國外海軍控制裝備采辦費(fèi)用大幅上漲的措施分析

梁軍

（海軍裝備部艦船辦公室，北京 100192）

1 采辦費(fèi)用上漲已對(duì)海軍裝備發(fā)展形成嚴(yán)重威脅

2010年2月，美國出臺(tái)四年防務(wù)審查報(bào)告，對(duì)海軍裝備進(jìn)行了大幅度調(diào)整，終止DDG 1000和EP（X）海上情報(bào)飛機(jī)項(xiàng)目，取消CG（X）巡洋艦項(xiàng)目，推遲建造海上預(yù)置艦的時(shí)間，新一級(jí)航母從每4年1艘延長到每5年1艘。同時(shí)，續(xù)建20世紀(jì)80年代定型的DDG 51驅(qū)逐艦，加速發(fā)展價(jià)格相對(duì)低廉的近海戰(zhàn)斗艦。

同年10月，英國公布了新版的《戰(zhàn)略防務(wù)與安全審查》，明確表示其2艘CVF航母僅保持1艘可使用，另1艘航母將封存或出售。

法國早在2008年5月就宣布，由于財(cái)政負(fù)擔(dān)能力有限，決定中止PA2航母計(jì)劃，將在2011～2012年重新考慮是否建造新航母。

最近幾年，國外海軍裝備發(fā)展計(jì)劃大幅調(diào)整的例子比比皆是，在眾多原因中，采辦費(fèi)用大幅上漲是最主要原因。事實(shí)上，采辦費(fèi)用大幅上漲的現(xiàn)象早已存在，嚴(yán)重影響了海軍裝備的發(fā)展，步入21世紀(jì)后，美英法等國的海軍裝備開始大量更新?lián)Q代，采辦費(fèi)用問題集中爆發(fā)，迫使他們不得不削減采購數(shù)量、降低技術(shù)要求，甚至采取中止或取消項(xiàng)目的極端做法。

以美國為例，1961年服役的“企業(yè)”號(hào)核動(dòng)力航母采辦費(fèi)用為4.5億美元，將于2015年服役的“福特”號(hào)航母采辦費(fèi)用預(yù)計(jì)為115.3億美元，平均每年增長6.19%，同期，美國國防預(yù)算平均每年約增長4.6%;1991年服役的“阿利·伯克”號(hào)驅(qū)逐艦采辦費(fèi)用為11.2億美元，將于2016年服役的“朱姆沃爾特”號(hào)驅(qū)逐艦采辦費(fèi)用可能達(dá)到43億美元，平均每年增長5.5%，同期，美國國防預(yù)算平均每年約增長3.1%;1989年，“洛杉磯”級(jí)核潛艇單艇造價(jià)為7.59億美元，2004年服役的“弗吉尼亞”號(hào)核潛艇造價(jià)為37.52億美元，平均每年增長11.2%，同期，美國國防預(yù)算平均每年約增長3.3%。新型裝備采辦費(fèi)用的增長幅度大大超過國防預(yù)算的增長幅度，必然對(duì)國防預(yù)算形成巨大壓力。

2 國外海軍降低裝備采辦費(fèi)用的措施

美英法等國海軍在遏制裝備采辦費(fèi)用過快上漲問題上主要采取了以下措施:

1）根據(jù)費(fèi)用評(píng)估限定有關(guān)合同經(jīng)費(fèi)范圍

美國國防部提出了“費(fèi)用作為獨(dú)立變量”的概念，其核心是為裝備采辦設(shè)定費(fèi)用和性能的目標(biāo)區(qū)間，工業(yè)部門和采辦管理部門共同努力，確保最終結(jié)果落在區(qū)間內(nèi)，否則就取消項(xiàng)目。

實(shí)施這一概念，一是要準(zhǔn)確評(píng)估費(fèi)用，二是要認(rèn)真進(jìn)行費(fèi)用和效能分析，用最低的費(fèi)用獲得期望的性能。美國海軍2008年2月公布的新版M5000.2文件，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行正式的全壽期費(fèi)用估算和費(fèi)用構(gòu)成分析，并發(fā)布了指南。美國海軍近年來授予的采辦合同幾乎都是固定價(jià)格加獎(jiǎng)勵(lì)合同，迫使工業(yè)部門認(rèn)真考慮并采取降低費(fèi)用的措施。

