我國地方財政可持續(xù)發(fā)展研究

武玉坤

（1.華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 510642；2.中山大學(xué)，廣州 510275）

財政可持續(xù)性是國外理論界對與政府償債有關(guān)研究的概括性說法，其本質(zhì)上是對財政政策宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的研究[1]。財政學(xué)家對財政可持續(xù)的研究多集中于政府的償債能力[2]，意指“未來盈余的現(xiàn)值等于當(dāng)下的債務(wù)水平”[3]。早期的財政可持續(xù)性研究多集中于西方發(fā)達(dá)國家，近期有學(xué)者開始注意到財政可持續(xù)性已經(jīng)成為發(fā)展中國家的一個突出問題[2]。但目前對我國地方政府財政困難的研究多集中于財政學(xué)視角的“財政風(fēng)險研究”，通過多樣的測量方法估計地方政府的財政風(fēng)險程度，并在財政學(xué)視野內(nèi)討論財政風(fēng)險形成的原因，忽略了政治行政因素和社會結(jié)構(gòu)性因素對財政可持續(xù)性的影響。契布曼[4]在討論美國州和地方財政可持續(xù)發(fā)展時將財政可持續(xù)性定義為政府滿足其財政責(zé)任的長期能力，從政治學(xué)和行政學(xué)視角將財政可持續(xù)性引入政府需要提供的公共服務(wù)和支出分配方面。本文借用并調(diào)整了契布曼的研究框架，認(rèn)為制度性因素、結(jié)構(gòu)性因素和不確定性因素構(gòu)成了影響我國地方政府財政可持續(xù)性發(fā)展的最終因素，而財政因素和政治行政因素的結(jié)合是維持地方財政可持續(xù)性的可行路徑。

1 地方政府財政可持續(xù)發(fā)展：一個分析框架

契布曼在研究美國州和地方政府財政可持續(xù)性時，發(fā)展出一個影響財政可持續(xù)行的框架：周期性壓力、結(jié)構(gòu)性壓力和地方政府間關(guān)系壓力。周期性壓力包括股票市場和房地產(chǎn)市場；結(jié)構(gòu)性壓力包括人口結(jié)構(gòu)變化、城市化趨勢、人員和企業(yè)的流動性、從消費(fèi)產(chǎn)品向消費(fèi)服務(wù)的轉(zhuǎn)移和電子商務(wù)的增加；政府間關(guān)系壓力主要包括聯(lián)邦政府的角色以及聯(lián)邦政府對州和地方政府的指令。但契布曼模型研究的是市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的聯(lián)邦制美國，因此，將該模型用于市場經(jīng)濟(jì)尚不完善的單一制的中國時需要進(jìn)行調(diào)整。本文認(rèn)為影響我國民生財政可持續(xù)發(fā)展的因素包括：制度性壓力，包括財政制度和人事制度；結(jié)構(gòu)性壓力，包括人口結(jié)構(gòu)變化、城市化趨勢、人員和企業(yè)的流動性、從消費(fèi)產(chǎn)品向消費(fèi)服務(wù)的轉(zhuǎn)移；和不確定性壓力，包括過度依賴非經(jīng)常性收入和政策不確定性。

2 我國地方財政可持續(xù)發(fā)展的影響因素

地方政府的可持續(xù)發(fā)展出了要考慮必要的財政因素外，還必須將財政問題納入我國既定的政治體制和社會轉(zhuǎn)型的大背景中來，同時考慮政治和行政因素以及轉(zhuǎn)型中的結(jié)構(gòu)性因素和不確定性對財政可持續(xù)性帶來的影響。

2.1 制度性壓力

制度性壓力主要來自財政制度給地方政府帶來的收支壓力和人事制度導(dǎo)致的地方政府的強(qiáng)烈的短期支出沖動。2.1.1財政制度

分稅制改革實(shí)現(xiàn)了提高兩個比重的改革目標(biāo)，但形成了“財權(quán)上移、事權(quán)下沉”的收支格局，中央政府收入占全國收入的近55%成，而支出僅占不到305成，地方政府卻要用45%成的收入來完成70%成的支出任務(wù)。在事權(quán)責(zé)任沒有隨收入權(quán)限相應(yīng)調(diào)整的情況下地方政府承擔(dān)了“過高而且無法維持的支出任務(wù)”[5]，面臨著越來越大的財政壓力，以至于地方政府積累了高額的負(fù)債，2009年3月，財政部財政科學(xué)研究所發(fā)布中國地方債務(wù)報告認(rèn)為，目前我國地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，且負(fù)債規(guī)模急劇擴(kuò)大。

