基于修建性詳紮規(guī)劃在現(xiàn)代城市規(guī)劃中的法定性研究

王 瓊

（臺州市建設(shè)規(guī)劃局黃巖規(guī)劃管理處，浙江，臺州，318000）

基于修建性詳紮規(guī)劃在現(xiàn)代城市規(guī)劃中的法定性研究

王 瓊

（臺州市建設(shè)規(guī)劃局黃巖規(guī)劃管理處，浙江，臺州，318000）

本文結(jié)合筆者多年的規(guī)劃管理經(jīng)驗，從經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)變以及規(guī)劃體系完善三個方面對修建性詳細(xì)規(guī)劃淡出法定規(guī)劃層面進(jìn)行了分析，并基于修建性詳細(xì)規(guī)劃淡出我國法定規(guī)劃層面的假設(shè)，提出通過城市設(shè)計代替重點(diǎn)地段修建性詳細(xì)規(guī)劃以及建設(shè)主體編制相應(yīng)地塊的場地設(shè)計兩種方式分解當(dāng)前修建性詳細(xì)規(guī)劃作為法定規(guī)劃的作用

修建性詳細(xì)規(guī)劃；存在問題；分析；建議

近年來，隨著修建性詳細(xì)規(guī)劃在我國城市規(guī)劃管理中的作用日益減弱。筆者認(rèn)為隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，修建性詳細(xì)規(guī)劃作為法定規(guī)劃的社會和經(jīng)濟(jì)背景己經(jīng)發(fā)生了根本性的改變，修建性詳細(xì)規(guī)劃的法定性需要重新思考。

一、存在問題

1、編制主體不明確

城市規(guī)劃作為城市公共政策，其編制主體應(yīng)當(dāng)是政府。而在實際編制中，作為指導(dǎo)工程建設(shè)的修建性詳細(xì)規(guī)劃，絕大部分是由建設(shè)單位編制的。

在1990年《城市規(guī)劃法》中提出?城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃。?也就是說，作為法定規(guī)劃的修建性詳細(xì)規(guī)劃，其編制主體應(yīng)當(dāng)是城市人民政府。

在新版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一章?城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定?中的第一十一條提出?城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和鎮(zhèn)人民政府可以組織編制重要地塊的修建性詳細(xì)規(guī)劃。?在第二章?城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施?中提出?申清辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證““需要建設(shè)單位編制修建性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)項目，還應(yīng)當(dāng)提交修建性詳細(xì)規(guī)劃。?較以前的相關(guān)法律法規(guī)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對由不同編制主體編制的修建性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行了區(qū)別對待，在?城市規(guī)劃的制定?章節(jié)中提及的城市規(guī)劃編制主體均為政府，而將由建設(shè)單位編制的修建性詳細(xì)規(guī)劃作為城市規(guī)劃實施的一個環(huán)節(jié)。

2、編制主體與建設(shè)主體的不一致

修建性詳細(xì)規(guī)劃作為指導(dǎo)工程建設(shè)規(guī)劃，其核心內(nèi)容是對規(guī)劃范圍內(nèi)的建筑物布局、道路、工程管線等具體的建設(shè)內(nèi)容作出布局。而往往由政府組織編制的城市重點(diǎn)地段的修建性詳細(xì)規(guī)劃并不需要上述內(nèi)容。

需要由政府組織編制修建性詳細(xì)規(guī)劃的地區(qū)一般均為城市的重點(diǎn)地段(如城市中心區(qū)、歷史地段)，這些地段在規(guī)劃編制時往往尚未明確的建設(shè)主體。在市場化運(yùn)作的條件下，一個修建性詳細(xì)規(guī)劃編制單元內(nèi)的建設(shè)項目往往會有多家建設(shè)主體進(jìn)行建設(shè)。因此，在實際修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制中，大量由政府組織編制的修建性詳細(xì)規(guī)劃僅僅是對未來城市空間的研究，甚至僅僅是作為未來地塊進(jìn)行招商的宣傳材料。許多修建性詳細(xì)規(guī)劃僅有修建性詳細(xì)規(guī)劃之名，并無修建性詳細(xì)規(guī)劃之實。

3、在詳細(xì)規(guī)劃管理層面的尷尬地位

按照現(xiàn)行的法律法規(guī)，控制性詳細(xì)規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃層面必不可少的規(guī)劃內(nèi)容，也是城市范圍內(nèi)一切建設(shè)活動的規(guī)劃管理依據(jù)。修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制必須依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃。而在城市規(guī)劃管理中，對地塊的規(guī)劃各項管理要求(如容積率、建筑高度、建筑密度等)在控制性詳細(xì)規(guī)劃中均己經(jīng)包含。