這一措施的本質(zhì)是促使工業(yè)部門控制海軍裝備的研制成本，控制工業(yè)部門的利潤率，在海軍裝備技術(shù)含量越來越高的背景下，成本下降的可能性很小，而工業(yè)部門的利潤率也不可能無限壓縮，因此，其挖掘潛力有限。

2）減少型號(hào)數(shù)量，提高質(zhì)量

從國外海軍裝備發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，新研裝備與續(xù)建老型號(hào)相比，采辦費(fèi)用明顯更高，型號(hào)過多必將引發(fā)采辦費(fèi)用的快速增長?？v觀美國海軍艦艇裝備近幾十年的發(fā)展，可以明顯看到，其艦艇型號(hào)不斷減少，趨于一型在役、一型在研的狀態(tài)（見表1）。不僅艦艇如此，美國海軍飛機(jī)也呈現(xiàn)出類似的趨勢，20世紀(jì)90年代，美國海軍有10種固定翼飛機(jī)，而現(xiàn)在只有7種。很顯然，這種措施只對(duì)型號(hào)數(shù)量過多的海軍有效，一旦型號(hào)數(shù)量減少到合理水平后，其效果將大打折扣。

3）采用演進(jìn)式發(fā)展策略

演進(jìn)式發(fā)展策略的主旨是不強(qiáng)求一步達(dá)到理想狀態(tài)，而是通過不斷改進(jìn)和提升，逐步實(shí)現(xiàn)目標(biāo)或達(dá)到更高狀態(tài)，從而降低技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，避免采辦費(fèi)用大幅上漲。美國海軍在裝備采辦中大量采用了這種策略。如美國新一代航母“福特”級(jí)將通過12艘艦的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)作戰(zhàn)需求文件的最終目標(biāo)。

圖1 美國海軍“福特”級(jí)航母的演進(jìn)式發(fā)展過程Fig.1The evolved process of US Navy ford class aircraft carrier

這種措施實(shí)際上是將原本的一次性投入分解到多年中，降低裝備采辦年份的經(jīng)費(fèi)投入，并沒有從根本上解決問題。

4）采用民用技術(shù)

美國國防部鼓勵(lì)三軍在裝備采辦中盡可能采用民用技術(shù)或產(chǎn)品，以節(jié)省費(fèi)用、縮短研制周期、降低風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)跟上技術(shù)和產(chǎn)品的發(fā)展步伐。

如美國海軍在E-2C“鷹眼”預(yù)警機(jī)計(jì)劃上遵循的原則是:盡量不采用那些獨(dú)有的設(shè)備或技術(shù)，而是盡量使用商業(yè)部件。其任務(wù)計(jì)算機(jī)由DEC公司的ALPHA商用計(jì)算機(jī)代替，原來的軟件未經(jīng)任何改動(dòng)就運(yùn)行得很好;計(jì)劃開始時(shí)有33項(xiàng)軍用規(guī)格和48項(xiàng)軍用標(biāo)準(zhǔn)，而當(dāng)合同正式授予的時(shí)候，軍用規(guī)格的數(shù)量降為0，軍用標(biāo)準(zhǔn)也只采用了1項(xiàng)。E-2C預(yù)警機(jī)計(jì)劃也被美國海軍作為典型的成功采辦案例。

美國新版四年防務(wù)評(píng)審進(jìn)一步明確了民用技術(shù)的重要性，提出“即使在現(xiàn)在投資水平相對(duì)較高的條件下，國防科技計(jì)劃也只能勉強(qiáng)跟上安全環(huán)境發(fā)展和全球技術(shù)發(fā)展加速的步伐。為了利用整個(gè)國家工業(yè)基礎(chǔ)，要制定專門的需求和項(xiàng)目，以更好地適應(yīng)民用技術(shù)的迅速發(fā)展;把增大未來需求與投資計(jì)劃的透明度、加強(qiáng)與工業(yè)界的對(duì)話擺到重要議事日程?！?/p>

