiān)督體系中發(fā)揮著重要作用。各級政府和諸多社會機構(gòu)對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的 重視導致不可避免地出現(xiàn)不盡如人意之處，如人為數(shù)據(jù)、口兜數(shù)據(jù)和領(lǐng)導數(shù)據(jù)等。

為了有效科學地組織統(tǒng)計工作，保障統(tǒng)計資料的準確性與及時性，確保統(tǒng)計機構(gòu)和統(tǒng)計人員合法行權(quán)，發(fā)揮統(tǒng)計在指導國民經(jīng)濟與社會發(fā)展中的作用，我國自建國以來陸續(xù)頒布很多統(tǒng)計法律法規(guī)，如《統(tǒng)計工作試行條例》（1963）、《國務(wù)院關(guān)于加強統(tǒng)計工作充實統(tǒng)計機構(gòu)的決定》（1979）、《國家統(tǒng)計局關(guān)于統(tǒng)計報表管理的暫行規(guī)定》（1980）、《統(tǒng)計干部技術(shù)職稱暫行規(guī)定》（1980）、《統(tǒng)計法》（1983）。 幾十年間，我國社會經(jīng)濟狀況發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，有些統(tǒng)計制度不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，在一定程度上影響了數(shù)據(jù)的準確性。如某些跨地區(qū)經(jīng)營的企業(yè)，雖然有“應(yīng)當按照屬地關(guān)系進行統(tǒng)計”的規(guī)定，但由于缺乏具體的監(jiān)督措施，經(jīng)常被各地進行重復統(tǒng)計計算，導致匯總數(shù)據(jù)虛增。對于第三產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)計制度亦不完善，某些在全國性統(tǒng)計中被忽略不計的社區(qū)服務(wù)、家政服務(wù)等在地方統(tǒng)計中卻常常因為提升數(shù)據(jù)的需要而作為比較重要的內(nèi)容來加以統(tǒng)計。相關(guān)統(tǒng)計方法不嚴密，形成“數(shù)字不夠三產(chǎn)湊”現(xiàn)象。各自為政的統(tǒng)計現(xiàn)狀導致不同部門間嚴重的統(tǒng)計數(shù)差，影響廣大人民群眾對國家統(tǒng)計的信心。在新的形勢下，陳舊的統(tǒng)計法律法規(guī)已無法適應(yīng)新經(jīng)濟時代的需要，規(guī)范統(tǒng)計工作的《統(tǒng)計法》在貫徹實施方面凸顯出若干問題，如統(tǒng)計基礎(chǔ)工作薄弱、統(tǒng)計數(shù)據(jù)作假現(xiàn)象較為嚴重等，尤為突出的是由于統(tǒng)計調(diào)查制度與統(tǒng)計資料管理制度不完善引發(fā)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真問題。

我國審時度勢地修訂了《統(tǒng)計法》（2009）。新法在總結(jié)建國以來在統(tǒng)計制度建設(shè)、統(tǒng)計資料管理和公布等方面的豐富經(jīng)驗的基礎(chǔ)上有不少喜人突破。首先，章節(jié)體例較為合理。新法分為總則、統(tǒng)計調(diào)查管理、統(tǒng)計資料管理與公布、統(tǒng)計機構(gòu)和統(tǒng)計人員、監(jiān)督檢查、法律責任與附則等七章，從抽象性兜底條款到具體制度建設(shè)，對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的搜集、整理、分析與公布諸環(huán)節(jié)均做出細化規(guī)定，且注重建立科學合理的監(jiān)督檢查機制，并給出相關(guān)違法行為的詳細罰則。其次，分層明確統(tǒng)計標準制定者。新法不僅授權(quán)國家統(tǒng)計局制定國家統(tǒng)計標準，還允許國務(wù)院有關(guān)部門制定補充性部門統(tǒng)計標準，既保證各類統(tǒng)計活動基本標準的一致性，又可根據(jù)不同行業(yè)特點增補專門標準。同時亦強調(diào)部門統(tǒng)計標準不得與國家統(tǒng)計標準相抵觸，維護了法律的統(tǒng)一性與連貫性。第三，主張建立全統(tǒng)計信息共享機制。隨著互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)高速發(fā)展，信息共享技術(shù)備受關(guān)注，低費高效使其成為當前最重要的資訊傳播方式。通過建立公共數(shù)據(jù)庫和共享信息網(wǎng)絡(luò)，政府統(tǒng)計逐步成為統(tǒng)一設(shè)計、分工執(zhí)行、功能完善的強大體系，有利于大幅度地降低成本并提高信息傳遞速度。

