關(guān)于“環(huán)境難民”定義的研究

閆金紅

(哈爾濱工程大學思想政治理論課教學研究部，哈爾濱150001)

一、“環(huán)境難民”定義的發(fā)展

“環(huán)境難民”的概念在最近一直較受關(guān)注。然而，至今仍然沒有明確的定義，也沒有具有法律約束力的機制為其提供保護和支持。1940年“環(huán)境難民”被提及，20世紀70年代受到了聯(lián)合國環(huán)保署與聯(lián)合國難民署的關(guān)注。1985年El-limnawi將“環(huán)境難民”定義為:由于顯著的環(huán)境破壞(含天災與人禍)有礙其生存并(或)嚴重影響生活品質(zhì)，人民被迫暫時或永遠搬離其原來居處［1］。1988年Jacobson又強調(diào)環(huán)境難民暫時性“流離失所”的3種情況:地區(qū)性災害如地震、雪(山)崩;環(huán)境問題影響生計與健康;土地沙漠化。1995年Myers進一步從環(huán)境與發(fā)展的角度來定義造成環(huán)境難民的因素:土地破壞(含干旱、洪水、沙漠化、森林砍伐等);資源匱乏(缺水等);都市環(huán)境問題;緊急問題(全球溫室效應);自然災害(臺風、地震)等。他特別強調(diào)“人禍”所造成的環(huán)境難民，例如政府管理不當而產(chǎn)生的“災難板機”效應，再如國土規(guī)劃不當、工業(yè)災害等。由環(huán)境難民的概念還衍生出生態(tài)難民、氣候難民、海洋難民等相關(guān)概念。最近，氣候變化越來越成為一個沉重的話題，環(huán)境難民在學術(shù)界、政策領(lǐng)域和公眾視野中的關(guān)注度隨之得到提升［2］。但是缺乏具有法律約束力的機制，去保護和支持這一頗具影響且存有分歧的概念。

人們注意到，環(huán)境引起的遷移往往由氣候變化、工業(yè)或其他污染事件、一些發(fā)展項目以及與之有關(guān)的暴力沖突所引起。包括任何在長期環(huán)境退化、短期事件或發(fā)展項目的影響下離開家園的人。長期因素的交互式影響使其很難或不可能繼續(xù)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。導致土地退化的因素包括鹽漬化(鹽水入侵使肥沃的土地中毒)、水澇、土壤侵蝕、營養(yǎng)流失和生物多樣性遭到破壞。最嚴重的土地定級叫“荒漠化”，它是由氣候變化(尤其是干旱)和不可承受的人類行為所造成的，如過度耕種、過度放牧或毀林。短期可造成環(huán)境位移的現(xiàn)象包括自然災害，如颶風、地震和水災。環(huán)境事故的受害者，如切爾諾貝利核反應堆災難和博帕爾化學品溢漏的受害者，還有每年數(shù)百萬受項目發(fā)展干擾的人們，都算環(huán)境難民。許多長期和短期的環(huán)境問題是由人為因素造成的氣候變化引起的。最近幾十年自然災害的數(shù)量和規(guī)模有明顯的增加。

雖然環(huán)境惡化引發(fā)的移民遍布世界各地，但尤為集中在南半球，特別在非洲撒哈拉以南的干旱地帶，墨西哥、中美洲等海平面迅速上升的國家和地區(qū)。［3］這些共同的認知非常重要，因為他們關(guān)系到環(huán)境移民的現(xiàn)狀和成因。此外，他們反映了環(huán)境問題及其引發(fā)的移民規(guī)模和復雜性，研究這一復雜性的最主要線索就是一個正式且權(quán)威的定義。雖然目前存在多種提法，例如:環(huán)境難民、氣候變化難民、環(huán)境被迫移民、環(huán)境引起的移民等，但沒有權(quán)威的關(guān)于“環(huán)境難民”的定義。當前，一個被廣泛接受的定義是由Myers和Kent提出的:“由于不同尋常的環(huán)境因素，不能繼續(xù)居住在原有家園，沒有安全住所的人?！保?］不過，Castles指出:“在這一術(shù)語中，‘環(huán)境難民’過于簡單化、片面化，甚至帶有誤導性?！保?］

