水利建設(shè)投融資：現(xiàn)狀與借鑒

馮靜生

一、我國水利建設(shè)投資現(xiàn)狀

據(jù)資料，中部某省“八五”、“九五”十年間，農(nóng)田水利基本建設(shè)總投入中，國家和省地方各級財政的補(bǔ)助平均只占12.8%，其余部分都是農(nóng)民勞動積累工、鄉(xiāng)村公積金等投入?！熬盼濉逼陂g農(nóng)民投工投勞折資與各級財政的投入比例最高達(dá)80∶1。稅費(fèi)改革后，水利建設(shè)投融資機(jī)制不健全，水利建設(shè)投融資現(xiàn)狀不容樂觀：

（一）地方政府對水利建設(shè)投資心有余而力不足

中部某省之某縣級市（以下簡稱該市）在省內(nèi)財政情況較好，財政收入曾連續(xù)幾年居全省首位，但財政投入資金對農(nóng)村水利建設(shè)的實(shí)際需求仍是杯水車薪。2002年，該市財政用于農(nóng)村水利建設(shè)的資金是80萬元，而全市農(nóng)田水利設(shè)施每年僅維護(hù)費(fèi)用就至少需要1000萬元以上。在相當(dāng)多的省份，寄希望縣鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）兩級投資辦農(nóng)田水利幾乎是不可能的。

（二）農(nóng)民投資（工）絕對減少

雖然從2008年2月起，國家出臺了“一事一議”財政獎補(bǔ)試點(diǎn)政策，但一事一議開展得很不理想。據(jù)調(diào)查，能夠議起來的村不到10%。該市11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分村搞了一事一議。該市某村2002年需要通過一事一議來籌資籌勞的農(nóng)田水利建設(shè)共有100多起，但最終議成功的只有7起。即使用足政策所規(guī)定的籌資籌勞上限，通過一事一議所能籌集的資金和勞務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)田水利建設(shè)的需求。以該市為例，“十五”期間農(nóng)田水利基本建設(shè)平均每年需要資金 3000－4000萬元、投工110萬－120萬個，而該市農(nóng)業(yè)人口只有15萬人，農(nóng)村勞動力僅6萬多人，若按一事一議政策上限，每年只能籌集資金225萬元、投勞60多萬個，資金和勞動力都有很大缺口。

（三）水利設(shè)施自身內(nèi)生融資能力較弱

據(jù)反映皖南山區(qū)水費(fèi)征收困難，風(fēng)調(diào)雨順年，農(nóng)民不需要水；干旱時，農(nóng)民因欠收而拖欠或不交水費(fèi)，在行政命令下，電灌站和灌區(qū)不得不抽水和放水，使得一些電灌站的職工工資和日常辦公費(fèi)用都無法解決，該市過去幾十年花巨資興建的排灌站因無力運(yùn)行和維修，幾乎處于癱瘓狀態(tài)。許多灌溉工程管理單位維持簡單的運(yùn)行都很難，農(nóng)村水利已陷入收費(fèi)難、管理難的惡性循環(huán)。

（四）金融支持有待啟動

目前，我國金融業(yè)扶持水利建設(shè)投入的力度還不夠。據(jù)資料，在2009年全國水利投入資金來源中，國內(nèi)銀行貸款為152.9億元，占總投資的8.1%。截至2010年末，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行扶持水利建設(shè)貸款余額僅為1037.41億元，僅占總貸款余額的6%左右；截至2009年5月末，中國農(nóng)業(yè)銀行對農(nóng)田水利基本建設(shè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款余額2407億元，僅占貸款總額的5%左右，而且貸款期限都比較短。

二、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家水利建設(shè)投融資基本經(jīng)驗(yàn)

（一）法律制度保障

一是立法保障水利建設(shè)。美國、日本、以色列等國均設(shè)立了專門的法律保障農(nóng)田水利建設(shè)。日本從1949年起陸續(xù)制定了《治山治水緊急措施法》、《水資源開發(fā)促進(jìn)法》、《災(zāi)害對策基本法》、《河川法》等諸多治水的法律；以色列建國不久的1948年，即開始把水法工作與國家的基本法律一起考慮，國會在1959年正式通過了《水法》，規(guī)定國內(nèi)所有的水資源為國家公共財產(chǎn)，由國家統(tǒng)一管理。二是法定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。以色列《水法》規(guī)定設(shè)立國家水利委員會、各級水利理事會和水事法庭三個機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)執(zhí)行和協(xié)調(diào)全國的水生產(chǎn)和供應(yīng)；日本在管理體制上采用“多龍治水、多龍管水”的模式，水資源開發(fā)管理分別由國土廳、建設(shè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、通商產(chǎn)業(yè)省、厚生省按政府賦予的職能進(jìn)行管理。三是立法保證資金投入。以立法的形式規(guī)定財政對農(nóng)田水利的投資，確保了資金投入的相對穩(wěn)定性。四是明確界定各級財政投資范圍。美國由墾務(wù)局組織興建水源及渠系等公共灌排設(shè)施，由政府負(fù)擔(dān)灌區(qū)的防洪、生態(tài)等公益性建設(shè)投資及運(yùn)行管理費(fèi)。