這種措施的本質(zhì)是直接利用民用市場大量投入的成果，如果海軍裝備發(fā)展能很好地利用民用市場的技術(shù)和產(chǎn)品，海軍將節(jié)約大筆研發(fā)經(jīng)費(fèi)，也將享受民用市場的規(guī)模效應(yīng)帶來的好處——產(chǎn)品不僅廉價(jià)，其技術(shù)也將以驚人的速度更新。如果海軍武器裝備能與民用產(chǎn)品和技術(shù)結(jié)合得更加緊密，這種措施的挖掘潛力將十分巨大。

5）多軍兵種聯(lián)合采辦

多軍兵種聯(lián)合采辦可共同分擔(dān)相關(guān)的采辦費(fèi)用，對(duì)任何軍種而言，都將降低其采辦經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)。美國海軍在這方面進(jìn)行了大量的嘗試。如，美國航母將采用的下一代精確進(jìn)場著艦系統(tǒng)——聯(lián)合精確進(jìn)場著艦系統(tǒng)將同時(shí)用于兩棲攻擊艦和空軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)岸上機(jī)場;新型艦載機(jī)F-35C也是與空軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)聯(lián)合開展的聯(lián)合攻擊機(jī)計(jì)劃的產(chǎn)物。

圖2 聯(lián)合精確進(jìn)場著艦系統(tǒng)將同時(shí)用于航母、兩棲攻擊艦和陸上機(jī)場Fig.2JPALS will be used on aircraft carrier，amphibious ship and land airport

這種措施的本質(zhì)是改變海軍獨(dú)自承擔(dān)海軍裝備研制成本的局面，將形成參與方共贏的局面，值得仔細(xì)研究和深入貫徹。

6）避免工業(yè)基礎(chǔ)的動(dòng)蕩

美英等國將工業(yè)基礎(chǔ)的動(dòng)蕩，特別是人工需求的波動(dòng)作為影響裝備采辦費(fèi)用的重要因素之一，他們認(rèn)為，工業(yè)能力從低谷到高峰的過程需要大量的經(jīng)費(fèi)投入，新生能力也將影響裝備的質(zhì)量和進(jìn)度等，相關(guān)費(fèi)用最終都將轉(zhuǎn)嫁到裝備采辦中。

因此，尤其美國海軍特別注重裝備計(jì)劃安排的合理性，關(guān)注裝備采辦對(duì)工業(yè)基礎(chǔ)的影響，其艦艇發(fā)展的前后銜接過渡非常平穩(wěn)（見圖3）。1997年～1998年，美國海軍曾專門委托蘭德公司評(píng)估了“布什”號(hào)航母的建造時(shí)間安排對(duì)工業(yè)基礎(chǔ)的影響。蘭德公司估計(jì)，如果“布什”號(hào)按照推薦的日期開工，僅核動(dòng)力采辦經(jīng)費(fèi)就將節(jié)省4 000～6 000萬美元，如果能把建造日期提前到2000年，航母建造費(fèi)用可節(jié)省2.5億美元，而推遲1年開工就將多支出3億美元，美國海軍最終按照蘭德公司的建議，在2001年啟動(dòng)了“布什”號(hào)航母的建造工作。英國也曾專門委托蘭德公司對(duì)其艦艇建造工業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)估，以評(píng)估海軍裝備發(fā)展計(jì)劃安排的合理性。

圖3 美國海軍水面作戰(zhàn)艦艇20世紀(jì)80年代以來的發(fā)展情況Fig.3The Development of US Navy surface warship since 1980s

避免工業(yè)基礎(chǔ)動(dòng)蕩的本質(zhì)是通過裝備計(jì)劃的合理安排，培育健壯的國防工業(yè)基礎(chǔ)，同時(shí)獲得海軍裝備的可持續(xù)發(fā)展。這種措施的重要性易被忽視，但它卻是控制海軍裝備研制成本的最根本措施，研制同樣技術(shù)水平的裝備，健壯國防工業(yè)基礎(chǔ)所擁有的能力與實(shí)際要求之間差距最小，所需的追加投入通常情況下也是最低的。