學術(shù)界在試圖歸類環(huán)境引起遷移的原因時，他們常習慣于評估受環(huán)境影響被迫離開家園的人群數(shù)字。2002年，聯(lián)合國難民事務署高級專員公布的一份報告顯示，至少有2 400萬移民由于環(huán)境原因離開家園。有資料顯示，到2050年，環(huán)境難民人數(shù)將達到1.5億;還有的資料顯示，到2050年，世界環(huán)境難民將達到15億［6］。實際上，當評估對象定義不明確時，很難得出一個精準的數(shù)值。因此，需要進一步重視的因素有:一是明確承認環(huán)境引起的移民問題至關(guān)重要且重要性會在未來進一步凸顯;二是他們的存在表明，學者和政策制定者都承認，這是一個重要的范疇。

二、“環(huán)境難民”在難民定義中的地位

如果環(huán)境引發(fā)的移民被算作是難民，他們將有權(quán)獲得難民署的國際保護。這意味著，他們將能夠在一個不屬于他們的國家避難。根據(jù)其避難的性質(zhì)，也可能獲取在第三國再安置的資格，并將在那里全程接受政府援助。總之，要求國際組織承擔起責任。因此，在某種意義上難民標簽其實是一種特權(quán)，正如Zetter指出“在一個邊界似乎關(guān)閉的時代，標簽‘難民’提供了更大的潛力來獲得準入;事實上，這也很清楚地是最容易進入的方式”［7］。

除了難民定義的法律影響，也要考慮到環(huán)境惡化的后果和對難民定義的影響。“難民”不是一個中性詞，賦予了某種意義上是否幫助受害者的責任［8］。從移民到難民的主題轉(zhuǎn)換能使遷移的模式、程序、甚至權(quán)利及個人行為都發(fā)生較大變化。盡管這種變化可能是短期內(nèi)有利于移民的，但如果離開的根本原因得不到解決，可能會導致一系列問題。另外，如果難民的定義因此被擴大，這將意味著，人為導致環(huán)境退化的后果要由國際社會共同承擔，而不是直接導致環(huán)境惡化的國家或人群的責任［7］192。對環(huán)境引發(fā)的移民本身，被定義為難民，可以獲得一個政治標簽，從而享有索賠等基本權(quán)利。

依據(jù)1951年難民公約中難民的定義，難民是:有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會群體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人［9］。

顯然，堅持認為環(huán)境引發(fā)的移民屬于難民，有些牽強［10］。除了在最極端的情況下，環(huán)境退化通常不能被定性為迫害，更很少能與公約中強調(diào)的迫害因素相對應。無論是日內(nèi)瓦公約或難民署，都不以環(huán)境遷移來確認難民身份。難民署認為受環(huán)境因素而遷移的人和傳統(tǒng)意義上的難民或國內(nèi)流離失所者不同，因為他們可以尋求本國政府的幫助，因此不屬于國際社會的管轄［11］。而且，確認環(huán)境難民還將需要難民署用有限的美元來幫助多出兩倍的人。有些人擔心，擴大難民的定義，會使國際社會充滿難民，損害援助和回應難民問題的能力，并使各國加強限制移民。然而，也有人指出，即使出于環(huán)境因素，但如果能證明符合難民定義，沒有任何理由限制人們申請難民身份。但是，真正支持環(huán)境移民的人，則希望通過擴大難民的定義來獲得明確的權(quán)利。

