漏油致海洋污染的防范與治理對策——以美國環(huán)境執(zhí)法為視角*

文/ 廣東海洋大學(xué)海洋經(jīng)濟與管理研究中心/航海學(xué)院 馬文耀

漏油致海洋污染的防范與治理對策
——以美國環(huán)境執(zhí)法為視角*

文/ 廣東海洋大學(xué)海洋經(jīng)濟與管理研究中心/航海學(xué)院 馬文耀

船舶泄漏石油導(dǎo)致海洋環(huán)境遭受破壞必須受到法律的制裁。從經(jīng)濟學(xué)成本與收益理論的角度判斷，對漏油致海污染事故而言事前防范比事后治理更能節(jié)省成本。美國的經(jīng)驗具有一定的借鑒意義。我國應(yīng)當(dāng)在相關(guān)立法中重點細化政府執(zhí)法部門與公眾參與海洋環(huán)境保護的法定方式與渠道，為構(gòu)建“和諧海洋”創(chuàng)造法制基礎(chǔ)。

船舶；漏油；污染；海洋環(huán)境；美國環(huán)境執(zhí)法

一、問題的提出

最近國際社會發(fā)生了多起油污損害事件，其是多種力量作用的結(jié)果：一是雖然極盡努力但無法預(yù)見無法避免的自然災(zāi)害引起的油污損害；二是在裝卸油品過程中因操作不當(dāng)或失誤造成的，這種人為過失導(dǎo)致的油污事件原本可以避免。為此，筆者考察了美國防止油污損害事故的經(jīng)驗教訓(xùn)發(fā)現(xiàn)，美國油污防范與執(zhí)法措施的有效性取決于防范與監(jiān)督的有機結(jié)合，缺一不可[1]。健全的海洋環(huán)境保護立法需要政府采取監(jiān)察與執(zhí)法行動，比如制裁以及其他一些旨在懲罰與敦促相關(guān)公司遵守法律的規(guī)定，以減少溢油事件的發(fā)生頻率和溢油事故的規(guī)模。研究結(jié)果表明海岸警衛(wèi)隊的執(zhí)法措施的確可以減輕溢油事故的損害后果，但是對于各種執(zhí)法措施究竟應(yīng)當(dāng)如何混合運用、更多的執(zhí)法行動成本是否會超過執(zhí)法收益仍不無疑問。美國目前對油污的防范與執(zhí)法行動分為兩類：一是政府聘用的執(zhí)法人員可以使用的法律防范和執(zhí)法手段；一是美國普通民眾均可使用的法律手段，例如公益訴訟[2]。本文擬借鑒美國漏油致海污染的防范與治理措施，以完善我國法律制度。

二、美國漏油致海洋污染的防范與治理措施

（一）執(zhí)法措施

1. 代為清除油污并追償費用

美國環(huán)境法明文規(guī)定，向內(nèi)陸水體或者沿海水體排放油污均屬違法行為。不僅向海洋傾瀉石油屬于違法行為——不管是意外事故導(dǎo)致漏油還是故意為之，而且法律要求污染者將石油泄漏的情況及時報告給美國海岸警衛(wèi)隊，并清除油污。如果污染者沒有盡到清除油污的義務(wù)，美國海岸警衛(wèi)隊有權(quán)代為清污，并且可以向污染者追償清除油污所產(chǎn)生的費用。

2. 實行罰款

經(jīng)美國環(huán)境法的授權(quán)，海岸警衛(wèi)隊有權(quán)自主決定處以一定額度內(nèi)的罰款，例如，對于處以5000美元以下的油污罰款，無須經(jīng)法院審判程序。但是，美國海岸警衛(wèi)隊若自認為需要處以5000美元以上的油污罰款，就必須起訴至當(dāng)?shù)胤ㄔ?，并說服法官贊同其處罰意見，由法官判處更加嚴厲的處罰措施。按照美國《石油和有害物質(zhì)責(zé)任法》的規(guī)定，最高可以判處10 000元/次或每天處以10 000美元的罰款——雖然有的情形下可以判處高達25 000美元的罰款。

3. 判處賠償金與追究刑責(zé)

法院也可能判處損害賠償金，要求污染者向作為公共資源持有人的政府給付金錢賠償，彌補因油污導(dǎo)致的資源損害。對于漏油行為本身，法院除可判處金錢制裁以外，若污染者未及時主動向有關(guān)主管當(dāng)局報告油污事件，法院將判處更加嚴厲的懲罰。例如，不主動向美國海岸警衛(wèi)隊報告溢油事件者將被追究刑事責(zé)任并處以監(jiān)禁。

