試論日本的政黨監(jiān)督

馬 利

(中央社會(huì)主義學(xué)院圖書館，北京 100081)*

一、日本政黨格局的新變化

第二次世界大戰(zhàn)之后，日本在美國的要求和監(jiān)督之下，按照西方民主制度的模式，確定了國民主權(quán)以及行政、立法、司法三權(quán)分立的民主國家體制，實(shí)行多黨制度。但自1955年起自由黨和民主黨合并為自民黨，在大選中獲得國會(huì)多數(shù)議席上臺(tái)執(zhí)政后，持續(xù)執(zhí)政長達(dá)38年，結(jié)束了戰(zhàn)后各黨輪流執(zhí)政的局面。日本政黨格局中的“55年體制”，對(duì)日本戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及政黨政治產(chǎn)生了重大影響，而“55年體制”實(shí)際上是“自民黨一黨執(zhí)政體制”。［1］1993年，自民黨一黨居優(yōu)的執(zhí)政地位，因自民黨副總裁金丸信腐敗案而一度崩析，但僅僅10個(gè)月后，自民黨在多黨聯(lián)合內(nèi)閣中又重新執(zhí)政?？梢哉f，一黨居優(yōu)制一直是日本主要的政黨格局，因而也有學(xué)者將日本的政黨體制稱為“一黨制”或“一個(gè)半黨制”，因?yàn)楫?dāng)時(shí)日本的第二大黨社會(huì)黨在國會(huì)議席中只占有自民黨的一半議席。［2］

1998年4月，日本民主黨、民政黨、友愛新黨、民主改革黨四個(gè)在野黨組成新的民主黨。2003年9月，民主黨與以小澤一郎為首的自由黨再次合并為一個(gè)新的民主黨，民主黨的力量更為強(qiáng)大，成為日本政壇第二大政黨、第一大在野黨，日本政黨格局步入了自民黨與民主黨兩大保守政黨相抗衡的時(shí)代。2007年7月，在參議院選舉中，民主黨躍升為第一大黨。2009年9月民主黨在大選中獲勝，成為執(zhí)政黨，結(jié)束了自民黨長期一黨執(zhí)政的局面。經(jīng)過選舉制度的改革和這次大選，民主黨和自民黨兩大政黨的政治勢(shì)力凸顯并確立了兩黨間彼此制衡和競爭的態(tài)勢(shì)，其他小黨派的力量進(jìn)一步減弱，日本政壇由此邁入一個(gè)新的政黨格局之中。

作為亞洲重要的國家之一，日本自身的政黨政治生態(tài)，使日本的政黨政治和政黨監(jiān)督也顯現(xiàn)自身獨(dú)有的面貌。

二、日本政黨的黨際監(jiān)督

日本雖然長期以來自民黨一黨獨(dú)大，但與貌似相近的新加坡的一黨支配制仍有不同。新加坡人民行動(dòng)黨在加強(qiáng)自身現(xiàn)代性的同時(shí)，為保證政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，在長期的執(zhí)政過程中對(duì)其他黨派采取一定的限制措施。而日本由于照搬的是西方國家民主政治的模式，雖然自民黨一黨獨(dú)大，長期執(zhí)政，但并不限制其他黨派的發(fā)展，在野黨的政治活動(dòng)有較大的自由空間。因而，日本的在野黨雖然實(shí)力偏弱，并在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)執(zhí)政無望，但仍能對(duì)執(zhí)政黨有效行使監(jiān)督權(quán)利。如日本共產(chǎn)黨在著名的“洛克希德案件”中，為揭露美國洛克希德公司賄賂前首相田中角榮的事實(shí)，成立了專門的調(diào)查委員會(huì)，并遠(yuǎn)赴美國，搜集證據(jù)，終于挖出“重磅炸彈”。在在野黨和媒體的監(jiān)督下，此案得到徹查，涉案460人，田中角榮、前運(yùn)輸大臣和17位高級(jí)官員被捕，田中角榮本人獲刑4年，震動(dòng)朝野。