7）控制新技術(shù)的應(yīng)用

大量新技術(shù)的集中應(yīng)用被國外海軍視為裝備采辦費(fèi)用快速上漲的潛在危險(xiǎn)因素，一旦某項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)成熟度不夠，不能按照預(yù)定的節(jié)點(diǎn)交付，極可能造成整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)度拖期，進(jìn)而造成采辦費(fèi)用上漲。如，美國海軍的DDG1000驅(qū)逐艦計(jì)劃采辦費(fèi)用增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期，進(jìn)度一再拖期，導(dǎo)致數(shù)量不斷削減，最終從原計(jì)劃的32艘減少到僅建造3艘，該計(jì)劃在美國廣受批評(píng)，在總結(jié)教訓(xùn)時(shí)，美國國會(huì)研究所明確指出:“在系統(tǒng)設(shè)計(jì)和研發(fā)的一開始就應(yīng)該演示驗(yàn)證技術(shù)的成熟度，這對(duì)降低風(fēng)險(xiǎn)并滿足費(fèi)用、進(jìn)度和性能目標(biāo)來說非常關(guān)鍵。然而，DDG1000計(jì)劃中10個(gè)工程發(fā)展模塊所涉及的技術(shù)在該艦系統(tǒng)設(shè)計(jì)開始時(shí)幾乎無一成熟”，美國總審計(jì)署在審查DDG1000驅(qū)逐艦的報(bào)告中也提到:“美國海軍甚至沒有打算在DDG1000首艦建造之前進(jìn)行技術(shù)成熟度和設(shè)計(jì)穩(wěn)定性的演示驗(yàn)證工作”。

近年來，美國海軍每年都要對(duì)其重大項(xiàng)目進(jìn)行審查，將關(guān)鍵技術(shù)的成熟度評(píng)估作為重要內(nèi)容之一，并在必要時(shí)對(duì)計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整。如，美國新一代航母“福特”級(jí)最初有16項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)，為了降低技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)，其關(guān)鍵技術(shù)現(xiàn)已削減到14項(xiàng);美國海軍DDG1000驅(qū)逐艦原準(zhǔn)備安裝的雙波段雷達(dá)也因?yàn)榧夹g(shù)風(fēng)險(xiǎn)過高而取消了其中的體搜索雷達(dá)。

控制新技術(shù)應(yīng)用是見效最快的途徑，往往受到較高程度的重視，但它的本質(zhì)是在需求、技術(shù)儲(chǔ)備、進(jìn)度、經(jīng)費(fèi)等方面尋求平衡，最終通常會(huì)導(dǎo)致壓制部分需求、犧牲部分技術(shù)，可能會(huì)影響裝備的技術(shù)水平和作戰(zhàn)能力。

3 結(jié)語

從理論上講，以上措施對(duì)于遏制海軍裝備采辦費(fèi)用過快上漲的勢頭都有一定的作用，但從實(shí)際效果看，除了削減數(shù)量、終止計(jì)劃外，還沒有任何措施能解決海軍裝備采辦費(fèi)用大幅上漲的問題。

有效降低海軍的裝備采辦費(fèi)用，無非2個(gè)途徑，一是降低其研制成本，二是轉(zhuǎn)移部分研制成本，讓其他主體承擔(dān)海軍裝備的部分研制費(fèi)用。

1）降低海軍裝備研制成本需軍方和工業(yè)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

要想降低海軍裝備的研制成本，就必須維持相關(guān)國防工業(yè)基礎(chǔ)的健壯性，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)裝備發(fā)展計(jì)劃與工業(yè)能力建設(shè)之間的關(guān)系，要求海軍在制定裝備發(fā)展計(jì)劃時(shí)，考慮工業(yè)能力的建設(shè)和長期維持問題，美英等國委托蘭德公司對(duì)航母工業(yè)基礎(chǔ)或艦艇建造工業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)估的目的就在于此;這種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也要求國防工業(yè)在制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)考慮裝備發(fā)展需求，諾斯羅普·格魯曼等海軍裝備的主要研制企業(yè)非常注意研究戰(zhàn)爭和海軍裝備的未來發(fā)展，非常注意通過各種途徑不斷提升自己的實(shí)力，正是基于這種考慮。

