農(nóng)民工社會(huì)工作的政策框架探析——基于增權(quán)的視角

顧江霞

(廣東商學(xué)院人文與傳播學(xué)院,廣東廣州510320)

當(dāng)前,農(nóng)民工已成為我國(guó)的一種重要社會(huì)構(gòu)成。以廣東省為例,2009年外來(lái)務(wù)工人員有1 900多萬(wàn)人,約168萬(wàn)人暫時(shí)無(wú)固定就業(yè)目標(biāo),其中46萬(wàn)人無(wú)工作,占外來(lái)務(wù)工人員總數(shù)的4.9%。[1]在農(nóng)民工群體需要、政府有效治理需要和促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展需要的推動(dòng)下,以農(nóng)民工為服務(wù)對(duì)象的社會(huì)工作也逐漸發(fā)展起來(lái)。

就相關(guān)研究來(lái)說(shuō),從農(nóng)民工生活的各個(gè)方面到權(quán)益維護(hù)機(jī)制的探討,從個(gè)體、群體、社會(huì)等不同層面探討農(nóng)民工社會(huì)工作介入途徑到社會(huì)福利政策的改進(jìn),內(nèi)容廣泛,主要集中于農(nóng)民工身心健康狀況研究、權(quán)益剝奪與維護(hù)研究、增權(quán)取向的農(nóng)民工社會(huì)工作研究以及社會(huì)福利政策調(diào)整研究4個(gè)方面。但是,對(duì)比國(guó)外相關(guān)研究,我國(guó)當(dāng)前的研究不論從社會(huì)工作基礎(chǔ)理論的應(yīng)用及拓展,還是從不同層次的社會(huì)工作介入策略的效果評(píng)估來(lái)看,大多缺乏科學(xué)性,這些研究多將農(nóng)民工作為客體或者弱勢(shì)群體進(jìn)行研究,沒(méi)有將農(nóng)民工的主動(dòng)性納入社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制中來(lái),缺乏對(duì)農(nóng)民工相關(guān)社會(huì)政策的分析。本文擬通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查,分析農(nóng)民工社會(huì)政策需求,并反觀社會(huì)工作行業(yè)在回應(yīng)政策需求的實(shí)踐中所處的困境,進(jìn)一步分析農(nóng)民工社會(huì)工作政策框架構(gòu)成,倡導(dǎo)社會(huì)工作介入農(nóng)民工社會(huì)服務(wù)政策架構(gòu),以促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

一、農(nóng)民工社會(huì)政策需求分析

2008年7月至8月,在中山大學(xué)社會(huì)學(xué)系劉林平教授主持的教育部應(yīng)急重點(diǎn)課題“金融危機(jī)對(duì)珠三角農(nóng)民工的影響”研究過(guò)程中,筆者參與了對(duì)珠三角地區(qū)外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查采用比例抽樣方式進(jìn)行,回收有效問(wèn)卷2 510份。調(diào)查資料顯示,農(nóng)民工目前存在的問(wèn)題主要有:身心健康處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)、勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)需求與維護(hù)資源供給差距較大、社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)脆弱、社會(huì)融入程度較低等。

1.農(nóng)民工身心健康處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)

從職業(yè)安全與健康來(lái)看,農(nóng)民工自己覺(jué)得身體不錯(cuò)的占92.8%,均值為3.72(最大值為5)。但是有26.9%的被訪者表示工作環(huán)境對(duì)身體有危害(接觸到有毒物質(zhì)、噪音等)。謝澤憲[2]在調(diào)查珠三角地區(qū)工傷情況時(shí)發(fā)現(xiàn),工傷者大多是上崗1年以內(nèi)的農(nóng)民工。農(nóng)民工崗前和在崗培訓(xùn)可以降低工傷發(fā)生率。然而從調(diào)查結(jié)果來(lái)看,95.9%的被訪者表示,外出打工前未接受過(guò)正規(guī)技能培訓(xùn);2007年以來(lái)在打工的地方,有28.4%的被訪者表示接受過(guò)正規(guī)的技能培訓(xùn),企業(yè)出錢培訓(xùn)的占61.5%,自己出錢接受培訓(xùn)的占18.4%,免費(fèi)培訓(xùn)的占16.7%。從2009年4月電話追蹤訪談數(shù)據(jù)來(lái)看,僅有少量被訪者接受過(guò)免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)。

2.勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)的需求突出

2008年的調(diào)查顯示,被調(diào)查地區(qū)仍存在大量的農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益受到侵害的情況,主要表現(xiàn)在工資、工時(shí)、職業(yè)安全與健康等方面的勞動(dòng)權(quán)益未得到切實(shí)維護(hù)。

(1)農(nóng)民工平均工資遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工平均工資。2008年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,農(nóng)民工的月平均工資是1 601.16元,與2006年的1 092.80元相比有所提高,但仍有27.1%的農(nóng)民工工資收入低于所在地區(qū)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。被調(diào)查者中被拖欠工資的占5.9%,拖欠后工資不補(bǔ)發(fā)的占18.1%,其中企業(yè)主動(dòng)補(bǔ)發(fā)的占72.4%。