日本在野黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督，主要通過議會(huì)進(jìn)行。日本是亞洲國家議會(huì)監(jiān)督制度產(chǎn)生最早的國家之一，其現(xiàn)代議會(huì)監(jiān)督制度是二戰(zhàn)后仿照西方國家建立的。日本的議會(huì)監(jiān)督有著一系列周密的制度安排和操作程序，包括立法監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、質(zhì)詢、國政調(diào)查、內(nèi)閣不信任議案表決、彈劾等等，其中的彈劾權(quán)的行使對(duì)象，不包括內(nèi)閣行政大臣，針對(duì)的是法官和人事官。議會(huì)還設(shè)置了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，國會(huì)的眾參兩院均設(shè)置懲罰委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和查處議員的品行和違紀(jì)問題。處罰的種類分會(huì)議公開警告、會(huì)議公開道歉、一段時(shí)間停止出席會(huì)議、免除議員職務(wù)等。議員如果被免職，實(shí)際即等于其政治生命的終結(jié)。

由于自1955年以來，自民黨一黨居優(yōu)，長期執(zhí)政，在國會(huì)中一直擁有多數(shù)議席，在野黨在議會(huì)內(nèi)外對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督雖然起到一定的影響和作用，但總體而言，仍顯得乏力和淺表化。這不僅與自民黨勢(shì)大位優(yōu)、控制著國會(huì)和政府諸多權(quán)力部門相關(guān)，也與大多數(shù)在野黨沒有明確的政治綱領(lǐng)和主張，不以通過競爭獲得執(zhí)政權(quán)為目的相關(guān)。相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，作為第二大黨的社會(huì)黨，滿足于第一在野黨的地位，并在黨派利益上與自民黨達(dá)成“背后交易”，從而在諸多事務(wù)上，常常與自民黨意見吻合。

近十幾年來，日本政黨間的分化組合加劇，產(chǎn)生了一些新的黨派，但黨派之間不少政治界限模糊。目前日本主要有民主黨、自由民主黨、社會(huì)黨、共產(chǎn)黨、公明黨、民社黨、國民新黨等政黨，這些政黨在發(fā)展過程中，除自民黨和共產(chǎn)黨之外，其余幾個(gè)政黨大都一半或相當(dāng)一部分人員出自自民黨母體，這些政黨之間的相互關(guān)系糾結(jié)錯(cuò)綜，都沒有放射出應(yīng)有的政治光芒。直到近些年，民主黨經(jīng)過新的整合，不斷壯大，才出現(xiàn)與自民黨抗衡并取得執(zhí)政地位的局面。民主黨與自民黨同屬于保守政黨，亦與自民黨有著較深的血緣關(guān)系，但民主黨的崛起和執(zhí)政，畢竟開啟了兩大政黨以獲取執(zhí)政權(quán)為目的而相互競爭、相互制衡的新時(shí)代。這是日本政黨政治所邁出的歷史性的一步。日本推行西方式的民主政治，但又長期囿于自身的社會(huì)和政治土壤，在日本的政黨政治生態(tài)中，半個(gè)世紀(jì)之久的一黨獨(dú)大格局和黨際競爭不充分的狀況互為表里，而黨際競爭的不充分，直接導(dǎo)致的結(jié)果就是黨際監(jiān)督的不充分。由于五十多年來自民黨一黨獨(dú)大，長期執(zhí)政，政黨、官僚、財(cái)界三方相互依賴，利益相交，鋪就了自民黨滋生腐敗的溫床，“金權(quán)政治”也成為自民黨執(zhí)政時(shí)期久治不愈的頑疾。

