轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能研究

王玉波 唐 瑩

(東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng)110819)

轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能研究

王玉波 唐 瑩

(東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng)110819)

土地利用總體規(guī)劃具有較強(qiáng)的公共政策屬性，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，將“公共治理”理論引入土地利用總體規(guī)劃中，對(duì)于公平、有效配置和永續(xù)利用土地資源具有重要意義。采用文獻(xiàn)資料法和定性分析法，闡述“公共治理”理論的內(nèi)涵，論證土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”的含義及功效、主要表現(xiàn)和基本特征。概述我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期第一、二輪土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程，總結(jié)取得的成績(jī)，從轉(zhuǎn)型時(shí)期的經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度分析兩輪土地利用總體規(guī)劃公共治理職能定位及實(shí)現(xiàn)過(guò)程中所存在的不足。論述轉(zhuǎn)型期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求，從市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)、政治民主化進(jìn)程、全球化和加入WTO背景分析轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的社會(huì)條件。在此基礎(chǔ)上，從公共治理目標(biāo)、編制實(shí)施理念、規(guī)劃內(nèi)容、公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理、市場(chǎng)配置土地資源功能、法律法規(guī)以及各類(lèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)配合等七方面，提出實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對(duì)策建議。

社會(huì)轉(zhuǎn)型;土地利用總體規(guī)劃;公共治理;職能

中國(guó)自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)正向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)、社會(huì)主義民主政治、開(kāi)放多元的文化、主動(dòng)加入經(jīng)濟(jì)全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開(kāi)展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”(本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用)理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型特定時(shí)期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問(wèn)題，提出實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對(duì)策建議，為構(gòu)建中國(guó)特色的土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施模式奠定理論基礎(chǔ)。

1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能

1．1 “治理”(Governance)理論的內(nèi)涵

“治理”英文單詞為 Governance，也可稱(chēng)為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國(guó)外多用于與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)。1990年以來(lái)，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)1995年報(bào)告提出:“治理”是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。

我國(guó)學(xué)者對(duì)“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義:指在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿(mǎn)足公眾需要?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會(huì)也同樣是合法權(quán)力的來(lái)源［1］?，F(xiàn)在，更多公共管理研究者認(rèn)同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿(mǎn)足公眾需求，實(shí)現(xiàn)最大化公共利益的過(guò)程［2］。

從以上對(duì)“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個(gè)共同內(nèi)涵:第一，認(rèn)為社會(huì)公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)等，強(qiáng)調(diào)在政府與市場(chǎng)之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念;第二，治理是對(duì)公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)是多元的，最終目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿(mǎn)足社會(huì)公眾需求;第三，主張社會(huì)公共資源與事務(wù)管理是上下互動(dòng)的管理過(guò)程，以補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達(dá)到“雙贏”管理格局。

1．2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國(guó)家沒(méi)有“土地利用總體規(guī)劃”稱(chēng)謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國(guó)土規(guī)劃”、“土地利用計(jì)劃”，可稱(chēng)之為“土地利用規(guī)劃”，是國(guó)家(政府)干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論(Advocacy Planning)”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對(duì)土地利用規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會(huì)性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來(lái)愈成為國(guó)外規(guī)劃過(guò)程中明確的理念得以確立，并成為主動(dòng)的過(guò)程和不可替代的工作方式。

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，隨著規(guī)劃編制與實(shí)施的實(shí)踐，對(duì)土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對(duì)統(tǒng)一的概念:即對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動(dòng)態(tài)性。

實(shí)質(zhì)上，國(guó)內(nèi)、國(guó)外的土地利用規(guī)劃方案是一個(gè)土地利用的決策，也是一定時(shí)期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標(biāo)是公平、有效配置土地資源，以提高社會(huì)整體福利和公共利益。各國(guó)土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)力制度化進(jìn)程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國(guó)政府控制和參與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(土地利用)的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過(guò)程己成為政府行政的一個(gè)組成部分?；谶@一認(rèn)識(shí)，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國(guó)家(公共權(quán)力)政策制定和實(shí)施過(guò)程，具有對(duì)未來(lái)土地利用的導(dǎo)向性，有限理性和社會(huì)公共性的特征［3］。