事實上，這樣的支持者有很多。如1969年，非洲統(tǒng)一組織針對非洲難民問題的特殊性，通過了《非洲統(tǒng)一組織關(guān)于非洲難民問題特定方面的公約》。此公約將難民一詞擴展，增加了外來侵略、占領(lǐng)、外國統(tǒng)治或在原籍國的部分或全部發(fā)生嚴重擾亂公共秩序的事件等因素，這是對以往難民定義的一項重要的補充。這便意味著逃離國內(nèi)動亂、暴力和戰(zhàn)爭的人有權(quán)在公約締約國內(nèi)要求獲得難民地位，而不管他們是否具有正當理由畏懼遭受迫害。1984年，一些美洲國家也通過了《卡塔赫納宣言》，以此來解決中美洲難民問題。該宣言的難民定義包括“由于普遍化的暴力、外國侵略、國內(nèi)沖突、大規(guī)模侵犯人權(quán)或其他嚴重擾亂公共秩序的環(huán)境等原因，他們的生命、安全或自由受到威脅，而逃離本國的人”［12］。這一定義也給1951年公約的難民定義增添了更為客觀的原因。該宣言雖然不具有法律約束力，但其得到了一些拉美國家的贊同，并被納入其國內(nèi)法。同時，該定義也得到了聯(lián)合國難民署難民執(zhí)委會以及美洲國家組織和聯(lián)合國大會的支持?？梢娪捎诃h(huán)境變化逃離的人可以獲得難民援助的機會。然而，盡管這些文件都表明依靠聯(lián)合國難民署的支持，但通常聯(lián)合國難民署只提供部分保護。此外，上述文件都不具有法律約束力。

三、擴大難民定義的機會和挑戰(zhàn)

擴大難民定義的支持者和強調(diào)困難性的雙方爭論焦點主要體現(xiàn)在兩個方面:一是環(huán)境引發(fā)移民的程度是非主觀的。二是環(huán)境作為這種運動的主要驅(qū)動力，有人作出論證認為在難民定義前加“環(huán)境”前綴是沒必要的，甚至是誤導［13］。因為環(huán)境因素通常是與政治或經(jīng)濟緊密聯(lián)系而非運動過程中獨立的因素。但是，又有人指出:“在確定某人是否是一個‘公約難民’時，沒有必要追查其受迫害和流離失所的原因，而是是否真的發(fā)生過。這可能擴大環(huán)境引發(fā)移民的定義［14］。

環(huán)境引發(fā)移民的不確定性因素很多，使得難民定義的擴大格外復雜。諸如洪水和干旱等環(huán)境問題經(jīng)常與經(jīng)濟、社會邊緣化等問題聯(lián)系在一起，從而導致一些人的遷移。而經(jīng)濟動機不被認為是考慮難民地位的基礎(chǔ)。例如，有些人預見到要成為難民，認為現(xiàn)實條件將迫使他們在不久的將來移動和遷移，因此采取這項措施先發(fā)制人［15］。的確，在遷移路徑之間的非自愿和自愿是很有爭議的，關(guān)于難民概念的基本假設(shè)非常模糊。

圍繞難民地位的根本原因展開的爭論越來越激烈。Hayden注意到，自愿移民幾乎總是出于經(jīng)濟誘因，而非自愿移民則多出于政治動機［16］。同樣，暴力遷移被假定為非自愿遷移，而非暴力遷移被認為是自愿選擇的結(jié)果。這可能是由于戰(zhàn)后條件下的1951年公約造成的。自愿移民是那些為獲得更多的經(jīng)濟機會離開了自己的國家，回國也不會受到迫害威脅的人。如果難民身份擴展至包括“純”經(jīng)濟移民，大量的尋求庇護者會使捐助國政府感到害怕。環(huán)境因素和經(jīng)濟因素是息息相關(guān)的，但是，Myers所說的環(huán)境難民是指在無法生存的情況下，才遷移以尋求經(jīng)濟機會的人。很多逃離環(huán)境的人現(xiàn)實中不能得到本國政府的幫助。世界上有一大部分環(huán)境難民生活在缺乏安置或協(xié)助資源的弱國。非自愿移民因政治暴力被卷入到難民定義之中，從而成為被迫移民。