日本政黨間的黨際監(jiān)督，依照西方民主政治的原則，有著良好的制度設(shè)計(jì)，但由于日本自身的政黨政治生態(tài)，這一制度的作用實(shí)際上長期并未得到充分發(fā)揮。2003年以后，再次整合后的民主黨不斷壯大，形成與自民黨抗衡的態(tài)勢(shì)，黨際監(jiān)督和制衡的力量也隨之加強(qiáng)，多黨制下的政黨競爭的體制性動(dòng)力得以釋放和愈益顯現(xiàn)。民主黨與自民黨圍繞著大選，兩黨間的競爭和監(jiān)督更是空前強(qiáng)化。2009年5月，民主黨領(lǐng)導(dǎo)人小澤一郎因其首席秘書涉嫌違反《政治資金規(guī)正法》，迫于壓力宣布辭職;同年9月，大選中民主黨上臺(tái)執(zhí)政，自民黨執(zhí)政地位的丟失，這都是黨際監(jiān)督與選民監(jiān)督、輿論監(jiān)督與相關(guān)制衡共同作用的結(jié)果。鳩山由紀(jì)夫作為民主黨黨首出任日本首相不久，即曝出暗中接受母親的資金援助，涉嫌偷逃贈(zèng)與稅等問題。因而被自民黨攻擊為“平成時(shí)代的逃稅王”。［3］2009年12月24日，鳩山由紀(jì)夫的前首席秘書等人因涉嫌參與鳩山資金管理團(tuán)體及相關(guān)政治團(tuán)體的收支報(bào)告作假問題被起訴，日本各在野黨紛起而攻之，嚴(yán)厲指責(zé)。自民黨總裁谷垣禎一和公明黨代表山口那津男強(qiáng)烈要求鳩山下臺(tái)。共產(chǎn)黨書記局長市田忠義在國會(huì)表示，將就整個(gè)“政治和金錢”問題對(duì)民主黨予以追究。自民黨政調(diào)會(huì)長石破茂指出:“不論是何種起訴方式，被起訴本身就是非常嚴(yán)重的問題。應(yīng)該明確政治責(zé)任。絕不允許‘等待查明所有真相’之類事不關(guān)己的應(yīng)付?！保?］這些是導(dǎo)致2010年6月鳩山由紀(jì)夫辭去首相職務(wù)的重要原因，黨際監(jiān)督在此中發(fā)揮了重要作用。

三、黨派內(nèi)部的派閥競爭與制衡

黨內(nèi)派閥林立，內(nèi)部競爭激烈，是日本大政黨生態(tài)的突出現(xiàn)象。50年間的日本第一大黨自民黨充分展現(xiàn)了這一特色。在日本“中選舉區(qū)制”的規(guī)制下，自民黨演化為一個(gè)組織松散、派閥和后援會(huì)發(fā)達(dá)的政黨。黨內(nèi)各派系都力爭推舉本派的參議員出任本黨總裁入主內(nèi)閣政權(quán)或擔(dān)任政府高官。通過定期的自民黨總裁公選，國家政權(quán)便以獨(dú)特的“黨內(nèi)民主”的方式，在派系之間轉(zhuǎn)移，“政權(quán)更迭不在政黨之間，而在自民黨派系之間進(jìn)行”。［5］這種派閥政治，日益制度化。自民黨各派系代表不同的階層和利益集團(tuán)，其政策主張也有差異，這為自民黨的政策調(diào)適和社會(huì)各方利益的平衡提供了更多的靈活性和政治參照與依據(jù)?！爱?dāng)來自下層的壓力較大時(shí)，由較平民化的派系掌權(quán)則可能使自民黨得到更多的支持;當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)壓力大時(shí)，則與工商界聯(lián)系密切的派系就可能得到更多的支持，其政策的推動(dòng)也更為有力?！保?］

如果某個(gè)派閥的政策遭致國民和在野黨的強(qiáng)烈反對(duì)，自民黨就會(huì)推出另外一個(gè)派閥的政策，以適應(yīng)國民和在野黨的意愿和訴求，緩解國民和黨派與其的對(duì)峙。自民黨的黨內(nèi)派閥競爭，一定程度上彌補(bǔ)了黨際競爭的不足。派閥是黨內(nèi)非正式組織，各派系之間也沒有正式的黨內(nèi)監(jiān)督舉措，但為了獲得本黨成員和社會(huì)更多的支持并在競選中勝出，各派無不注重本派領(lǐng)袖人物的政治和公眾形象，同時(shí)也會(huì)發(fā)現(xiàn)和批評(píng)其他派別的弱點(diǎn)和短處。黨內(nèi)派閥競爭，使自民黨反映和代表了社會(huì)多方團(tuán)體的利益，增強(qiáng)了政策的適應(yīng)性，由于“派系之間的相互作用而使之成為一個(gè)有效而靈活的政治組織”。［7］