同時，在我國單一制體制下，黨上級政府的相關(guān)要求是低層政府必須完成的政治任務(wù)。在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入籌集方面“保八爭十”已經(jīng)成為各級地方政府的常規(guī)性目標(biāo)，而在財政支出方面，相關(guān)法律在農(nóng)業(yè)、教育、文化、科技、體育、計生、衛(wèi)生和社會保障方面都做出了明確的“法定支出”規(guī)定。這導(dǎo)致地方政府為確保支出而極力籌集收入，但又常常收不抵支，面臨著嚴(yán)重的收支矛盾。

2.1.2 人事制度

我國當(dāng)前的公共部門人事制度是一種政績合法性上的短期激勵機(jī)制?！罢?nèi)匀皇侵袊戏ㄐ越ㄔO(shè)的主要途徑，在現(xiàn)行遷升或‘淘汰’”[6]的人事激勵機(jī)制下，地方官員往往追求短期效益，通過縮短個人的“職位生涯”而延長其“政治生涯”。地方官員往往需要追求短期政績來顯示“有效信號”，“一個官員要在如此短的時間里做出引人注目的成績，就必須有能力動員足夠的資源，突破已有的預(yù)算約束”[7]，追求具有短期效益的“資源密集型”項(xiàng)目。而這種短期效益的追求促使地方政府“盡力花錢”、用足資源，并常?！爸鲃迂?fù)債”，其財政可持續(xù)性則無從談起。

在既有的財政制度下，地方政府面臨著提高收入和增加支出的結(jié)構(gòu)性緊張，地方政府在保增長的同時又要在更高的基數(shù)上保支出，陷入了“多收了三五斗”的循環(huán)壓力。而既有的人事激勵制度在促使地方官員關(guān)注短期效益的同時，又加劇了這種循環(huán)壓力，不僅財政無法持續(xù)而且形成了嚴(yán)重的地方政府負(fù)債。

2.2 結(jié)構(gòu)性壓力

結(jié)構(gòu)性因素是考察既有的社會結(jié)構(gòu)對民生財政可持續(xù)發(fā)展造成的影響，包括人口結(jié)構(gòu)變化、城市化趨勢、人員和商品的流動性、從消費(fèi)產(chǎn)品向消費(fèi)服務(wù)的轉(zhuǎn)移等因素。

2.2.1 人口結(jié)構(gòu)變化

我國人口基數(shù)大、整體受教育程度較低而且人口老齡化程度日益嚴(yán)重。盡管2009年全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)完成預(yù)計的122%，但是就業(yè)壓力依然嚴(yán)峻，人力資源和社會保障部表示在2010年要繼續(xù)把高校畢業(yè)生就業(yè)放在就業(yè)工作的首位，做好農(nóng)民工和城鎮(zhèn)困難人員的就業(yè)工作。而2010年1月29日全國老齡辦主任會議顯示，10年來，我國高齡人口增加了近一倍，截至2008年底，上海市老齡化程度已經(jīng)達(dá)到21.6%，部分大中城市核心區(qū)和部分地市老齡化程度也相繼超過20%。在當(dāng)前服務(wù)成本不斷提高、就業(yè)壓力不斷增大、人口老齡化不斷加劇和基本公共醫(yī)療、社會保障覆蓋面不斷擴(kuò)大的情況下，地方政府要同時面臨財政支出絕對數(shù)量增加和服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的雙重壓力，為地方財政造成更大的困難。

2.2.2 城市化趨勢

在人口結(jié)構(gòu)變化給地方財政可持續(xù)性帶來強(qiáng)勢壓力的同時，我國的城市化程度不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)人口比例不斷上升、鄉(xiāng)村人口比例不斷下降。而快速的城鎮(zhèn)化趨勢對城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、建設(shè)等方面都帶來巨大影響。中國社科院發(fā)布《城市藍(lán)皮書：中國城市發(fā)展報告（NO.2）》顯示，城鄉(xiāng)收入比達(dá)到3.3：1，加入考慮到可比性因素，城鄉(xiāng)收入差距大約在4-6倍左右；我國城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增速總體放緩且波動不平衡，社會保障方面，五大保險參保人數(shù)顯著增加，基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)增長了1753萬人，基本醫(yī)療保險增加了9387萬人，失業(yè)保險755萬人，工傷保險1637萬人，生育保障1406萬人。由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元分割帶來的慣性影響，城鎮(zhèn)相應(yīng)服務(wù)的成本和質(zhì)量均高于農(nóng)村，因此城市化的快速發(fā)展將在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社保等一系列方面增加地方政府的財政負(fù)擔(dān)。