根據(jù)《城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定（2002年)》，僅規(guī)定了詳細(xì)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，并未區(qū)分控制性詳細(xì)規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃。也就是說修建性詳細(xì)規(guī)劃與控制性詳細(xì)的強(qiáng)制性內(nèi)容是一致的。而根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改的相關(guān)內(nèi)容，對控制性詳細(xì)規(guī)劃的修改啟動程序、修改后審批程序均作了明確要求，但對于修建性詳細(xì)規(guī)劃的修改后是否需要重新由原審批機(jī)關(guān)同意非作明確要求。

由此可見，在詳細(xì)規(guī)劃層面，修建性詳細(xì)規(guī)劃在規(guī)劃管理中所起的作用與地位不明確，修建性詳細(xì)規(guī)劃在城市規(guī)劃管理中的地位正在減弱。

綜上所述，修建性詳細(xì)規(guī)劃己經(jīng)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)劃管理的需要，修建性詳細(xì)規(guī)劃在引導(dǎo)城市建設(shè)活動中所起的作用有限。

二、分析

1、經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型

1984年頒布實施的《城市規(guī)劃條例》是我國城市規(guī)劃走上法制化道路的標(biāo)志性文件。《城市規(guī)劃條例》將城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個階段，提出?城市詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對城市近期建設(shè)區(qū)域內(nèi)，新建或改建地段的各項建設(shè)作出具體布置和安排，作為修建設(shè)計的依據(jù)。?當(dāng)時的詳細(xì)規(guī)劃其實質(zhì)內(nèi)容便是現(xiàn)在所稱的修建性詳細(xì)規(guī)劃。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，城市政府便是城市建設(shè)的主要主體，修建性詳細(xì)規(guī)劃是落實政府各項城市建設(shè)計劃的依據(jù)。

在1991年《城市規(guī)劃編制辦法》中首次提出?修建性詳細(xì)規(guī)劃?一詞。此時正是我國城市土地市場初步建立之時，也是控制性詳細(xì)規(guī)劃孕育而生之時。?修建性詳細(xì)規(guī)劃?一詞很大程度上是用來區(qū)分同屬于詳細(xì)規(guī)劃層面的控制性詳細(xì)規(guī)劃。控制性詳細(xì)規(guī)劃是針對城市土地市場化運(yùn)作進(jìn)行控制與管理的詳細(xì)規(guī)劃類型，它能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下建設(shè)主體多元化的需要。1993年《城市國有土地出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》中提出?出讓城市國有土地使用權(quán)之前應(yīng)當(dāng)制定控制性詳細(xì)規(guī)劃。?控制性詳細(xì)規(guī)劃在城市詳細(xì)規(guī)劃中的地位逐步凸現(xiàn)，成為城市建設(shè)活動必不可少的規(guī)劃類型。

修建性詳細(xì)規(guī)劃是計劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，修建性詳細(xì)規(guī)劃己經(jīng)不能時代的需求?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃作為我國計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物，應(yīng)當(dāng)取代修建性詳細(xì)規(guī)劃，成為詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃類型。

2、城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)變

縱觀世界各國城市規(guī)劃的發(fā)展歷程，城市規(guī)劃由關(guān)注物質(zhì)空間機(jī)械式規(guī)劃逐步向關(guān)注社會經(jīng)濟(jì)公共政策轉(zhuǎn)變。在我國2006新版《城市規(guī)劃編制辦法》中提出?城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。?作為公共政策的城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是一種公共管理的活動過程，其制定主體是政府或權(quán)威機(jī)構(gòu)，核心作用與功能在于解決公共問題，協(xié)調(diào)與處理各利益主體的行為，其性質(zhì)是一種準(zhǔn)則、指南、策略、計劃。

修建性詳細(xì)規(guī)劃作為?藍(lán)圖式?的規(guī)劃，著眼于建筑物、工程管線等靜態(tài)的城市物質(zhì)空間的具體安排與落實。修建性詳細(xì)規(guī)劃方案往往只是地塊眾多規(guī)劃方案的某一種可能，以此為依據(jù)進(jìn)行城市規(guī)劃管理，有悖于政府公共事務(wù)管理的原則。

此外，許多修建性詳細(xì)規(guī)劃(如小區(qū)規(guī)劃、校園規(guī)劃等)僅僅是某個企業(yè)或社會團(tuán)體的行為，這些編制主體并不代表城市公眾利益的主體，同時規(guī)劃本身內(nèi)容也不涉及城市公共利益，因此這類修建性詳細(xì)規(guī)劃僅僅是控制性詳細(xì)規(guī)劃管理實施的階段性結(jié)果，顯然并不具備公共政策的特征。