需要指出的是，海岸警衛(wèi)隊的“法器”也并非不受限制。海岸警衛(wèi)隊不可以隨心所欲地處罰漏油者至法律限制罰款的上限，有些時候要求漏油者承擔(dān)的清除油污的費用也有限額。比如，在1970年前，船東對清除油污的費用僅需承擔(dān)相當(dāng)于其船舶殘骸價值的份額。在一個極端的海難案例中，超級油船“托里坎榮（Torrey Canyon）”號的船東被要求僅賠付50美元，相當(dāng)于救生艇殘骸的價值——盡管清除油污的費用超過了1600萬美元。由于油污發(fā)生在布莉特妮（Brittany）海岸附近海域，船東最終支付了300萬美元的賠償。不過，這筆賠償金不是按照美國法給付的，而是依據(jù)一項責(zé)任限額較高的國際條約給付的。由于該案的影響，美國國會先后在1977年和1990年提高了責(zé)任限額。

（二）執(zhí)法機構(gòu)與執(zhí)法機制

1. 政府主導(dǎo)的執(zhí)法機制

雖然絕大多數(shù)溢油事故的執(zhí)法任務(wù)都是授權(quán)給美國海岸警衛(wèi)隊執(zhí)行的，但如果屬于重大漏油事件，比如2010年4月美國鉆井平臺“深水地平線”發(fā)生的漏油事故，就驚動了美國環(huán)境保護署和美國司法部。事實上，早在1899年的《傾廢法》（Refuse Act）就明文規(guī)定向美國境內(nèi)通航水域傾倒油污構(gòu)成犯罪行為——即使漏油行為系過失亦然。在美國，犯罪要交給美國檢察官也即美國的司法部提起刑事指控，而不是由美國海岸警衛(wèi)隊或環(huán)境保護署直接處理。

雖然這種要求追究刑事責(zé)任的“嚴格責(zé)任”少有執(zhí)行，但是這種可能性是有的，而且在數(shù)個如“埃克森·瓦爾迪茲號（Exxon Valdez）油船泄漏事件”等受到高度關(guān)注的案件中實行過。

2. 輔助性執(zhí)法機制

在美國，對于油污致海污染的行為，除了政府主導(dǎo)的執(zhí)法機制以外，尚有各種法律內(nèi)的和法律外的機制，可以為公司提供激勵，降低油污的可能性，減輕油污的嚴重性[3]。

因污染事故受到侵害的普通公民受害人可以起訴到油污損害發(fā)生地法院，請求賠償損失。他們也可以作為“公眾（public）”的代表人起訴污染者，即所謂的“公益訴訟”，以確保政府充分履行職能。例如，如果政府消極不作為，對造成漏油污染的企業(yè)不采取法律行動，不追究法律責(zé)任，那么普通公民就可以訴至法院，要求法院追究污染者責(zé)任或者請求法院判決要求政府采取執(zhí)法行動。

除了上述法律方法可以預(yù)防和治理油污致海污染后果外，還存在一種可能的情況，即外部市場壓力對公司行為施加一定的影響，并有助于防止發(fā)生油污損害事件。因此，公司若被安上“石油污染者”的惡名，就很可能被誘導(dǎo)采取某些預(yù)防措施。由此可以推斷的是，對于那些上市公司、有自主品牌的公司而言，股東或公司產(chǎn)品的消費者會采取它們所認為恰當(dāng)?shù)膽土P形式。這些都屬于自律或民間力量的督促。

除了上述救濟與懲罰措施以外，美國海岸警衛(wèi)隊還擁有可自由酌處的幾個手段，可以用于積極防范和減輕油污所造成的損害后果。首先，海岸警衛(wèi)隊有權(quán)檢查油船或油船裝載作業(yè)過程，確保所有必要設(shè)施均安裝到位，并處于正常狀態(tài)。例如后備或儲存設(shè)備是否安裝到位，操作人員是否都接受過嚴格的訓(xùn)練。海岸警衛(wèi)隊有權(quán)隨機隨時檢查——無論是油船卸貨完畢還是進港等候之時。其次，海岸警衛(wèi)隊可以進駐現(xiàn)場監(jiān)督石油裝卸操作過程。再次，海岸警衛(wèi)隊可能提供一些資源，實施油污痕跡偵察，比如可能使用快艇或直升機在港口附近海域巡邏，尋找油污痕跡。海岸警衛(wèi)隊如果偵察到油污痕跡，下一步就會展開調(diào)查行動，確定應(yīng)當(dāng)由誰對溢油行為承擔(dān)責(zé)任、過失程度等。最后，如上所述，海岸警衛(wèi)隊可以責(zé)令責(zé)任人清除油污或者自行清除油污，再對有責(zé)任的個人或公司處以行政處罰。