令人遺憾的是，新《統(tǒng)計法》雖較舊法有較大改進，但仍存在一定問題與誤區(qū)。首先，新法對全面普查和抽樣調(diào)查之地位認知有誤。新《統(tǒng)計法》規(guī)定，“搜集、整理統(tǒng)計資料，應(yīng)當以周期性普查為基礎(chǔ)，以經(jīng)常性抽樣調(diào)查為主體，綜合運用全面調(diào)查、重點調(diào)查等方法，并充分利用行政記錄等資料”。全社會范圍內(nèi)的普查雖然數(shù)據(jù)準確，但歷時長、花費大，不能體現(xiàn)迅速、快捷、方便的特點，經(jīng)常產(chǎn)生代表性差的缺陷?！督y(tǒng)計法》應(yīng)借鑒美國的統(tǒng)計法律，明文規(guī)定統(tǒng)計中實行規(guī)模以上全數(shù)調(diào)查、規(guī)模以下抽樣調(diào)查和有依據(jù)推算等調(diào)查方法的具體對象與指標，同時僅對人口普查與經(jīng)濟普查等周期性普查（不少于5年一周期）實行全面清查，并對普查與抽查的時間、范圍、內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)、法律責任、組織實施等作出明確而具體的規(guī)定。其次，處罰較輕。新法雖然專章規(guī)定了違反統(tǒng)計義務(wù)所需承擔的法律責任，但總體處罰較輕。如對于自行修改統(tǒng)計資料、編造虛假統(tǒng)計數(shù)據(jù)的僅對負責人給予處分并由縣級以上人民政府統(tǒng)計機構(gòu)予以通報。數(shù)據(jù)是統(tǒng)計的根本，修改或編造數(shù)據(jù)者顯然不再適合承擔統(tǒng)計工作，應(yīng)當立即予以免職。又如對于泄露統(tǒng)計調(diào)查對象商業(yè)秘密、個人信息或提供、泄露在統(tǒng)計調(diào)查中獲得的能夠識別或推斷某個統(tǒng)計調(diào)查對象身份的資料的直接負責的主管人員和其他直接負責人員僅由任免機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)依法給予處分。職業(yè)操守是行業(yè)發(fā)展的重要保障，尤其是常涉及他人隱私或組織機密的行業(yè)尤重操守。泄露調(diào)查對象商業(yè)秘密屬于嚴重違反統(tǒng)計操守的行為，應(yīng)當一律清除出統(tǒng)計隊伍，以免影響統(tǒng)計業(yè)務(wù)的整體形象，不利于統(tǒng)計事業(yè)長足發(fā)展。

2 完善統(tǒng)計法律制度的路徑選擇

統(tǒng)計工作的順利開展需要強有力的統(tǒng)計制度的切實保障。建立完善的有中國特色的統(tǒng)計法律制度應(yīng)從如下幾方面入手：

首先，進一步修訂《統(tǒng)計法》的相關(guān)規(guī)則。統(tǒng)計是搜集、整理、分析、提供、公布和保存社會統(tǒng)計資料的活動，關(guān)涉各部門、各單位及社會活動一切領(lǐng)域之利益博弈。根據(jù)我國特點和統(tǒng)計工作實踐，《統(tǒng)計法》應(yīng)設(shè)若干專款細化明確統(tǒng)計工作的基本任務(wù)（準確、及時、全面、系統(tǒng)地反映社會經(jīng)濟發(fā)展狀況并進行統(tǒng)計分析與預測）及其達致途徑。完善統(tǒng)計基礎(chǔ)指標體系也是《統(tǒng)計法》修訂的重點。旨在說明總體特征的統(tǒng)計指標中每一數(shù)值都是對各單位某一標志的屬性或數(shù)值進行綜合計算的結(jié)果，只能反映總體某一方面的數(shù)量特征，而基礎(chǔ)指標是各類統(tǒng)計派生指標的基本要素。我國目前統(tǒng)計指標體系混亂，相同指標涵義不同，口徑、計算方法也大相徑庭，“反映計劃經(jīng)濟的指標較多,反映市場經(jīng)濟的指標較少；反映國有經(jīng)濟的指標較多,反映民營經(jīng)濟的指標較少；為領(lǐng)導服務(wù)的指標較多,為百姓服務(wù)的指標較少。既不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要,更難與國際慣例接軌”[2]。制定數(shù)條新規(guī)則，明確從雜亂無章的數(shù)字中抽象單位特征與揭露總體聯(lián)系的具體狀況的方式方法，通過基礎(chǔ)指標體系多角度、多層次進行總體分析，保證統(tǒng)計指標定義準確、反映內(nèi)容全面，才能提高政府統(tǒng)計部門獨立調(diào)查和獨立執(zhí)法的能力，為整個社會的后續(xù)發(fā)展提供有力基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。