從國外的發(fā)展來看，政府和軍方對(duì)國防工業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的考慮往往會(huì)欠周全，如，美國在裝備與工業(yè)基礎(chǔ)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展上做的已經(jīng)相對(duì)較好，但美國國防部在新版的四年防務(wù)評(píng)審中仍作了深刻的檢討，聲稱“要逐步改正幾十年來對(duì)國防工業(yè)基礎(chǔ)撒手不管的態(tài)度，雖然要盡可能依靠市場力量來創(chuàng)建、塑造和維持工業(yè)與技術(shù)能力，但必須準(zhǔn)備在絕對(duì)必要時(shí)進(jìn)行干預(yù);要求在國家層面建立一個(gè)連續(xù)、務(wù)實(shí)、長期的戰(zhàn)略來指導(dǎo)國防工業(yè)結(jié)構(gòu)和能力，必要時(shí)跨部門解決工業(yè)政策和工業(yè)基礎(chǔ)問題?！?/p>

海軍裝備的研制成本的確能降低，但在軍事需求的驅(qū)動(dòng)下，海軍裝備對(duì)新技術(shù)的追求不會(huì)停止，其研制成本不可能無限度地降低，有關(guān)的努力終會(huì)達(dá)到極限。

2）轉(zhuǎn)移研制成本可能是降低海軍裝備采辦費(fèi)用的最有潛力的途徑

轉(zhuǎn)移海軍裝備的研制成本并不是新概念，采用民用產(chǎn)品或技術(shù)、多軍兵種聯(lián)合發(fā)展正是這種思想的體現(xiàn)。這種思想本質(zhì)上是提高海軍裝備的通用性，或者與其他軍兵種共享有關(guān)的技術(shù)、系統(tǒng)，或者借用民用產(chǎn)品和技術(shù)，與民用市場共享技術(shù)進(jìn)步帶來的好處。

從近些年的實(shí)踐結(jié)果來看，這種思想的應(yīng)用并沒有扭轉(zhuǎn)海軍裝備采辦費(fèi)用過快上漲的勢頭。但種種跡象表明，這種思想的應(yīng)用正在進(jìn)一步展開，并呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，突出表現(xiàn)在應(yīng)用面不斷擴(kuò)大，甚至已經(jīng)滲透進(jìn)了傳統(tǒng)上認(rèn)為很難進(jìn)入的領(lǐng)域，其進(jìn)一步發(fā)展很可能引發(fā)海軍裝備發(fā)展的革命性變化，甚至成為降低海軍裝備采辦費(fèi)用的最現(xiàn)實(shí)、最理想的辦法，值得我們高度關(guān)注。

如美國海軍“福特”級(jí)航母將采用的電磁彈射器在民用直線電機(jī)、飛輪儲(chǔ)能、電力電子變換和控制技術(shù)的基礎(chǔ)上研制，不僅可以利用民用技術(shù)基礎(chǔ)，有關(guān)技術(shù)突破后，還能應(yīng)用于民用領(lǐng)域;擬替代液壓阻攔裝置的先進(jìn)阻攔裝置也在民用電力電子變換、控制技術(shù)和發(fā)電/電動(dòng)機(jī)的基礎(chǔ)上研制。彈射器和阻攔裝置被認(rèn)為是航母上最特殊的系統(tǒng)，它們與民用技術(shù)之間建立起更加緊密的關(guān)系是一種重大變化，也應(yīng)被視為值得高度關(guān)注的趨勢。

隨著某些民用技術(shù)的發(fā)展及其與軍用技術(shù)的關(guān)系逐步緊密，加上多軍兵種一體化需求帶來的裝備發(fā)展共性增加，與降低海軍裝備研制成本相比，轉(zhuǎn)移研制成本的可挖掘空間更大，有望成為降低海軍裝備采辦費(fèi)用的最現(xiàn)實(shí)、最有潛力的方向。

［1］Congress of the United States Congressional Budget Office．An Analysis of the Navy's Fiscal Year 2011 Shipbuilding Plan［Z］．2010．5．

［2］Department of Defense．Quadrennial Defense Review Report［Z］．2010．2．

［3］HARRISON T．Center for Strategic and Budgetary Assessments［Z］．Analysis of the fy 2010 defense budget request．

［4］O'ROURKE R．Specialist in National Defense，F(xiàn)oreign Affairs，Defense，and Trade Division［Z］．Navy Ship Acquisition:Options for Lower-Cost Ship Designs—Issues for Congress．June 23，2005．