2.2.3 人口和企業(yè)的流動

人口和企業(yè)的流動給地方政府帶來更大的不確定性。人口流動為地方政府帶來管理困難之外還會增加教育、衛(wèi)生、醫(yī)療和社保等方面的支出成本，尤其是在人口由鄉(xiāng)村流向城市時更加明顯。2009年根據(jù)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，我國總流動人口規(guī)模1.8億人左右，其中外出農(nóng)民工是主體，達(dá)到1.49億人。而企業(yè)流動則會給地方政府的財政收入帶來重大影響。企業(yè)的流動性則促使地方政府通過各種優(yōu)惠政策吸引企業(yè)留在本地，而這些優(yōu)惠政策往往又將減少地方政府的財政收入。人口流動帶來的地方支出壓力和企業(yè)流動以及潛在流動傾向給地方政府帶來的減收壓力共同作用下，地方政府面臨的財政困境更加嚴(yán)峻。

2.2.4 從消費(fèi)產(chǎn)品到消費(fèi)服務(wù)的轉(zhuǎn)移

在20世紀(jì)的最后40年間，美國消費(fèi)出現(xiàn)了由消費(fèi)產(chǎn)品向消費(fèi)服務(wù)的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型在我國也已經(jīng)出現(xiàn)，自2002～2007年，我國第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的生產(chǎn)總值平均增長10%左右，略低于第二產(chǎn)業(yè)增長、遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第一產(chǎn)業(yè)的增長。而服務(wù)業(yè)難以成為銷售稅的來源，因而一般看作是對稅收的侵蝕。而同時，我國城市發(fā)展重心也由單純注重經(jīng)濟(jì)增長向同時關(guān)注社會發(fā)展民生改善加快轉(zhuǎn)型，由城鎮(zhèn)化和數(shù)量擴(kuò)張向品質(zhì)提升轉(zhuǎn)型，在服務(wù)型政府建構(gòu)的壓力下，地方政府將遭受稅收減少和支出增加的雙重壓力。

2.3 不確定性壓力

不確定性壓力是指某些非自然的不確定性帶來的財政困難，主要指地方政府過多的依靠非經(jīng)常性收入來籌集資金，同時面臨上級政策的隨時變化帶來的支出不確定性。

2.3.1 過度依賴非經(jīng)常性收入

經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化將對地方政府收入帶來重要影響，導(dǎo)致地方減收。但在既有的政治條件下，政府支出卻具有較強(qiáng)的剛性特征，難以隨著收入的減少而減少。因此，地方政府在經(jīng)濟(jì)不景氣時大量的依靠非經(jīng)常性收入（如某些非稅收入）來維持剛性的支出壓力。

而在某些地方，土地出讓金已成為地方政府的重要財政來源。2009年12月31日，中國指數(shù)研究院發(fā)布了《2009年中國及主要城市土地市場監(jiān)測報告》。2009年中國土地市場火爆，地價高漲，60個主要城市中多數(shù)城市土地出讓金收入增長超過了100%。中國指數(shù)研究院2010年1月8日發(fā)布報告稱，2009年，中國70個大中城市土地出讓金共計10836億元，同比2008年增加140%，同比“瘋狂”的07年增加49%，全國土地出讓金總金額達(dá)1.5萬億元[8]。

2.3.2 政策不確定性

在地方政府依靠非經(jīng)常性收入不斷侵蝕其財政可持續(xù)性的同時，相關(guān)政策的不確定性又加劇了這種趨勢。各級地方政府在編制預(yù)算時除了要考慮經(jīng)濟(jì)變化情況和各種自然不確定性帶來的影響外，還要預(yù)留一部分資金以應(yīng)對上級政府和本級政府的政策變動帶來的支出要求。例如，我國地方政府面臨著巨額的“配套資金”壓力，審計署公布的2009年第14號審計結(jié)果公告顯示，1981個擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目建設(shè)管理和資金使用情況的審計調(diào)查結(jié)果，其中有90.07億元地方政府配套資金尚未落實(shí)到位，占應(yīng)配套資金總額的45.58%。而這種“配套資金”壓力不僅僅來自中央，各級政府都會造成一定程度上的“配套資金”壓力。

極大的人為不確定性使地方政府的未來收支預(yù)算難以確定。過度的依賴非經(jīng)常性收入使得地方政府缺乏穩(wěn)定的可靠收入來源，許多支出建立在“假設(shè)收入”的基礎(chǔ)之上；而不確定的支出壓力使得地方政府每年都要預(yù)留很大一部分機(jī)動資金作為“預(yù)備費(fèi)”，防止政策變動。

3 地方政府財政可持續(xù)發(fā)展的困境

在制度性壓力、結(jié)構(gòu)性壓力和不確定性壓力的共同作用下，我國地方政府的財政運(yùn)作日益困難，嚴(yán)重削弱了地方財政的可持續(xù)發(fā)展能力。

3.1 持續(xù)的收支張力

地方政府面臨的首先是持續(xù)的收支張力，在收入增加的同時支出以更快的速度增長，而既有的人事激勵制度又促使地方政府盡可能地擴(kuò)大“可用財力”以尋求短期政績。最終，地方政府陷入周期性地“應(yīng)付”狀態(tài)，在持續(xù)的收支壓力下艱難前進(jìn)。