其次，逐步建立縱向系統(tǒng)化的統(tǒng)計法律法規(guī)體系。僅靠《統(tǒng)計法》和國務(wù)院的《統(tǒng)計法實施細則》不足以妥善調(diào)整復雜的統(tǒng)計關(guān)系。各行業(yè)、各級政府機構(gòu)尚需不斷修正適合本行業(yè)、本地區(qū)現(xiàn)狀的特殊統(tǒng)計規(guī)則并由國務(wù)院統(tǒng)一進行審核以確保各項規(guī)定間無法律沖突。

再次，明確統(tǒng)計法律制度的橫向體系。統(tǒng)計法的完善不僅要求明確統(tǒng)計法律原則、基本制度與法律責任，更強調(diào)逐步建立起科學合理的具體規(guī)則系統(tǒng)。(1)明文調(diào)整統(tǒng)計方法選擇各環(huán)節(jié)。對于數(shù)據(jù)整理、統(tǒng)計描述、統(tǒng)計推斷、結(jié)果表達等各統(tǒng)計設(shè)計步驟均應(yīng)規(guī)定明確標準。(2)統(tǒng)計方法是圍繞克服和控制誤差而設(shè)計的，“本身具有不確定性，同一問題可以采用不同方法分析，結(jié)論也可能不同，甚至相反”[3]。雖然概率論、數(shù)量統(tǒng)計和現(xiàn)代應(yīng)用數(shù)學在統(tǒng)計學中的應(yīng)用與計算機技術(shù)的飛速提高為統(tǒng)計分析開拓了廣闊前景，但仍無法完全保證其科學性與準確性，加之各種人為因素的干擾，使得我國現(xiàn)行統(tǒng)計方法效率低下。如2010年2月25日，國家統(tǒng)計局公布的《2009年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2009年我國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲1.5%，其中新建住宅價格上漲1.3%，二手住宅價格上漲2.4%；房屋租賃價格則下降0.6%。這一數(shù)據(jù)遠遠低于廣大群眾的直覺預期，引發(fā)“房價被降低”的置疑。通過對《2009統(tǒng)計公報》的認真閱讀，可見差異出在國家統(tǒng)計局的樣本偏差。該樣本包括新建住房銷售價格、二手住房銷售價格與新建非住宅銷售價格。商業(yè)營業(yè)用房在2009年上漲態(tài)勢較為溫和，新建非住宅銷售又包括了學校、醫(yī)院、圖書館等非營利性場所和經(jīng)濟適用房、廉租房等福利性住宅，因此大幅拉低了房屋銷售的總體價格。通過立法形式根據(jù)行業(yè)特點確定各統(tǒng)計對象的基本樣本含量、建立統(tǒng)計實施方法和數(shù)據(jù)收集、整理和分析的范化模式，構(gòu)建特色鮮明、科學統(tǒng)一的統(tǒng)計方法制度，既可以保證統(tǒng)計數(shù)字的準確性又符合具體問題具體分析的客觀要求。(3)完善能“快、精、準”反映市場經(jīng)濟運行狀況的統(tǒng)計報表制度，“逐步實現(xiàn)常規(guī)統(tǒng)計報表業(yè)務(wù)處理與數(shù)據(jù)通信、數(shù)據(jù)管理、統(tǒng)計信息咨詢服務(wù)等環(huán)節(jié)的一體化作業(yè)”[4]。(4)制定一系列法律法規(guī)，盡力排除對全面普查與抽樣調(diào)查的人為干擾，以保證其科學合理性。如可以建立專門的民意調(diào)查機構(gòu)，加大公眾對統(tǒng)計工作的監(jiān)督程度，吸引學術(shù)機構(gòu)、咨詢企業(yè)等多方參與統(tǒng)計，培養(yǎng)有權(quán)威的第三方調(diào)查機構(gòu)以最大程度地增加統(tǒng)計工作的抗干擾能力。(5)強化統(tǒng)計監(jiān)管力度。我國現(xiàn)行“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責”的統(tǒng)計監(jiān)管機制，主要依靠當?shù)卣I(lǐng)導，導致基層監(jiān)管部門干預統(tǒng)計數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，有必要在賦予統(tǒng)計機構(gòu)和統(tǒng)計人員獨立性與抗干擾能力的同時逐步建立縱橫結(jié)合的監(jiān)管機制并加強監(jiān)管力度，保障國家對統(tǒng)計業(yè)務(wù)和統(tǒng)計機構(gòu)人、財、物的獨立管理權(quán)。(6)具體規(guī)定相關(guān)獎懲舉措。如明確對于在統(tǒng)計工作中堅持實事求是原則，積極維護國家統(tǒng)計法律法規(guī)，同違法行為作堅決斗爭者的精神鼓勵和物質(zhì)獎勵辦法。對于積極參與或促成重要統(tǒng)計工作者亦應(yīng)給予一定獎勵，借以推動國家統(tǒng)計工作健康有序開展。從多年統(tǒng)計執(zhí)法檢查情況來看，現(xiàn)實中統(tǒng)計數(shù)據(jù)的失實問題，往往與領(lǐng)導人干預有較大關(guān)系，“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的腐敗現(xiàn)象屢禁不止。應(yīng)當出臺違反統(tǒng)計法律法規(guī)的具體懲治方案，尤以枚舉法架構(gòu)簡明易懂的懲罰列表為佳，運用法律武器對拒報、瞞報、漏報等屢教不改的社會組織和個人進行有力懲治，建立統(tǒng)計問責機制，強化對領(lǐng)導干部違法責任的追究，從而有效制止統(tǒng)計違法行為。(6)健全統(tǒng)計數(shù)據(jù)披露制度。我國目前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)披露制度采取“政府優(yōu)先”的雙軌原則，政府各部門常常自行公布各自的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，而各級統(tǒng)計部門也在重復公布自己的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，造成數(shù)出多門、相互矛盾，讓使用者無所適從，也給社會公眾造成混亂。同時，對調(diào)查對象的資料保密與統(tǒng)計資料的保密規(guī)定不嚴格，如一些地方在征稅、計劃生育管理等工作中擅自使用統(tǒng)計調(diào)查對象的資料，甚至以評比、排名等方式擅自發(fā)布統(tǒng)計調(diào)查對象的資料，致使統(tǒng)計調(diào)查對象不愿向統(tǒng)計機構(gòu)提供真實的資料。應(yīng)當明確規(guī)定統(tǒng)計數(shù)據(jù)公布程序與責任機制，充分發(fā)揮統(tǒng)計資料作為公共產(chǎn)品的特性。