自民黨內(nèi)部的派閥政治，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)不同意見者的相互制衡，促進(jìn)了黨內(nèi)民主機(jī)制，保持了黨內(nèi)的活力。但另一方面，派閥以獲取政權(quán)及官位和籌集政治資金為主要任務(wù)，派閥的背后，是利益集團(tuán)和財(cái)界的支撐，從而導(dǎo)致“金權(quán)政治”的產(chǎn)生。派閥的本位主義和派閥間的“密室交易”，也會(huì)干擾政黨的有關(guān)政策和布署，造成政策扭曲和意圖受阻。［8］因而，自民黨雖也曾多次高喊“解除派閥”，但卻難以實(shí)施，派閥與自民黨共生共存，這是自民黨的政治現(xiàn)實(shí)。

民主黨內(nèi)部亦存在派閥政治，并在其黨內(nèi)制衡和“黨內(nèi)民主”中起著重要作用。如2010年9月中旬的民主黨黨代表選舉中，身為日本首相的菅直人與民主黨前干事長小澤一郎即在黨內(nèi)展開角逐，共同競爭黨首地位。民主黨內(nèi)部不同派系的議員，分別對(duì)兩人給予支持。小澤一郎雖然具有政治實(shí)力和制定政策方面的專長，并擁有最大國會(huì)議員派系以及前首相鳩山由紀(jì)夫派系等的支持，但終因政治獻(xiàn)金丑聞的陰影等因素的影響而敗北，從而顯示出民主黨黨內(nèi)監(jiān)督與制約的力量。2010年6月鳩山由紀(jì)夫執(zhí)政8個(gè)月后辭去首相職務(wù)，這其中雖與黨際間施以的巨大壓力有關(guān)，但其因政治資金問題和處理沖繩島普天間美軍基地遷移問題而導(dǎo)致在民主黨黨內(nèi)支持率的下降，也是重要原因。黨內(nèi)派系和黨內(nèi)競爭制衡，是日本政黨尤其是大政黨的一大特色。

自上世紀(jì)90年代中后期民主黨與自民黨形成抗衡態(tài)勢(shì)以來，兩大政黨間的競爭和監(jiān)督制衡越來越充分，黨際監(jiān)督上升為日本政黨監(jiān)督的重要形式之一。2009年9月的大選結(jié)果更是鮮明地昭示出，政權(quán)的更迭在自民黨內(nèi)部派系之間進(jìn)行的時(shí)代將一去不復(fù)返，日本政壇將迎來民主黨和自民黨兩大政黨之間通過合法競爭而輪換執(zhí)政、此起彼伏的新時(shí)代。兩大政黨的競爭也會(huì)給對(duì)方的施政方針、經(jīng)濟(jì)策略、對(duì)外政策、獻(xiàn)金丑聞等形成監(jiān)督態(tài)勢(shì)。

但新的政黨格局形成以后，大黨派內(nèi)部的監(jiān)督制衡機(jī)制仍會(huì)發(fā)揮很大的作用，并與黨際監(jiān)督一起，從不同的側(cè)重面，約束著政黨和政黨領(lǐng)袖人物的行為。