2008年全國(guó)城鎮(zhèn)職工月平均工資為2 435元?？梢?jiàn),農(nóng)民工工資盡管有所提高,但仍低于全國(guó)城鎮(zhèn)職工的平均水平,而且農(nóng)民工集中的行業(yè),職工平均工資水平遠(yuǎn)低于其他行業(yè)。而調(diào)查對(duì)象期望的月薪均值為2 179.64元,接近城鎮(zhèn)職工月平均工資。

(2)農(nóng)民工工作時(shí)間遠(yuǎn)高于法定標(biāo)準(zhǔn)。從工作時(shí)間來(lái)看,農(nóng)民工的工時(shí)為平均每天9.23小時(shí),每月休息天數(shù)為3.99天。顯然,企業(yè)存在嚴(yán)重違反勞動(dòng)法的情況,而勞動(dòng)者休息不足又毫無(wú)疑問(wèn)地影響到勞動(dòng)力的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。

(3)農(nóng)民工工作過(guò)程中存在強(qiáng)迫勞動(dòng)現(xiàn)象。從工作意愿上來(lái)看,被訪者中有7.6%反映存在強(qiáng)迫勞動(dòng)現(xiàn)象現(xiàn)象,4.6%反映存在冒險(xiǎn)作業(yè)現(xiàn)象,曾被搜身搜包的占2.8%,被罰跪罰站的占0.8%,被管理人員毆打的占0.6%,被拘禁的占0.16%。

(4)勞動(dòng)合同法發(fā)揮作用有限。從勞動(dòng)合同簽訂率來(lái)看,被訪者中有59.8%簽訂了勞動(dòng)合同,但僅有30%的被訪者反映參與了合同內(nèi)容協(xié)商,對(duì)所簽合同滿意的占45.6%。對(duì)企業(yè)沒(méi)和勞動(dòng)者簽勞動(dòng)合同這一情況,92.3%的被訪者未采取任何行動(dòng)。

3.勞動(dòng)保障及勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)的政策資源和人力資源缺乏

由于存在大量農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益受侵害的情況,農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)需求很強(qiáng),但維護(hù)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的政策或法規(guī)資源短缺。這里重點(diǎn)分析勞動(dòng)政策法規(guī)設(shè)立與完善及宣傳與執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)存在的資源短缺情況。

(1)相關(guān)政策文本的發(fā)展很快。從政策文本上來(lái)看,與勞動(dòng)保障相關(guān)的政策文本在2000年后得到很大發(fā)展。2000—2003年,先后出臺(tái)與勞動(dòng)保障相關(guān)的法規(guī)90部,與勞動(dòng)權(quán)益相關(guān)的主要法規(guī)如《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《工資支付條例》《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》《工傷保險(xiǎn)條例》《婦女權(quán)益保障法》等也逐步推出。但是,不到10%的被訪農(nóng)民工表示熟悉這些法規(guī),50%以上的被訪者表示“不熟悉”和“不完全知道”這些法規(guī)。

(2)政策執(zhí)行存在問(wèn)題。農(nóng)民工權(quán)益受到侵害時(shí),通過(guò)體制內(nèi)部途徑解決的較少。體制內(nèi)部途徑,最常見(jiàn)的就是向政府相關(guān)部門(包括當(dāng)?shù)卣貏e是勞動(dòng)部門、公安司法機(jī)構(gòu)、信訪辦以及工會(huì)、婦聯(lián))投訴。2008年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,被訪者7.7%反映權(quán)益受到侵害,有58.3%的權(quán)益受到侵害者沒(méi)有投訴,認(rèn)為“不知道可以投訴”和“不知去哪投訴”的占31.2%,而認(rèn)為“投訴沒(méi)用”的占58.0%。

(3)政策執(zhí)行的人力資源不足。廣東省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳先后出臺(tái)了《廣東省勞動(dòng)監(jiān)察協(xié)理員試行辦法》(1998年)和《廣東省勞動(dòng)保障法律監(jiān)督員管理辦法》(2004年);勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以采用聘請(qǐng)兼職勞動(dòng)監(jiān)察協(xié)理員、勞動(dòng)保障法律監(jiān)督員的辦法來(lái)補(bǔ)充監(jiān)察人員的不足。廣東省專職勞動(dòng)監(jiān)察員編制1 679名,與從業(yè)人員之比為1∶32 000,僅為國(guó)家1∶8 000要求的1/4。[3]

4.社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)脆弱

農(nóng)民工社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)分為4個(gè)層次,分別為來(lái)自家庭、親朋好友、社區(qū)及社會(huì)的支持。這種社會(huì)支持可以是工具性支持(如經(jīng)濟(jì)方面的支持),也可以是表達(dá)性支持(如情感或價(jià)值觀等方面的支持)。其中被訪者遇到不同困難求助的對(duì)象多集中在家庭、老鄉(xiāng)、親戚和朋友這4類對(duì)象上,向相關(guān)機(jī)構(gòu)(如政府部門、企業(yè)、社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu))尋求幫助的較少。

(1)家庭成員共同居住的穩(wěn)定性低。本次調(diào)查顯示,農(nóng)民工外出打工前家庭成員數(shù)平均在5.16人,目前在外打工的家庭成員數(shù)平均為2.43人。另有調(diào)查表明,51%的被訪農(nóng)民工居住在員工宿舍,41%居住在出租屋。[4]1993年上海流動(dòng)人口第五次抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn),用2%的比例對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行抽樣,在樣本總量259 138的流動(dòng)人口中,經(jīng)濟(jì)性移民的農(nóng)民工有32 967人,其中超過(guò)1/3的農(nóng)民工是夫妻一起在外打工的,將子女帶在身邊的有3 081人。[5]