（二）健全投資政策

首先明確投資主體及其事權(quán)劃分。美國水利項(xiàng)目的建設(shè)與開發(fā)的投資主體包括各級政府、各私人部門和居民，如農(nóng)場范圍內(nèi)的田間灌排設(shè)施建設(shè)和管理由農(nóng)場主自己負(fù)責(zé)。其中，政府占據(jù)了絕對重要的投資主體地位，水利項(xiàng)目60%以上投資均源于各級政府的資金投入。其次按職責(zé)管轄范圍。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)大河及跨州河流的治理，地方政府主要負(fù)責(zé)中小河流的治理。按水利事權(quán)的劃分實(shí)施投資主體分?jǐn)偼顿Y，比如防洪工程，上世紀(jì)70年代以后聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)65%，地方負(fù)擔(dān)35%。再次不同的時期，投資重點(diǎn)選擇不同。如上世紀(jì)70年代，美國對西部地區(qū)確立環(huán)境和生態(tài)保護(hù)為水利建設(shè)的首要目標(biāo)，其投入占建設(shè)資金比重超過80%。日本根據(jù)不同工程實(shí)施投資分?jǐn)偟恼?。水利資金投資主體主要是國家、地方政府、農(nóng)民和項(xiàng)目業(yè)主，國家把水利非公益事業(yè)推向市場，由項(xiàng)目業(yè)主負(fù)擔(dān)，政府提供一定的補(bǔ)助。

（三）制定融資政策

美國廣辟融資渠道，主要有各級政府財政撥款、聯(lián)邦政府提供優(yōu)惠貸款、向社會發(fā)行債券、建立政府基金、向受益區(qū)征稅、項(xiàng)目業(yè)主自籌資金、社會團(tuán)體或個人的捐贈等。此外，美國水利資金的融資方式表現(xiàn)為直接融資與間接融資并存，政府財政性資金雖然在水利資金中占據(jù)主要地位，但只有少部分財政性資金具有無償性，大部分財政性資金通過市場化貸給非公益性水利項(xiàng)目有償使用。從水利資金使用結(jié)構(gòu)來看，它隨不同的建設(shè)時期和不同性質(zhì)的工程項(xiàng)目有所不同，防洪工程較多地依靠政府撥款，而水利和城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目較多地依靠發(fā)行債券，實(shí)施多元化的融資。

（四）完善補(bǔ)償政策

美國防洪和改善生態(tài)等公益性項(xiàng)目的維護(hù)運(yùn)行管理費(fèi)用，主要由各級政府財政撥款或向保護(hù)區(qū)內(nèi)征收的地產(chǎn)稅開支；以供水和發(fā)電為主兼有防洪、灌溉等功能的綜合水利工程，維護(hù)運(yùn)行管理費(fèi)用由管理單位通過征收水（電）費(fèi)補(bǔ)償并自負(fù)盈虧。日本實(shí)施分?jǐn)傃a(bǔ)償?shù)恼?，水利工程運(yùn)行管理費(fèi)用的補(bǔ)償一般由國家和地方政府負(fù)擔(dān)一半以上（50%-80%），農(nóng)民負(fù)擔(dān)一部分（20%-50%）。對于水利工程的折舊，專門用于水利工程的更新改造。

（五）使用高新技術(shù)

美國考契拉灌區(qū)完全自動化控制，在中控室即可對全灌區(qū)各條水渠上的水位、流量等進(jìn)行監(jiān)測，自動開閉各個閘門，基本實(shí)現(xiàn)了工程無人看管。計算機(jī)系統(tǒng)和田間測試系統(tǒng)相結(jié)合，做到適時灌溉，水量調(diào)配精確，損失較少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量較高。以色列采用了壓力灌溉、滴灌、埋藏式灌溉、噴灑式灌溉、散步式灌溉等技術(shù)，農(nóng)業(yè)節(jié)水能力很強(qiáng)。單位面積土地的耗水量已下降了50%-70%。此外，許多田間作物都使用處理后的廢水灌溉，通過使用循環(huán)水，不僅節(jié)約了水資源，同時有利于生態(tài)環(huán)境。由于高科技的應(yīng)用，不僅保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且還減少了自然災(zāi)害帶來的損失，由此，又相對保證了用于農(nóng)田水利建設(shè)資金投入的增加。