1．3 土地利用總體規(guī)劃公共治理職能含義

根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過(guò)這種選擇來(lái)確定稀缺土地資源(在中國(guó)尤其是耕地資源)的配置，以使其符合實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下:

第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來(lái)變化的圖景，更重要的是通過(guò)土地利用管理的共同行動(dòng)綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的發(fā)展方向、行動(dòng)步驟，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動(dòng)安排合適的用地?cái)?shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來(lái)發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。

第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過(guò)協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動(dòng)的行為準(zhǔn)則(政策制度)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來(lái)的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實(shí)施過(guò)程中是公共權(quán)力和社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程，此過(guò)程中，政府的公共權(quán)力居主導(dǎo)地位，通過(guò)協(xié)商和談判，與市民社會(huì)(非政府組織)共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會(huì)和業(yè)主(土地使用者、所有者、權(quán)利者)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供高效服務(wù)。

2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評(píng)

2．1 “第一輪”(1986－2000年)土地利用總體規(guī)劃

第一輪土地利用總體規(guī)劃(1986－2000年)是在黨的十一屆三中全會(huì)以后，依據(jù)《土地管理法》和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求編寫(xiě)的。1993年2月國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個(gè)省級(jí)規(guī)劃，9個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，全國(guó)的縣級(jí)規(guī)劃也大部分完成?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》基本方針是“切實(shí)保護(hù)耕地;保障必要的建設(shè)用地”?；旧象w現(xiàn)了當(dāng)時(shí)處在社會(huì)主義計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點(diǎn)。初步建立了國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級(jí)土地利用規(guī)劃體系和符合中國(guó)國(guó)情的規(guī)劃方法。這一時(shí)期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強(qiáng)的計(jì)劃指令性質(zhì)，具體情況如下:

第一，規(guī)劃治理職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國(guó)土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學(xué)的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見(jiàn)，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中政府是唯一的主體，嚴(yán)重缺少社會(huì)公眾和部門(mén)組織的參與(因?yàn)榧僭O(shè)公眾利益是一致的，下級(jí)政府只須提供信息、執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的指令性規(guī)劃指標(biāo))，致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展。

第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴(yán)格保護(hù)耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，從而導(dǎo)致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護(hù)耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進(jìn)一步的發(fā)展;同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機(jī)制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。

第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒(méi)有得到良好實(shí)施。作為一個(gè)新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)地位和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的法律約束都沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒(méi)有制定規(guī)劃實(shí)施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒(méi)有得到很好的實(shí)施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，耕地減少速度達(dá)到高峰。

2．2 “第二輪”(1997－2010年)土地利用總體規(guī)劃

1997年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了11號(hào)文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃(1997－2010年)在全國(guó)蓬勃開(kāi)展起來(lái)，1999年l月實(shí)施修改后的《土地管理法》更是對(duì)土地利用總體規(guī)劃作了詳細(xì)規(guī)定，同年3月，國(guó)土資源部頒布了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》。到2000年底，全國(guó)各地普遍完成了五級(jí)規(guī)劃并開(kāi)始正式實(shí)施。

第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期以耕地保護(hù)為主的目標(biāo)，并以一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度保證這套指標(biāo)的實(shí)施。這輪規(guī)劃對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對(duì)于“土地財(cái)政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實(shí)現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標(biāo)常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下:

第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府(包括公務(wù)員)和國(guó)家職能部門(mén)，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”(Responsiveness)的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無(wú)法做到實(shí)體上的公正;另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性。

第二，規(guī)劃公共治理目標(biāo)不夠全面。在規(guī)劃治理目標(biāo)上過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)。各類(lèi)用地指標(biāo)層層分解下達(dá)，各級(jí)政府都按指標(biāo)制定規(guī)劃，致使對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對(duì)生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實(shí)際操作過(guò)程中缺乏合理性。

第三，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃治理職能過(guò)程中存在上下級(jí)政府間的博弈。土地歸國(guó)家(政治抽象物)所有，所有權(quán)由國(guó)務(wù)院(行政機(jī)構(gòu))通過(guò)各級(jí)政府層層代理(科層制)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個(gè)層面進(jìn)行。例如，中央通過(guò)國(guó)家級(jí)規(guī)劃對(duì)一定時(shí)期土地利用進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為;土地制度市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個(gè)主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的代理成本。