由此可見，從城市規(guī)劃作為城市公共政策的角度出發(fā)，修建性詳細(xì)規(guī)劃作為一項法定規(guī)劃內(nèi)容是不妥的。

3、規(guī)劃體系的完善

計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的以總體規(guī)劃一一詳細(xì)規(guī)劃為主要規(guī)劃層面的城市規(guī)劃體系主要源自蘇聯(lián)模式，體系內(nèi)的規(guī)劃類型和內(nèi)容針對的是計劃經(jīng)濟(jì)條件下城市建設(shè)和管理的需要。在經(jīng)濟(jì)、社會等層面己經(jīng)歷半個多世紀(jì)的深刻變革之后，當(dāng)前我國的城市建設(shè)機(jī)制、規(guī)劃管理方式也己經(jīng)發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。在此背景下，城市規(guī)劃的內(nèi)容也必將發(fā)生本質(zhì)的變化。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，上世紀(jì)90年代將控制性詳細(xì)規(guī)劃引入我國法定規(guī)劃層面，2008年出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中己經(jīng)從人大法律的層面確立了控制性詳細(xì)規(guī)劃的地位和作用，成為詳細(xì)規(guī)劃層面必不可少的規(guī)劃類型。隨著控制性詳細(xì)規(guī)劃地位的日益提高，同屬于詳細(xì)規(guī)劃層面的修建性詳細(xì)規(guī)劃的作用和地位正在日益降低。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，是否需要編制修建性詳細(xì)規(guī)劃己經(jīng)在規(guī)劃主管部門的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)。修建性詳細(xì)規(guī)劃己成為可有可無的規(guī)劃類型。

因此，隨著控制性詳細(xì)規(guī)劃在我國法定規(guī)劃體系中地位的穩(wěn)固，我國的城市規(guī)劃體系應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，修建性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)適時淡出法定規(guī)劃層面。

三、建議

由于劃編制主體、編制對象的不同，修建性詳細(xì)規(guī)劃退出我國法定規(guī)劃體系之后，應(yīng)根據(jù)不同情況對當(dāng)前各類修建性詳細(xì)規(guī)劃分解，落實到不同層面的規(guī)劃或設(shè)計中。

1、城市設(shè)計代替重點(diǎn)地段修建性詳細(xì)規(guī)劃

城市重點(diǎn)地段(如城市中心區(qū)等)的修建性詳細(xì)規(guī)劃，一般由政府或規(guī)劃行政主管部門組織編制。但由于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)主體通過市場方式引入，建設(shè)主體是多元化的。從而必然導(dǎo)致規(guī)劃的編制主體與建設(shè)主體的不一致。因此，這類規(guī)劃并非用于直接指導(dǎo)工程建設(shè)，而是彌補(bǔ)控制性詳細(xì)規(guī)劃在空間形態(tài)管控方面的不足，其實質(zhì)內(nèi)容為城市設(shè)計。

因此，筆者認(rèn)為城市重點(diǎn)地段的修建性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由城市設(shè)計代替。從近年各城市的城市設(shè)計編制情況也能反映這一點(diǎn)。但由于城市設(shè)計內(nèi)容中涉及大量空間美學(xué)方面內(nèi)容，是否需要立法，是否應(yīng)當(dāng)納入法定規(guī)劃層面應(yīng)當(dāng)慎重決定。

2、建設(shè)主體編制具體地塊場地設(shè)計

由城市政府作為建設(shè)主體的城市公共地段(如城市公園、行政中心等)的修建性詳細(xì)規(guī)劃一般由規(guī)劃行政主管部門組織編制，由建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)具體建設(shè)。雖然同屬政府職能部門，但編制主體與實施主體的不一致必然會帶來不必要的協(xié)調(diào)成本。因此，這類規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由地方建設(shè)主管部門組織編制，由規(guī)劃主管部門審查。

對于建設(shè)主體明確的具體地塊的修建性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)視為規(guī)劃實施的一個環(huán)節(jié)，納入建設(shè)工程方案總平面管理程序。

由明確建設(shè)主體編制的修建性詳細(xì)規(guī)劃，不管是由政府部門還是一般建設(shè)主體，其內(nèi)容應(yīng)視為設(shè)計層面的工作。因此筆者認(rèn)為這類規(guī)劃的名稱改為?場地設(shè)計?較為合適。

[1] 國務(wù)院.城市規(guī)劃條例[S]. 1984.

[2] 國務(wù)院.中華人民共和國城市規(guī)劃法[S]. 1990.

[3] 建設(shè)部.城市規(guī)劃編制辦法[S]. 1991

[4] 建設(shè)部.城市規(guī)劃編制辦法實施細(xì)則[S]. 1995

[5] 建設(shè)部.城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定[S]. 2002

[6] 建設(shè)部.城市規(guī)劃編制辦法[S]. 2006

[7] 國務(wù)院.中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法[S]. 2008.

TU682

A

1674-3954（2011）02-0093-02