(2)社會(huì)性服務(wù)機(jī)構(gòu)支持有限。13.3%的被訪者知道非政府組織(NGO或NPO),非政府組織對(duì)被訪者進(jìn)行宣傳、咨詢等活動(dòng)的占2.4%,當(dāng)被訪者遭遇勞資糾紛、權(quán)益受損等情況時(shí),尋求非政府組織幫助的占2.2%,認(rèn)為幫助有用的占54.5%。

可見(jiàn),盡管社會(huì)性服務(wù)機(jī)構(gòu)支持有限,但是接受過(guò)幫助的農(nóng)民工有1/2以上認(rèn)為幫助有用,這與農(nóng)民工對(duì)政府、企業(yè)服務(wù)成效的評(píng)價(jià)形成強(qiáng)烈反差。農(nóng)民工對(duì)于所遇勞動(dòng)權(quán)益被侵害后相關(guān)部門處理情況的評(píng)價(jià),表示“根本不受理”的占27.7%,“受理卻沒(méi)有下文”的占32.3%,“受理了并有處理結(jié)果”的占40%;表示對(duì)處理結(jié)果滿意的占18.4%,不滿意的占60%。農(nóng)民工非政府組織與其他社團(tuán)組織類似,政府缺乏行之有效的公開(kāi)透明的規(guī)則來(lái)規(guī)制其發(fā)展。

5.社會(huì)融入程度較低

農(nóng)民工在流入地的社會(huì)融合程度反映社區(qū)不同特質(zhì)人群的互相接納情況。社會(huì)融入程度低導(dǎo)致的一個(gè)后果就是農(nóng)民工的社會(huì)歸屬感較低,易產(chǎn)生社會(huì)偏見(jiàn)。調(diào)查顯示,農(nóng)民工主觀感受到的社會(huì)排斥程度較高。50.6%的被訪者不同程度地認(rèn)為“我不屬于這里(打工的地方)”,而且有41.5%的被訪者在某種程度上認(rèn)為“本地人很排斥我們外來(lái)打工者”。但調(diào)查也發(fā)現(xiàn),76%的被訪者愿意與本地人打交道,而且65.4%的被訪者并不認(rèn)為自己在打工所在地低人一等。可見(jiàn),一方面農(nóng)民工覺(jué)得在打工地沒(méi)有歸屬感,另一方面農(nóng)民工自尊感很強(qiáng),并不排斥與當(dāng)?shù)厝舜蚪坏馈?/p>

總的來(lái)說(shuō),農(nóng)民工健康權(quán)益、勞動(dòng)權(quán)益受侵害的現(xiàn)象比較突出,不論從正式的權(quán)益維護(hù)渠道還是非正式的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)來(lái)看都存在不足的情況。從正式的權(quán)益維護(hù)渠道來(lái)看,當(dāng)前的社會(huì)政策資源和企業(yè)內(nèi)部解決勞資爭(zhēng)端的資源明顯不足;從非正式的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)來(lái)看,傳統(tǒng)的家庭、親戚、朋友、老鄉(xiāng)等仍然發(fā)揮很大的作用。非政府組織盡管空間很小,但在維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益方面的有效性較高。社會(huì)存在著這種需要,即通過(guò)制度化方式維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益,運(yùn)用各種方式促進(jìn)不同社群融合。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治發(fā)展背景下,這種社會(huì)需要顯得尤為迫切。這就需要農(nóng)民工社會(huì)工作在職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展的道路上拓展服務(wù)領(lǐng)域。

二、農(nóng)民工社會(huì)工作的現(xiàn)實(shí)困境

從廣義上來(lái)說(shuō),農(nóng)民工社會(huì)工作是面向農(nóng)民工開(kāi)展的包括維護(hù)權(quán)益和促進(jìn)發(fā)展在內(nèi)的各種形式的服務(wù)。依據(jù)提供服務(wù)的主體的不同,可以分為政府相關(guān)部門、社會(huì)服務(wù)類企業(yè)、非營(yíng)利非政府性質(zhì)的機(jī)構(gòu)等。這些機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和處境各不相同。從狹義上說(shuō),農(nóng)民工社會(huì)工作主要是社會(huì)工作者運(yùn)用直接和間接的社會(huì)工作方法開(kāi)展服務(wù),目的在于維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)民工發(fā)展。本部分主要從廣義上來(lái)評(píng)論農(nóng)民工社會(huì)工作的現(xiàn)實(shí)困境。

1.企業(yè)類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民工需求的回應(yīng)及困境

依據(jù)社會(huì)需求提供社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu),按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行運(yùn)作,機(jī)構(gòu)自負(fù)盈虧,這類機(jī)構(gòu)我們稱為企業(yè)類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。這里所說(shuō)的社會(huì)需求通常包括社會(huì)大眾在勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保責(zé)任、公益責(zé)任等方面的需求。這類機(jī)構(gòu)普遍面臨市場(chǎng)發(fā)育及市場(chǎng)監(jiān)管不足的問(wèn)題。這類機(jī)構(gòu)常見(jiàn)的有4種類型:一是對(duì)向跨國(guó)公司提供訂單的工廠進(jìn)行勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)核查的機(jī)構(gòu),二是提供員工協(xié)助服務(wù)(EAP)的機(jī)構(gòu),三是提供職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的學(xué)校,四是農(nóng)民工勞務(wù)中介公司。職業(yè)技術(shù)學(xué)校的行為和勞務(wù)中介公司的行為,可以通過(guò)市場(chǎng)發(fā)展和加強(qiáng)法治加以規(guī)范,本文對(duì)這兩種類型不加以論述,僅就前兩種類型進(jìn)行分析。