三、建立我國水利投融資機(jī)制的建議

（一）完善法規(guī)體系

依法治水是加快水利改革發(fā)展和水利基礎(chǔ)建設(shè)的重要保障。我國已經(jīng)陸續(xù)頒布實(shí)施了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等4部水法律，國務(wù)院也出臺了一批水行政法規(guī)，構(gòu)建了我國水法規(guī)的基本框架。但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，原有的水法規(guī)章日益暴露出不盡完善之處：如關(guān)于節(jié)約用水、地下水管理、農(nóng)田水利、流域綜合管理等方面還沒有涉及或沒有充分涉及。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)水法規(guī)章建設(shè)，對原有法規(guī)進(jìn)行梳理整合，使各項(xiàng)專門法規(guī)無縫對接，不斷增強(qiáng)法規(guī)的權(quán)威性；充實(shí)原有法規(guī)體系中的盲點(diǎn)和漏缺內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范全覆蓋，不斷完善水法規(guī)體系。

（二）建立投入穩(wěn)定增長機(jī)制

一要穩(wěn)定和提高水利在國家固定資產(chǎn)投資中的比重。要滿足未來10年江河治理、水資源配置等重大工程建設(shè)需要，要確保用于水利建設(shè)的投資增長速度不低于中央預(yù)算固定資產(chǎn)投資的增長速度，從而進(jìn)一步提高水利投資在固定資產(chǎn)投資中的比重。二要大幅度增加財政專項(xiàng)水利資金規(guī)模。為加快農(nóng)田水利等中小型水利工程建設(shè)，中央和省級財政用于水利的專項(xiàng)資金應(yīng)在2010年基礎(chǔ)上，至少翻一番。三要進(jìn)一步充實(shí)和完善水利建設(shè)基金。水利建設(shè)基金自1997年征收以來，中央、地方已累計征收使用近1230億元，在水利工程建設(shè)、工程維護(hù)和應(yīng)急度汛中發(fā)揮了重要作用。

（三）拓寬市場化融資渠道

當(dāng)前，水利建設(shè)任務(wù)重，地方配套投資壓力大，要積極擴(kuò)大地方水利投融資渠道。一要充分用好中央轉(zhuǎn)貸地方國債資金、地方政府債券等資金，努力發(fā)揮市場機(jī)制作用。二要創(chuàng)新水利設(shè)施建設(shè)方式，明確水利工程經(jīng)營管理權(quán)責(zé)，吸引企業(yè)以獨(dú)資、合資合作、BOT和BT等多種方式參與水利建設(shè)。三要充分發(fā)揮政府融資平臺的積極作用，在規(guī)范投融資平臺運(yùn)作管理的前提下，可通過水利投資等公司平臺籌集水利建設(shè)資金，支持公益性、準(zhǔn)公益性重點(diǎn)水利工程建設(shè)。

（四）開辟金融支持路徑

目前國內(nèi)已經(jīng)有兩支水利產(chǎn)業(yè)投資基金，即首發(fā)募集分別為300億元和20億元的華禹基金和環(huán)境基金，投向主要為水利項(xiàng)目和企業(yè)。其中，華禹基金在滇池治理項(xiàng)目上就投入了近百億元。隨著水利改革發(fā)展的持續(xù)推進(jìn)，低風(fēng)險、穩(wěn)回報的傳統(tǒng)水利行業(yè)，高風(fēng)險、高回報的新興水務(wù)行業(yè)，正成為眾多產(chǎn)業(yè)基金關(guān)注的焦點(diǎn)，而產(chǎn)業(yè)基金提供的資金和專業(yè)化的增殖服務(wù)也必將推動水利行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。

（五）建立信貸支持增長機(jī)制

一要建立信貸服務(wù)機(jī)制。各類銀行要樹立支持水利建設(shè)的社會責(zé)任意識。在完善風(fēng)險評價的基礎(chǔ)上，對水利建設(shè)項(xiàng)目予以大力信貸支持。二要建立融資擔(dān)保機(jī)制。以省、市、縣財政投入為主導(dǎo)的擔(dān)保公司，承擔(dān)水利建設(shè)項(xiàng)目融資擔(dān)保職責(zé)，解決承貸主體抵押擔(dān)保不足的問題。三要建立貸款風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。將水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)劃分為國家、省市、縣級重點(diǎn)項(xiàng)目，分別由各級財政對貸款給予貼息或承擔(dān)全部利息；各級財政部門對各類銀行的水利基本建設(shè)貸款提供減免稅費(fèi)支持。