政治障礙阻礙難民的識別。人們認識到，難民的定義表達了國家的優(yōu)先權(quán)，特別是霸權(quán)主義的難民接收國的優(yōu)先權(quán)。如果這些國家的人權(quán)和政治目標不服務于難民定義，那么期望他在方向上做出改變是不切實際的。同樣，各國不愿意應對伴隨難民定義擴大而出現(xiàn)的大量涌入難民的局面。此外，在越來越難以獲取難民資格的合法化時，在大批移民涌入的情況下，試圖申請難民身份是不現(xiàn)實的。事實上，難民署等組織不愿公開討論難民的定義，是為了規(guī)避重新談判時參加國試圖縮小難民定義和推卸正在承擔責任的風險。

四、結(jié) 語

由于現(xiàn)在對環(huán)境引發(fā)移民的認識缺乏并無法主張合法化。孤立環(huán)境對人遷移動機的影響似乎是有意義的。不過從長遠看，這是不切實際甚至是不可取的。

環(huán)境因素總是依賴于政治和經(jīng)濟方面，不能夠孤立存在，無數(shù)研究已經(jīng)證實環(huán)境退化和人口遷移是緊密聯(lián)系的。現(xiàn)在應該著手在更大的網(wǎng)絡(luò)下開展對環(huán)境元素的研究，從而避免概念縮減。許多討論這個問題的學者和活動家正在推動國際社會從法律上承認環(huán)境難民。聯(lián)合國大學的一位學者呼吁聯(lián)合國的認可，不過他強調(diào)，需要一個單獨的公約或條約以免淡化了對于傳統(tǒng)難民保護的必要性。這些提案提議制定環(huán)境移民的國際規(guī)定。環(huán)境退化作為人類移民的驅(qū)動因素，不能與其他因素割裂開來。研究這個問題的最好方法是開展個案研究。然后將這些個案研究由點及面地擴大為普遍線索，從而為全面理解環(huán)境在人類遷移中的重要性確立權(quán)威性和覆蓋性的框架。創(chuàng)建不能居住臨界點的鑒定，然后考慮不同因素及彼此之間的相互作用，開展定性研究，從而幫助搭建政策制定的橋梁［17］。

這并不意味著研究具體環(huán)境退化不重要，要解決日益嚴重的難民問題，科學家和政策制定者需要考慮當?shù)丨h(huán)境問題的根源因素。開展全球性的聯(lián)合國反荒漠化。樹木可以提供防護林帶并保持土壤水分，因此擴大森林的覆蓋率是一個荒漠化斗爭的實際步驟。參與氣候研究的人數(shù)增加，那么側(cè)重于環(huán)境難民問題的研究和政策也可能會增加。

使環(huán)境難民合法化最首要的問題是承認局部地區(qū)環(huán)境變化而引發(fā)的國際責任。這一點在全球氣候變化案例研究中特別有意義，可能也是氣候變化難民在環(huán)境難民中如此受關(guān)注的重要原因。美國進步中心已催促國會使用現(xiàn)行移民立法去解決未來的氣候難民問題。限制使氣候變化的溫室氣體濃度需要世界各國大量減少溫室氣體的排放量，努力開發(fā)溫室良性能源，以及給持續(xù)發(fā)展投資。目前，對氣候變化的嚴重性已有廣泛的共識，因此有人認為，未能減輕造成氣候變化排放物的國家是“故意行為”。從國際法律術(shù)語來說就是“環(huán)境迫害”。在實踐中，事實往往超出國際責任，據(jù)統(tǒng)計，大多數(shù)環(huán)境難民是從南部國家逃離到北部國家。這樣，在承認難民的過程中，無論理論還是實踐層面，北部國家的決策者都認識到環(huán)境變化影響分布極不公平，北部國家對南部國家的公民承擔了重大的責任。

環(huán)境難民，雖然目前還沒有一個普遍的定義，決策者和新聞媒體卻都在使用。隨著氣候變化，海平面上升，人口壓力，和土地退化對人居環(huán)境制造的壓力，這個問題會持續(xù)被國家和國際政策制定者所關(guān)注。

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