(1)國(guó)際勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)核查機(jī)構(gòu)對(duì)滿足農(nóng)民工需求的回應(yīng)及其有限性。在歐美消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)的壓力下,品牌商為了滿足消費(fèi)者道德消費(fèi)的需求,需要向社會(huì)交待其商品的社會(huì)責(zé)任承擔(dān)情況,這種社會(huì)責(zé)任包括達(dá)到國(guó)際勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任、環(huán)保責(zé)任、社會(huì)公益責(zé)任等,由此導(dǎo)致專門核查供應(yīng)商社會(huì)責(zé)任的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生。這類機(jī)構(gòu)多以咨詢公司、管理顧問(wèn)公司等形式出現(xiàn)。國(guó)際勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)核查的常見(jiàn)依據(jù)是行業(yè)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)合約,包括工資、工時(shí)、職業(yè)安全與健康培訓(xùn)、結(jié)社等方面的標(biāo)準(zhǔn)。這種勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)核查促使被核查企業(yè)宣傳勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn),但是對(duì)工人的各項(xiàng)勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)所起的作用非常有限。有學(xué)者指出跨國(guó)企業(yè)生產(chǎn)守則的施行可以被理解成一個(gè)資本積極建構(gòu)勞動(dòng)關(guān)系的過(guò)程,并指出這種“道德理念重構(gòu)”充滿了虛偽和荒謬。[6-8]在此可通過(guò)一個(gè)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)核查項(xiàng)目來(lái)說(shuō)明。

筆者曾于2007年10月至2008年5月參加某管理顧問(wèn)公司開(kāi)展的工廠需求評(píng)估項(xiàng)目。該公司總部設(shè)在美國(guó),在廣州設(shè)有辦事處,專門向部分品牌商提供制造商企業(yè)社會(huì)責(zé)任核查服務(wù)(簡(jiǎn)稱“查廠”)。筆者參加的工廠需求評(píng)估項(xiàng)目主要為核查戴爾、惠普等企業(yè)在東莞的制造商是否達(dá)到電子行業(yè)生產(chǎn)守則(EI CC)所列條款。品牌商會(huì)根據(jù)評(píng)估報(bào)告來(lái)決定是否給制造商訂單,社會(huì)責(zé)任監(jiān)察的成本通常由制造商來(lái)承擔(dān)。社會(huì)責(zé)任監(jiān)察成本主要是負(fù)責(zé)核查該制造廠的工作小組的各項(xiàng)費(fèi)用。同時(shí),在勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)核查過(guò)程中,負(fù)責(zé)查廠的公司會(huì)向制造商提供培訓(xùn),促使其達(dá)到品牌商同意執(zhí)行的生產(chǎn)守則,而且會(huì)透過(guò)達(dá)到生產(chǎn)守則的成本和收益對(duì)比幫助制造商改善生產(chǎn)條件,探索更有效的管理方式。就農(nóng)民工所在企業(yè)來(lái)說(shuō),為了應(yīng)對(duì)這種查廠,企業(yè)通常會(huì)要求農(nóng)民工事先熟悉查廠時(shí)所要填的問(wèn)卷答案。這就使得旨在達(dá)到國(guó)際勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的核查變成一種道德包裝的手段,失去了其實(shí)質(zhì)意義,甚至成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中不平等現(xiàn)象的一個(gè)來(lái)源。

(2)提供EAP的機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民工需求的回應(yīng)及其有限性。EAP最早起源于1920年代企業(yè)員工酒精濫用干預(yù)計(jì)劃,于1950年代擴(kuò)展至精神健康領(lǐng)域。2008年,我國(guó)內(nèi)地有100多家EAP公司,從業(yè)人員擁有心理學(xué)、醫(yī)學(xué)、社會(huì)工作、管理學(xué)等專業(yè)背景。國(guó)內(nèi)大多數(shù)EAP服務(wù)公司為政府、大型中央企業(yè)或跨國(guó)公司員工提供服務(wù)。除了由專業(yè)機(jī)構(gòu)提供員工支持服務(wù)外,珠三角地區(qū)有些企業(yè)在內(nèi)部設(shè)立有員工輔導(dǎo)服務(wù)部門,運(yùn)用社會(huì)工作方法為員工提供個(gè)人輔導(dǎo)、工作與生活等方面的服務(wù)。為農(nóng)民工所在企業(yè)提供EAP服務(wù)的公司通常僅限于員工個(gè)案的危機(jī)處理、培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)精神的拓展訓(xùn)練等不涉及勞資爭(zhēng)議的領(lǐng)域,幫助員工處理諸如家庭關(guān)系調(diào)適等問(wèn)題,開(kāi)展拓展訓(xùn)練、心理咨詢等服務(wù)。