3 結(jié)束語

“需求有多大意味著統(tǒng)計工作的社會作用有多大”[5]，統(tǒng)計資料不僅是國家制定政策、編制計劃的重要依仗，也是廣大企事業(yè)單位開展市場活動的重要參考，甚至是廣大人民群眾日常生活的關(guān)注焦點。統(tǒng)計制度改革是改進統(tǒng)計生產(chǎn)方式、發(fā)展統(tǒng)計生產(chǎn)力的關(guān)鍵。沒有科學高效的統(tǒng)計制度和有效的統(tǒng)計方法，就不可能有高效的統(tǒng)計工作和準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。通過構(gòu)建與完善統(tǒng)計法律制度，適用以馬克思主義哲學為指導思想的統(tǒng)計方法，將逐步架構(gòu)體現(xiàn)時代性與地域性的統(tǒng)計指標體系，從客觀實際出發(fā)、實事求是地重構(gòu)統(tǒng)計流程，建立全統(tǒng)計信息共享制度，進而完善“一級平臺、三級監(jiān)管、多方共享”的統(tǒng)計核心業(yè)務(wù)平臺，有效整合政府各方信息資源，減輕各級政府的統(tǒng)計負擔，依法維護各參與調(diào)查方的合法權(quán)益，使統(tǒng)計指標體系、統(tǒng)計標準、統(tǒng)計調(diào)查方法、統(tǒng)計監(jiān)管機制及其法律責任承擔逐步與國際接軌。

[1]《統(tǒng)計數(shù)據(jù)屢屢失真 代表委員建議問責數(shù)據(jù)造假》中國新聞網(wǎng)：http://www.chinanews.com.cn/cj/cj-gncj/news/2010/03-12/2165081.shtml.

[2]周作斌，曹蘇.統(tǒng)計虛假成因及治理對策研究[J].統(tǒng)計與信息論壇，2006，（1）.

[3]姜達維.體育統(tǒng)計方法的意義和局限[J].體育統(tǒng)計，2009，（5）.

[4]焦長虹.淺議改革勞動統(tǒng)計方法[J].內(nèi)蒙古煤炭經(jīng)濟，2007，（3）.

[5]王許松.碰撞 務(wù)實 互動 北京統(tǒng)計方法制度研討會收獲頗豐[J].數(shù)據(jù)，2009，（7）.

C829.21

A

1002－6487（2011）01-0074-03

陳 芳（1974-），女，重慶人，副教授，專業(yè)方向：經(jīng)濟法。

（責任編輯/亦 民）