四、政黨后援會(huì)與民意溝通

后援會(huì)是日本政黨政治的一大特色。黨派由黨的國會(huì)議員決定黨的政策，而議員則由個(gè)人后援會(huì)支持。后援會(huì)的主要職責(zé)是為議員動(dòng)員選民、爭取選票、籌集資金等。后援會(huì)的活動(dòng)，實(shí)際取代了基層黨組織的作用，使得后者有名無實(shí)，形同虛設(shè)。后援會(huì)除幫助議員選舉外，也成為議員聯(lián)系選民的紐帶和下情上達(dá)的通道。選民的訴求和民意通過后援會(huì)可反映到國會(huì)，并體現(xiàn)在國家政策上，客觀上起到了一定的民眾意愿表達(dá)和公民監(jiān)督作用。曾為日本自民黨議員的白川勝彥說:“后援會(huì)組織才是(自民黨)最本質(zhì)、最具活力的組織，是自民黨最能持續(xù)活動(dòng)的原基組織?！保?］314因而，后援會(huì)在某種程度上成為日本除選舉之外的民意上達(dá)以及影響和制約政黨行為的另一種渠道。

然而，后援會(huì)的活動(dòng)資金大都由議員承擔(dān)，議員不得不為當(dāng)選而千方百計(jì)籌集資金，日本各種利益集團(tuán)也因此通過后援會(huì)和政治獻(xiàn)金活動(dòng)，表達(dá)自身的要求，進(jìn)行利益交換并實(shí)現(xiàn)集團(tuán)利益的監(jiān)督，這也是導(dǎo)致日本“金權(quán)政治”持續(xù)滋生的原因之一。

自民黨在長期的執(zhí)政過程中，雖然也制定了一些有關(guān)遏制“金權(quán)政治”等的政黨監(jiān)督的規(guī)定和程序，但由于其長期坐擁國政，不免霸氣橫生，缺乏應(yīng)有的危機(jī)感，實(shí)際上黨內(nèi)外的監(jiān)督都頗顯乏力。加之選舉制度和政黨結(jié)構(gòu)的因素，政、官、財(cái)界結(jié)成利益關(guān)系，高官中因“金權(quán)政治”所曝出的腐敗丑聞不斷，最終導(dǎo)致1993年自民黨的下臺(tái)。

民主黨在發(fā)展壯大和上臺(tái)執(zhí)政后，“金權(quán)政治”丑聞也屢屢曝出。先是有小澤一郎的首席秘書涉嫌非法接受日本大型建設(shè)企業(yè)西松建設(shè)公司巨額政治捐款，繼而又有鳩山由紀(jì)夫的前首席秘書等人同樣因涉嫌違反《政治資金規(guī)正法》而被起訴?！敖饳?quán)政治”與后援活動(dòng)和日本政黨政治生態(tài)糾結(jié)在一起，從而也成為日本政黨政治的屢治不愈的痼疾。

近些年來，日本國會(huì)也極力想加強(qiáng)對(duì)政黨和高官的監(jiān)督，如實(shí)施議員財(cái)產(chǎn)公開制度，多次修改《政治資金規(guī)正法》，推出了專門舉報(bào)官員不正之風(fēng)的網(wǎng)站以及對(duì)舉報(bào)官員有功者予以獎(jiǎng)勵(lì)等措施，但能否有效遏止形式愈加隱密而根深蒂固的“金權(quán)政治”，人們還將拭目以待。

五、社會(huì)公共體系的監(jiān)督

日本的言論、新聞自由受法律保護(hù)，新聞媒體不為政府和黨派所支配，具有自身的獨(dú)立性和自主的傾向選擇性。由于其掌握著社會(huì)輿論，溝通著民情和人心的向背，具有強(qiáng)大的社會(huì)影響力。日本媒體注重凸顯并堅(jiān)守自身的社會(huì)公信力和新聞敏感度，因而對(duì)政府和社會(huì)各類弊端的監(jiān)督和揭露無處不在。這使得媒體能夠運(yùn)用無形的權(quán)力對(duì)政黨和執(zhí)政黨政府實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。黨派之間，以及在野黨在各種情形下向執(zhí)政黨政府發(fā)難的同時(shí)，往往通過媒體大加宣傳，以博得社會(huì)輿論和民情的廣泛支持。政黨的監(jiān)督能夠順利借助媒體進(jìn)行并通過社會(huì)宣傳推波助瀾，擴(kuò)大效應(yīng)，從而對(duì)政黨的行為和執(zhí)政黨政府起到有力的制約作用。這使得日本的政黨監(jiān)督與西方國家一樣，以新聞媒體作為助推利器。