不管從機(jī)構(gòu)內(nèi)部還是從機(jī)構(gòu)外部來(lái)看,面向農(nóng)民工的社會(huì)工作服務(wù)主體其動(dòng)機(jī)、形態(tài)各異。這些提供EAP服務(wù)的機(jī)構(gòu)為了獲得生存不得不在市場(chǎng)上推銷其服務(wù),通常強(qiáng)調(diào)其服務(wù)對(duì)象是一個(gè)系統(tǒng),從說(shuō)服企業(yè)通過(guò)EAP能節(jié)省企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本出發(fā),倡導(dǎo)和諧的勞資關(guān)系。提供EAP的機(jī)構(gòu)通常會(huì)回避有關(guān)工資、工時(shí)、農(nóng)民工職業(yè)安全與健康等勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)方面的問(wèn)題,降低員工的抗?fàn)幮?努力緩和勞資關(guān)系。由此可見(jiàn),農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益被侵害時(shí),這類機(jī)構(gòu)很難滿足勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)的需求。看來(lái),在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,社會(huì)工作者是否能夠推動(dòng)企業(yè)建立和諧穩(wěn)定的勞資關(guān)系及如何推動(dòng)建立勞資雙方理性化的博弈機(jī)制,已成為我們必須面對(duì)的問(wèn)題。

2.公益性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民工需求的回應(yīng)及其有限性

公益性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)通常提供低償或無(wú)償?shù)姆?wù)。這類機(jī)構(gòu)關(guān)注的重點(diǎn)是農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)過(guò)程中遇到的突出問(wèn)題,為其提供法律援助、職業(yè)安全與健康教育及咨詢等。我們可以將其分為政府開(kāi)辦或政府支持的公益性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量發(fā)起的非營(yíng)利非政府組織(NGO或NPO)兩類。對(duì)于后者,我國(guó)現(xiàn)階段采用嚴(yán)格監(jiān)管的行政規(guī)章來(lái)管理,盡管NGO的社會(huì)需求很大,但是由于社會(huì)團(tuán)體的制度化環(huán)境滯后于社會(huì)現(xiàn)實(shí),這類組織在尋求合法性上遇到很大問(wèn)題,在滿足農(nóng)民工的需求方面作用同樣非常有限。

(1)政府開(kāi)辦或支持的公益性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的局限性。從政府開(kāi)辦或政府支持的公益性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)看,主要有以下3類:一是政府開(kāi)辦的公益性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu),如屬于行政事業(yè)單位性質(zhì)的職業(yè)病防治院、政府開(kāi)辦的工傷康復(fù)機(jī)構(gòu)、政府設(shè)立的處理勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)的法律援助機(jī)構(gòu)等;二是政府支持的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)(GONGO),如在農(nóng)民工比較集中的社區(qū)扶持成立社區(qū)服務(wù)中心,為農(nóng)民工提供休閑康樂(lè)輔導(dǎo)服務(wù),政府扶持的方式可以是出資購(gòu)買其服務(wù)項(xiàng)目或者購(gòu)買其崗位,來(lái)推動(dòng)農(nóng)民工服務(wù)發(fā)展;三是群團(tuán)組織開(kāi)辦的培訓(xùn)機(jī)構(gòu),如工會(huì)開(kāi)辦的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校、婦聯(lián)推動(dòng)的女職工健康教育活動(dòng)、團(tuán)委推動(dòng)的青年農(nóng)民工交友康樂(lè)等活動(dòng)。

但是這3類服務(wù)機(jī)構(gòu)由于與政府的關(guān)系很密切,常常依附于政府,所開(kāi)展的服務(wù)也是政府授權(quán)或授意之下的服務(wù),以期彌補(bǔ)政府相關(guān)部門工作的不足。對(duì)于第一類政府開(kāi)辦的公益性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu),通常直接隸屬于政府衛(wèi)生部門或司法部門,而且較多開(kāi)展補(bǔ)救性質(zhì)的服務(wù)。第二類和第三類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)通常定位在沒(méi)有勞資爭(zhēng)議的服務(wù)范圍內(nèi),對(duì)于相對(duì)敏感的問(wèn)題如工資、工時(shí)、職業(yè)安全與健康等問(wèn)題較少涉入。由此我們發(fā)現(xiàn),一方面農(nóng)民工最為迫切的有關(guān)勞動(dòng)權(quán)益方面的服務(wù)需求得不到滿足,另一方面政府試圖從最少涉及勞動(dòng)爭(zhēng)議的服務(wù)需求入手協(xié)調(diào)更多的社會(huì)資源。這就使得社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)需求置若罔聞,使得社會(huì)服務(wù)刻意回避主要矛盾,從而處于治標(biāo)不治本的境地。

(2)社會(huì)力量發(fā)起的非營(yíng)利非政府機(jī)構(gòu)。向農(nóng)民工提供社會(huì)服務(wù)的非營(yíng)利非政府組織(NGO),其中珠三角地區(qū)大約有50多家。[9]向農(nóng)民工提供社會(huì)服務(wù)的NGO開(kāi)展的項(xiàng)目有法律援助、康樂(lè)休閑、社區(qū)教育等。這些NGO的資金來(lái)源不同,有的通過(guò)境外籌資,有的通過(guò)機(jī)構(gòu)的有償服務(wù)來(lái)開(kāi)展無(wú)償服務(wù),比如有的農(nóng)民工NGO通過(guò)代理法律案件來(lái)收取費(fèi)用,再用這些費(fèi)用開(kāi)展免費(fèi)的服務(wù)等。這些NGO注冊(cè)形式也不同,有以工商個(gè)體戶注冊(cè)的,少數(shù)以社會(huì)團(tuán)體資格注冊(cè),還有沒(méi)有注冊(cè)、掛靠在其他機(jī)構(gòu)內(nèi)部或者以合作項(xiàng)目的形式存在的。另外,還有高校研究機(jī)構(gòu)發(fā)起的公益性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu),或者高校、工青婦等聯(lián)合舉辦的一些培訓(xùn)或服務(wù)項(xiàng)目。通常高校從知名基金會(huì)申請(qǐng)項(xiàng)目資金,尋找合作伙伴,開(kāi)展此類服務(wù)并進(jìn)行研究。