第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運(yùn)用的協(xié)調(diào)配合。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市(鄉(xiāng))規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒(méi)有成熟的理論和經(jīng)驗(yàn)可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，城市(鄉(xiāng))規(guī)劃側(cè)重于城市(鄉(xiāng))空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類(lèi)用地平衡，要求后兩個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是部門(mén)利益的協(xié)調(diào);專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門(mén)條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和管理中的難點(diǎn)［7］。

3 社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響

3．1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求

第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善而轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強(qiáng)，宏觀調(diào)控體系日趨完善;以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的個(gè)體和私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國(guó)將建立起比較成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實(shí)現(xiàn)公共利益為主導(dǎo)的模式［8］。

第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場(chǎng)化程度提升。2001年我國(guó)加入WTO，意味著開(kāi)始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場(chǎng)體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，要求我國(guó)各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運(yùn)用價(jià)格規(guī)律的獨(dú)立性，從開(kāi)放的國(guó)際市場(chǎng)中選擇土地開(kāi)發(fā)的機(jī)遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)程中去，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)引導(dǎo)土地資源的合理配置。

第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對(duì)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復(fù)雜的非線性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制中，供求信息橫向傳播和市場(chǎng)橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過(guò)規(guī)劃縱向集中和下達(dá)的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運(yùn)轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發(fā)展對(duì)土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，戶(hù)籍對(duì)人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過(guò)程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會(huì)隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對(duì)規(guī)劃治理職能有著特殊的需求:即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地再配置的交易成本［10］。

3．2 社會(huì)轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的

條件分析

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動(dòng)與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變?！皩?shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場(chǎng)化條件下政府和市民社會(huì)加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時(shí)期有以下條件有利于實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能:

第一，市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制改革后，各級(jí)政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營(yíng)性用地由原來(lái)的政府行政與計(jì)劃管理模式向市場(chǎng)機(jī)制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國(guó)家把本應(yīng)屬于社會(huì)的權(quán)力重新歸還給社會(huì);同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行使社會(huì)利益主體和要求趨于多元化，促進(jìn)了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會(huì)公眾平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達(dá)自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會(huì)自我管理、服務(wù)的意識(shí)和社會(huì)中介組織體系，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

第二，民主化進(jìn)程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟(jì)改革的是政治改革。對(duì)原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，大大推動(dòng)社會(huì)民主化進(jìn)程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對(duì)土地利用決策和行政過(guò)程的直接參與［11］?，F(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動(dòng)渠道與信息反饋機(jī)制，集中民智以保證政府決策的科學(xué)性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過(guò)程，有利于國(guó)土行政部門(mén)職能行使的最優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。

第三，全球化背景提供動(dòng)力源泉。加入WTO意味著我國(guó)開(kāi)始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)國(guó)土行政管理部門(mén)、土地相關(guān)的公共部門(mén)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場(chǎng)分工，通過(guò)溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)了國(guó)家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國(guó)實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動(dòng)力源泉和壓力所在。

4 實(shí)現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對(duì)策建議

在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國(guó)家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手:

4．1 科學(xué)確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標(biāo)

土地利用總體規(guī)劃公共治理目標(biāo)的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會(huì)概況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵(lì)非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略方向;政府應(yīng)從土地“經(jīng)營(yíng)管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護(hù)耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性用地供給的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，它要滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開(kāi)放”的發(fā)展觀來(lái)確定規(guī)劃公共治理目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。

4．2 規(guī)劃編制實(shí)施中樹(shù)立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化理念

我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場(chǎng)供求變化進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)經(jīng)濟(jì)全球化也會(huì)影響國(guó)家和個(gè)人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，分析規(guī)劃實(shí)施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導(dǎo)需求”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)、從市場(chǎng)的角度等考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問(wèn)題。避免主要用地指標(biāo)采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)明顯偏離實(shí)際的問(wèn)題［12］;在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)內(nèi)、國(guó)際(WTO規(guī)則)兩個(gè)市場(chǎng)對(duì)規(guī)劃公共治理職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。