三、完善中國治理海洋油污法律的建議

1. 中國油污治理的法律現(xiàn)狀

我國的船舶油污損害賠償工作還處于初級階段，相關(guān)的法律法規(guī)需要進一步完善，污染損害評估技術(shù)手段還需開展深入研究[4]。目前，我國政府正在抓緊做好國內(nèi)油污基金制度出臺的準備工作，國內(nèi)油污基金無論在征收、管理、使用，還是在賠償?shù)捻椖?、?nèi)容、順序等方面，都將吸收借鑒國際上先進的管理模式和成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情制定相應(yīng)的制度。為使船舶清污行動更加合理、高效，我國政府將積極支持發(fā)展“政府主導(dǎo)、社會參與、市場化運作”的清污力量，扶持引導(dǎo)市場化運作的清污單位，包括支持中國海洋石油總公司等國有企業(yè)在沿海建立的清污公司做大做強，充分利用救撈、港口、清污設(shè)備生產(chǎn)廠家等可以利用的資源和力量，使我國的清污能力在不久的將來更上一個臺階。

2. 完善中國油污執(zhí)法機制——統(tǒng)一執(zhí)法機構(gòu)

美國海岸警衛(wèi)隊執(zhí)行防范油污的法律措施所得經(jīng)驗的一個重要啟示就是要在我國全國范圍內(nèi)設(shè)立一個可以對所有出現(xiàn)在我國海域內(nèi)的船舶實行監(jiān)督、管理與處罰的統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)。而我國目前采取的是條塊分割的辦法，將對船舶的污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理權(quán)力分散給不同的主管部門，由其各自獨立管轄。例如，我國《海洋環(huán)境保護法》第5條規(guī)定：“國家海事行政主管部門負責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負責(zé)污染事故的調(diào)查處理；對在中華人民共和國管轄海域航行、停泊和作業(yè)的外國籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。船舶污染事故給漁業(yè)造成損害的，應(yīng)當(dāng)吸收漁業(yè)行政主管部門參與調(diào)查處理。國家漁業(yè)行政主管部門負責(zé)漁港水域內(nèi)非軍事船舶和漁港水域外漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，負責(zé)保護漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作，并調(diào)查處理前款規(guī)定的污染事故以外的漁業(yè)污染事故。軍隊環(huán)境保護部門負責(zé)軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理及污染事故的調(diào)查處理?！币簿褪钦f，我國的國家海事行政主管部門、國家漁業(yè)行政主管部門、軍隊環(huán)境保護部門目前是根據(jù)船舶的性質(zhì)（包括軍事船舶和非軍事船舶）、船舶的國籍（外國船舶還是中國船舶）、船舶漏油侵害的對象（漁業(yè)資源還是非漁業(yè)資源）來參與執(zhí)法的。此種做法照顧到了我國現(xiàn)在行政部門權(quán)力分配的格局，但弊端顯而易見——在管理權(quán)限條塊分割的條件下易于形成監(jiān)管真空地帶。因此，建議我國設(shè)立類似于美國海岸警衛(wèi)隊的統(tǒng)一執(zhí)法機構(gòu)，比如“海洋環(huán)境綜合執(zhí)法總隊”，以節(jié)省執(zhí)法成本，避免相互推諉和消除監(jiān)管漏洞。

[1]MARK A C.Monitoring and enforcement of environmental policy[M]// International Yearbook of Environmental and Resource Economics 1999/2000.Cheltenham:Edward Elgar Publishers,1999:44-106.

[2]COHEN M A.Optimal enforcement strategy to prevent oil spills:An application of a principal-agent model with"Moral Hazard"[J].Journal of Law and Economics,2007(30):23-27.

[3]張一粟.從萊德勞案看美國環(huán)境公民訴訟的運行[J].綠色視野, 2009(6):42-44.

[4]余光輝.論我國環(huán)境執(zhí)法機制的完善——從規(guī)制俘獲的視角[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報),2010(5):66-69.

Prevention and countermeasure of sea pollution caused by oil spillage: perspective of United States environmental enforcement

MA Wen-yao

教育部人文社會科學(xué)研究項目基金資助（09YJC820018）