調(diào)查表明,政府對(duì)農(nóng)民工社會(huì)工作發(fā)展缺乏公開(kāi)透明的規(guī)制政策和推動(dòng)措施。一方面,社會(huì)工作在服務(wù)農(nóng)民工需求時(shí),存在較多模糊不清的地方,需要在理論上有所突破,提高實(shí)踐能力,加強(qiáng)社會(huì)工作行業(yè)規(guī)范,提高行業(yè)公信力或社會(huì)認(rèn)同度,提升行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力;另一方面,農(nóng)民工社會(huì)工作的制度保障不足,使得社會(huì)工作在農(nóng)民工服務(wù)領(lǐng)域受到很大的限制。因此,農(nóng)民工NGO開(kāi)展的服務(wù)較難穩(wěn)定下來(lái),而且會(huì)帶有強(qiáng)烈的機(jī)會(huì)主義特征,甚至在政治上具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)。有的農(nóng)民工NGO違法亂紀(jì),以滿足農(nóng)民工需求為由剝奪農(nóng)民工權(quán)益;或者轉(zhuǎn)而走向另一端,打著農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)者的幌子要挾政府,使政府處于不利境地。

三、增權(quán)視角下的農(nóng)民工社會(huì)工作政策框架探索

從上述分析來(lái)看,在現(xiàn)有的政策框架下,農(nóng)民工社會(huì)服務(wù)在面對(duì)并回應(yīng)農(nóng)民工需求方面存在很大的不足。如果將農(nóng)民工看做國(guó)內(nèi)移民,從移民融入流入地社會(huì)的歷程看,農(nóng)民工經(jīng)歷了被排斥、被同化、多元化社會(huì)之下自身獨(dú)特性被承認(rèn)、成為社區(qū)居民4個(gè)階段。圍繞農(nóng)民工融入流入地過(guò)程的議題經(jīng)常在“無(wú)權(quán)”與“增權(quán)”之間搖擺。無(wú)權(quán)不單指人們?nèi)狈δ芰蛸Y源,同時(shí)亦指人們會(huì)通過(guò)一種內(nèi)化過(guò)程形成一種無(wú)權(quán)感。正是由于存在這種無(wú)權(quán)感,人們指責(zé)和貶低自己,進(jìn)而陷入無(wú)權(quán)的惡性循環(huán)。增權(quán)涉及個(gè)人、人際和政治3個(gè)層面。個(gè)人層面上的增權(quán)聚集于個(gè)人發(fā)展、個(gè)人權(quán)利感和自我效能感的方式;人際層面上的增權(quán)強(qiáng)調(diào)使個(gè)人可以有更多的影響他人能力的具體技術(shù)的發(fā)展;政治層面上的增權(quán)強(qiáng)調(diào)社會(huì)行動(dòng)和社會(huì)改變的目標(biāo)。[10]那么,如何獲得權(quán)利呢?作為一種思考方法和工作思路的賦權(quán),為這種狀態(tài)提供了一條出路。不同學(xué)者對(duì)賦權(quán)有不同的定義,本文僅將增權(quán)看做一個(gè)過(guò)程、一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)不斷挖掘資源潛力的過(guò)程,以此來(lái)增加農(nóng)民工對(duì)自己所處系統(tǒng)的控制感,保持社會(huì)系統(tǒng)適度的張力。

從社會(huì)工作目標(biāo)來(lái)看,滿足農(nóng)民工需求的過(guò)程實(shí)際上包括兩重目標(biāo)的完成:一是從任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上滿足農(nóng)民工的具體需求;二是從過(guò)程目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上通過(guò)滿足農(nóng)民工具體需求來(lái)增強(qiáng)農(nóng)民工解決問(wèn)題的能力。社會(huì)工作作為維護(hù)農(nóng)民工利益制度化的力量,試圖在體制內(nèi)部通過(guò)多種渠道整合日益分化的社群,最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合。那么,我們需要什么樣的政策框架來(lái)回應(yīng)農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題呢?

社會(huì)工作作為制度化的利他主義機(jī)制,是社會(huì)安全制度的重要組成部分。中國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期,逐漸構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)安全制度也成為社會(huì)的迫切需要。在剩余福利模式的政策框架下,傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)工作以民政工作為主,而民政工作以轄區(qū)內(nèi)戶籍人口為主,具有高流動(dòng)性的農(nóng)民工越來(lái)越被邊緣化。這需要有什么樣的政策保障?社會(huì)工作者的歷史責(zé)任又是什么?