另外，雖然日本的政黨政治腐敗丑聞不斷，但日本國會(huì)和政府在完善社會(huì)公共體系的監(jiān)督和反腐敗建設(shè)方面，卻成績卓然。日本的司法、監(jiān)察、法律、行政和媒體監(jiān)督在制度設(shè)置方面都相當(dāng)完備和強(qiáng)勁。日本實(shí)行“官”、“吏”分離制，專職的公務(wù)員隊(duì)伍，獨(dú)立于政黨之外，并有著完善的現(xiàn)代公務(wù)員制度。日本對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的管理十分嚴(yán)格，相繼頒布了《國家公務(wù)員法》、《國家公務(wù)員懲戒規(guī)則》、《國家公務(wù)員倫理法》、《國家公務(wù)員規(guī)程》等系列法規(guī)，對(duì)公務(wù)員的行為作了十分細(xì)致具體的規(guī)定。如《國家公務(wù)員倫理法》，嚴(yán)格禁止公務(wù)員接受利益相關(guān)者禮品、禮金、宴請(qǐng)等的行為，因此也極大地改變了日本社會(huì)傳統(tǒng)的請(qǐng)客送禮文化。在反腐敗方面，日本也編織了一張細(xì)密的法律網(wǎng)絡(luò)，有關(guān)的規(guī)定十分周詳。如僅受賄罪就分為8種，每種都有著不同的刑事處罰，盡量不留法律漏洞。因而，日本的公務(wù)員隊(duì)伍和日本社會(huì)是以廉潔而被稱道的。這也是日本在亞洲國家廉潔度排名中，一直較為靠前的原因。［9］這一狀況與國會(huì)議員、高官、大小黨魁們動(dòng)輒陷入“金權(quán)政治”形成極大反差。由于體系獨(dú)立，日本政黨界高官的腐敗丑聞，并不因此而動(dòng)搖整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的良好形象和公信力。反過來，日本完善的司法、監(jiān)察、行政等社會(huì)公共監(jiān)督體系，也對(duì)日本政黨官員的行為，起著有力的制約作用，從一個(gè)方面助推著日本的政黨監(jiān)督。

日本的政黨政治生態(tài)復(fù)雜而特色鮮明，日本的政黨監(jiān)督也呈現(xiàn)出自身的多面性。需要一提的是，日本政壇丑聞迭出的政黨政治和政府公共體系及其精干廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍，可謂清濁兩界，涇渭分明，從而交織出日本社會(huì)一道奇特的景觀，因而這也成為外界在某種情況下對(duì)日本社會(huì)的腐敗狀況評(píng)價(jià)不一的原因。

［1］蔣立峰.日本政治概論［M］.北京:東方出版社，1995:134.

［2］張伯玉.日本政黨制度政治生態(tài)分析［M］.北京:世界知識(shí)出版社，2006:4.

［3］于青.鳩山首相辭職與日本政局動(dòng)向［EB/OL］.［2010-06-02］.http://world.people.com.cn/GB/11767180.html.

［4］中新社.日首相鳩山就前秘書被起訴道歉但表示不會(huì)辭職［EB/OL］.［2009-12-25］.http://www.chinanews.com/gj/gjyt/news/2009/12 －25/2037383.shtml.

［5］肖悅.日本“1955年體制”淺析［J］.外國問題研究，1984(2):32-35.

［6］李路曲.當(dāng)代東亞政黨政治的發(fā)展［M］.北京:學(xué)林出版社，2005:316-317.

［7］埃德溫·賴肖爾.日本人［M］.上海:上海譯文出版社，1980:308.

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［9］王紅娟.透明國際發(fā)布2010全球清廉指數(shù)排行榜 丹麥第一［EB/OL］.［2010-10-27］.http://intl.ce.cn/specials/zxxx/201010/27/t20101027_21922267.shtml.