4．3 構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用總體規(guī)劃是對(duì)地區(qū)發(fā)展實(shí)行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)走向的同時(shí)，更要滿(mǎn)足自然條件適宜、經(jīng)濟(jì)有效、社會(huì)接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期保障發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的各類(lèi)用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會(huì)全面發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

4．4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)治理作用

所謂公民社會(huì)介入，首先是各種社會(huì)力量和公民個(gè)人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會(huì)中介組織或資助公益事業(yè);其次，從法理上講，每個(gè)社會(huì)集體或公民都對(duì)土地享有一份所有權(quán)，以適當(dāng)方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］;最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門(mén)、社會(huì)中介組織、私營(yíng)部門(mén)和公眾等多元共同行動(dòng)主體通過(guò)彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動(dòng)過(guò)程，在協(xié)商過(guò)程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會(huì)普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。

4．5 規(guī)劃實(shí)施中加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)土地資源配置功能

土地利用總體規(guī)劃作為一種引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實(shí)施過(guò)程實(shí)質(zhì)上是要通過(guò)規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控保證市場(chǎng)運(yùn)作的長(zhǎng)期有效，即在政府必要的干預(yù)下(糾正市場(chǎng)失靈)讓市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺(jué)發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實(shí)施中，變革簡(jiǎn)單的行政實(shí)施方式，借鑒西方國(guó)家市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色，提高市場(chǎng)配置土地資源競(jìng)爭(zhēng)性;改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級(jí)市場(chǎng)談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過(guò)程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個(gè)合理補(bǔ)償與安置，例如，將征地與開(kāi)發(fā)通過(guò)資本運(yùn)作聯(lián)結(jié)起來(lái)，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開(kāi)發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來(lái)的收益。

4．6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)微觀主體規(guī)制

依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達(dá)國(guó)家的共同特點(diǎn)，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進(jìn)。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，為了強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺(tái)《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進(jìn)一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時(shí)，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過(guò)程中，即放松進(jìn)入規(guī)制的同時(shí)，更要加強(qiáng)對(duì)這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對(duì)政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾對(duì)土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴(yán)格依法行政。

4．7 實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類(lèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃與其它類(lèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。可以將主體功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門(mén)是一致的，協(xié)調(diào)難度較小;主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對(duì)較小。因此，通過(guò)主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學(xué)，也更加具有實(shí)際意義。一方面，它使國(guó)家空間規(guī)劃體系變得更加密實(shí);另一方面它也是針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實(shí)狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預(yù)“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yu-bo TANG Ying
(School of Humanities and Law，Northeast University，Shenyang Liaoning 110819，China)

Land use planning has strong public policy attributes．During the era of societal transformation in China，introducing the public governance theory into land use planning is of great significance in distributing land resources fairly，effectively，and sustainably．In this paper，we use literature review and qualitative analysismethod to describe the connotation of the public governance theory，analyze public policy attributes of land use planning，and probe into the essence，effectiveness，main performance，and basic features of public governance function of land use planning．We generalize the development processes of the first and second round of land use planning，sum up the achievements and deficiencies of these two rounds of land use planning ，and discuss the governance function of land use planning and its deficiency during the implementation process in the context of economic institution reform and socialmarket economic development．We also discuss the inherent requirements of social economic development during the societal transformation to public governance function of land use planning．Furthermore，we analyze the social conditions for implementing public governance function of land use planning during the era of societal transformation in the contextofmarket economic，democratic development，globalization and accession to WTO．Based on the above analyses，we propose the countermeasures to implement and improve public governance function of land use planning from seven aspects，including the public governance objectives，preparation and implementation concepts，planning content，network governance in civil society，land resources allocation function ofmarket，laws and regulations，and coordination of various plannings．

societal transformation;land use planning;public governance;function

F301．2

A

1002－2104(2011)09－0051－06

10．3969/j．issn．1002－2104．2011．09．009

2011－05－28

王玉波，博士后，講師，主要研究方向?yàn)閲?guó)土資源利用規(guī)劃與管理。

中國(guó)第四十八批博士后科學(xué)基金項(xiàng)目(編號(hào):20100481195);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目(編號(hào):N100314002);遼寧省2010年社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目(編號(hào):L10CGL008);教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題(編號(hào):08JZD0018)。

(編輯:王愛(ài)萍)