1.政府在滿足農(nóng)民工需求方面的政策框架

政府政策資源缺失,使得農(nóng)民工權(quán)益得不到滿足。權(quán)益可以分為絕對(duì)權(quán)益和相對(duì)權(quán)益:絕對(duì)權(quán)益是指受到法律、法規(guī)保護(hù)的不容侵害的權(quán)益;相對(duì)權(quán)益是指在法律底線之上的相對(duì)利益分配。政府的責(zé)任是確保公民絕對(duì)權(quán)益不受侵害,相對(duì)權(quán)益則由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)。在劃定農(nóng)民工的絕對(duì)權(quán)益或底線權(quán)益之后,中國(guó)建立的勞動(dòng)力市場(chǎng)應(yīng)具有高度的彈性,逐漸法制化。那么,在維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益過(guò)程中,政府勞動(dòng)部門、企業(yè)內(nèi)部工會(huì)或其他群團(tuán)組織、社區(qū)農(nóng)民工自助或互助組織以及民間組織各自的優(yōu)勢(shì)或任務(wù)是什么?這三者之間如何進(jìn)行有機(jī)的銜接以防止制度虛化?農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)機(jī)制可從政府、企業(yè)、社會(huì)組織3個(gè)方面展開(kāi)討論。政府在確保農(nóng)民工絕對(duì)權(quán)益方面有最為基本的責(zé)任:政府需要努力為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供相應(yīng)的法治環(huán)境,即守護(hù)農(nóng)民工絕對(duì)權(quán)益的底線,具體體現(xiàn)在農(nóng)民工基本社會(huì)保障制度的建設(shè),包括最低工資標(biāo)準(zhǔn)、最高工作時(shí)間的限制、職業(yè)安全與健康法規(guī)等方面的社會(huì)保障制度,以及當(dāng)這些權(quán)益受到侵犯時(shí)農(nóng)民工可以抗?fàn)幍囊罁?jù)。政府除了制定、修改和完善各項(xiàng)法規(guī)政策文本外,也要從農(nóng)民工救濟(jì)渠道的可行性和有效性出發(fā),考慮政策法規(guī)的實(shí)踐性。也就是說(shuō),當(dāng)農(nóng)民工的絕對(duì)權(quán)益受到侵害時(shí),有從國(guó)家行政和司法救濟(jì)渠道獲得幫助的權(quán)利及其實(shí)踐的可能性。

(1)政府應(yīng)在政策或法規(guī)的制定上為農(nóng)民工利益抗?fàn)幪峁┛臻g。政府對(duì)于政策與法規(guī)運(yùn)行的過(guò)程,也是不同利益集團(tuán)博弈的過(guò)程。在此也需強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工自身抗?fàn)幍闹匾?這種抗?fàn)幫怀霰憩F(xiàn)在農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)的斗爭(zhēng)性。如果要在體制內(nèi)部容納這種抗?fàn)?那么這種體制內(nèi)部要有足夠的彈性來(lái)應(yīng)對(duì)這種抗?fàn)?而這種抗?fàn)幰彩贵w制保持活力。滿足農(nóng)民工需求的一個(gè)途徑是農(nóng)民工自身的努力。吉登斯指出:“馬歇爾所描述的公民身份權(quán)利的擴(kuò)張實(shí)際上并非國(guó)家仁慈的結(jié)果,而是必須積極爭(zhēng)取的東西……從很大程度上說(shuō),公民身份權(quán)利的擴(kuò)張是工人與雇主和國(guó)家之間沖突的結(jié)果?！盵11]也就是說(shuō),政府應(yīng)從政策或法規(guī)文本及其實(shí)踐上為農(nóng)民工抗?fàn)幪峁┛臻g,保證農(nóng)民工維護(hù)其絕對(duì)權(quán)益。與此同時(shí),政府也要不斷提高自身的執(zhí)政能力,以平衡各方利益集團(tuán)的利益沖突。

(2)政府出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)與政策,促使企業(yè)建立勞資關(guān)系制度化博弈機(jī)制。企業(yè)作為市場(chǎng)主體除了依法運(yùn)行外,對(duì)于農(nóng)民工相對(duì)權(quán)益的獲得,企業(yè)可以按照市場(chǎng)化的手段協(xié)調(diào)勞資關(guān)系。企業(yè)內(nèi)部建立起勞資談判制度,推動(dòng)勞資雙方制度化博弈機(jī)制,對(duì)于緩和日益突出的勞資矛盾非常必要。

(3)政府著力建設(shè)公開(kāi)透明的法規(guī)與政策,促進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展。農(nóng)民工社會(huì)組織增強(qiáng)農(nóng)民工支持網(wǎng)絡(luò),使得農(nóng)民工有力量維護(hù)自身的權(quán)益,滿足生存及發(fā)展的需求。從社會(huì)組織來(lái)看,支持農(nóng)民工自助或互助組織、擴(kuò)大農(nóng)民工的社會(huì)救濟(jì)渠道、運(yùn)用社會(huì)力量加大農(nóng)民工支持網(wǎng)絡(luò),有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)力量除了為農(nóng)民工提供預(yù)防性服務(wù)、補(bǔ)救性服務(wù)、發(fā)展性服務(wù)等直接的服務(wù)外,應(yīng)允許其倡導(dǎo)公平、平等、公正等社會(huì)發(fā)展理念。