3.2 預(yù)算的約束力被極度削弱

由于面臨持續(xù)的收支張力和極大的不確定性，地方政府財政預(yù)算的約束力被極度削弱。由于我國預(yù)算法規(guī)定地方財政預(yù)算要保持收支平衡，因此，地方財政預(yù)算與決算往往數(shù)字相當(dāng)。但實(shí)際上年初的預(yù)算與年終決算之間存在較大差異，預(yù)算中充斥著臨時預(yù)算、追加預(yù)算、項(xiàng)目轉(zhuǎn)移等預(yù)算調(diào)整行為。預(yù)算僅僅是對收支狀況的大致估計，財政預(yù)算難以有效約束政府行為。

3.3 財政支出效益較差

在“應(yīng)付”度日而且預(yù)算的約束力降低的情況下，財政支出效益難以得到保證。存在“先要錢后想事”或“積極要錢消極做事”的現(xiàn)象。為了保證特定公共服務(wù)的提供和政府職能的發(fā)揮，國家對很多項(xiàng)目設(shè)置了“法定支出比例”，但這些法定支出往往僅關(guān)注其資金到位情況，而支出的實(shí)際效果難以衡量。

地方政府面臨的持續(xù)的收支張力、預(yù)算約束力的減弱和較差的財政支出效益導(dǎo)致其財政的可持續(xù)發(fā)展面臨極大的困難。該變這種狀況有必要從財政和政治行政視角入手，漸進(jìn)有序地推動地方財政可持續(xù)發(fā)展。

4 維持地方財政可持續(xù)發(fā)展：可行的對策選擇

4.1 財政路徑

財政路徑的解決思路相對明確。一方面有必要強(qiáng)化地方政府的收入汲取能力，增加地方地方政府的經(jīng)常性收入來源，規(guī)范市場、降低收入汲取成本同時積極培植性的有效稅源。另一方面有必要合理的限制支出，強(qiáng)化財政資金的績效管理、提高資金使用效率節(jié)約成本。最后還要規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度，減少轉(zhuǎn)移支付資金的流通環(huán)節(jié)減少損耗。

4.2 政治行政路徑

在抓好財政收支的同時，有必要在政治體制和行政管理方式上努力，維持地方財政的可持續(xù)發(fā)展。首先，循序漸進(jìn)的合理規(guī)范地方政府的支出責(zé)任，建立財權(quán)與事權(quán)相一致的管理體制，避免地方政府陷入“巧婦難為無米之炊”的尷尬。其次，要漸進(jìn)的改變既有的干部考核激勵機(jī)制，抑制地方官員的短期政績沖動，將財政可持續(xù)性作為衡量地方官員的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。第三，建立中長期戰(zhàn)略管理收支框架，將可能的社會結(jié)構(gòu)性因素納入地方政府的中長期戰(zhàn)略考慮范圍，為可持續(xù)的財政發(fā)展提供有效的決策依據(jù)。第四，強(qiáng)化科學(xué)管理，減少人為的不確定性對財政可持續(xù)發(fā)展的侵蝕。

在我國當(dāng)前的體制下，地方政府承擔(dān)著過重的支出任務(wù)。而既有的政治行政體制和社會結(jié)構(gòu)性因素又進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府的收支矛盾，嚴(yán)重的削弱了地方財政可持續(xù)發(fā)展的能力。問題的解決有必要從財政和政治行政體制入手，理順管理體制、建立中長期收支框架、減少不確定性影響，確保地方財政可持續(xù)發(fā)展。

[1]王曉霞.財政可持續(xù)性研究述評[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2007,(11)．

[2]Craig Burnside.Fiscal Sustainability in Theory and Practice[Z].A Handbook,Washington,D.C,2005,

[3]Ale?Krejdl.Fiscal Sustainability Definition,Indicators and Assessment of Czech Public Finance Sustainability[C].Working Paper,Czech National Bank,2006.

[4]Jerrrey I.Chapman.State and Local Fiscal Sustainability:The Challenges[J].Public Administration Review,2008,12.

[5]黃佩華，迪帕克.中國：國家發(fā)展與地方財政[M].北京：中信出版社，2003．

[6]馬駿，劉亞平.中國地方政府財政風(fēng)險研究：“逆向軟預(yù)算約束”理論的視角[J].學(xué)術(shù)研究，2005,（1）．

[7]周雪光．“逆向軟預(yù)算約束”：一個政府行為的組織分析[J]．中國社會科學(xué)，2005,（2）.

[8]中國指數(shù)研究院數(shù)據(jù)信息中心，中國房地產(chǎn)指數(shù)系統(tǒng)[EB/OL]．轉(zhuǎn)引自http://qyb.soufun.com/news/2010-01-07/3013356.htm．