2.農(nóng)民工政策框架中社會(huì)工作者的角色定位

從2008年開(kāi)始社會(huì)工作全國(guó)統(tǒng)一職業(yè)資格考試以來(lái),社會(huì)工作專業(yè)化、職業(yè)化、制度化的進(jìn)程加快。社會(huì)工作在職業(yè)化發(fā)展初期處于一種與現(xiàn)有體制磨合的階段,表現(xiàn)出短期性、實(shí)驗(yàn)性等特點(diǎn),對(duì)于社會(huì)工作的專業(yè)價(jià)值塑造及社會(huì)認(rèn)同獲得來(lái)說(shuō),社會(huì)工作者任重道遠(yuǎn)。

在不同部門供職的社會(huì)工作者在農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)中的角色有差異,也有重合的地方。如果把農(nóng)民工社會(huì)服務(wù)作為一種資源,從社會(huì)政策要素來(lái)看,涉及資源提供方、資源需求方、資源的輸送過(guò)程3個(gè)層面。一是從政府層面上來(lái)說(shuō),社會(huì)工作者在政府相關(guān)部門工作中所扮演的主要角色是政策制定者、行政傳遞者,甚至是直接服務(wù)提供者;二是從企業(yè)層面上來(lái)說(shuō),企業(yè)可以在內(nèi)部開(kāi)展農(nóng)民工社會(huì)工作項(xiàng)目,或者購(gòu)買專業(yè)公司的員工支持服務(wù)項(xiàng)目來(lái)開(kāi)展農(nóng)民工服務(wù),社會(huì)工作者在企業(yè)和農(nóng)民工之間起協(xié)調(diào)的作用,也可以直接提供服務(wù);三是從社會(huì)性服務(wù)機(jī)構(gòu)層面上來(lái)說(shuō),社會(huì)工作者可以起到資源整合者的作用,也可以為農(nóng)民工提供直接服務(wù),乃至倡導(dǎo)相關(guān)的政策改進(jìn)。

另外,在社會(huì)工作行業(yè)規(guī)范發(fā)展的前提下,社會(huì)工作者可以銜接政府、企業(yè)、社會(huì)組織之間的服務(wù),從各個(gè)層面增進(jìn)農(nóng)民工權(quán)益。社會(huì)工作者可以聯(lián)合各方力量,特別是聯(lián)合農(nóng)民工的力量,在政策框架內(nèi)推動(dòng)有關(guān)農(nóng)民工的各項(xiàng)社會(huì)政策的改進(jìn)。

3.政府推動(dòng)農(nóng)民工社會(huì)工作人才發(fā)展的政策選擇

在發(fā)展面向農(nóng)民工的社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目時(shí),對(duì)制度設(shè)計(jì)的原則、政策結(jié)構(gòu)、具體政策內(nèi)容的把握十分重要。政府推動(dòng)農(nóng)民工社會(huì)工作人才發(fā)展的政策選擇,有以下3種途徑。

(1)政府部門可以直接招錄社會(huì)工作專業(yè)背景的公務(wù)員或者培訓(xùn)現(xiàn)有的公務(wù)員。政府可以嘗試在勞動(dòng)行政部門(如勞動(dòng)仲裁部門)、民政部門、街道等直接招錄社會(huì)工作專業(yè)背景的公務(wù)員。另外,一些事業(yè)單位如職業(yè)病防治院、各類工傷康復(fù)機(jī)構(gòu)(如工傷康復(fù)醫(yī)院或工傷康復(fù)服務(wù)中心等),可以直接招收社工從事預(yù)防性、教育性、支持性、發(fā)展性等方面的工作。

(2)政府購(gòu)買社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的社工到特定崗位工作。社工服務(wù)機(jī)構(gòu)可以向企業(yè)、綜治辦、社區(qū)、街道、勞動(dòng)行政部門等用人單位特定崗位派遣社工,政府需要建立一系列的政策,包括相應(yīng)的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)職能的政策規(guī)定,政府對(duì)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與評(píng)估辦法,對(duì)社工崗位、薪酬待遇、管理、投訴等方面的政策保障,并能夠根據(jù)情況加以調(diào)整。

(3)政府通過(guò)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展。在這種模式中,在服務(wù)主體(民辦非企業(yè)類社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu))方面,需要有相應(yīng)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)促進(jìn)辦法和志愿者服務(wù)條例等政策法規(guī)保障。政府作為出資方需要有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)(如民政部社工司)聯(lián)合勞動(dòng)管理部門對(duì)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理,并鼓勵(lì)開(kāi)展社工考證及在職培訓(xùn)計(jì)劃。在服務(wù)輸送過(guò)程方面,需有對(duì)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)類項(xiàng)目的采購(gòu)辦法,如招標(biāo)程序、監(jiān)督、評(píng)估等方面的政策法規(guī)。

總之,在當(dāng)前農(nóng)民工需求得不到滿足的情況下,政府需要構(gòu)建有效的政策框架以回應(yīng)農(nóng)民工需求,不能讓無(wú)法滿足的需求積累下去,以致釀成執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)。政府可以出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)與政策,為農(nóng)民工利益抗?fàn)幪峁┛臻g,促使企業(yè)建立勞資關(guān)系制度化博弈機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展。政府在這些政策框架基礎(chǔ)上,可以通過(guò)推動(dòng)農(nóng)民工社會(huì)工作人才隊(duì)伍的發(fā)展提高農(nóng)民工社會(huì)服務(wù)成效。

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