促進(jìn)北京溝域經(jīng)濟(jì)健康、快速發(fā)展的研究與思考

賀東升，馮建國，張 穎

(北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100192)

“溝域經(jīng)濟(jì)”是北京市在全國范圍內(nèi)首先提出的一個(gè)嶄新概念。是以城市發(fā)展為動(dòng)力，以不受行政界限束縛的自然溝域?yàn)榛締卧?］，在生態(tài)涵養(yǎng)與保護(hù)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)，以及自然、地理、人文、歷史等各類資源價(jià)值最大體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。它是集生態(tài)涵養(yǎng)、旅游觀光、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人文價(jià)值與一體，統(tǒng)一規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)融合、集約經(jīng)營、規(guī)模適度、特色鮮明、形式多樣的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶，最終實(shí)現(xiàn)山區(qū)發(fā)展與農(nóng)民致富的目標(biāo)。

1 發(fā)展概況

目前，北京市具有旅游開發(fā)潛力的124條溝域已具備了良好的發(fā)展條件，其中70多條溝域已經(jīng)完成或正在編制整體規(guī)劃，17條溝域已經(jīng)具備一定規(guī)模并起到了示范作用，形成了文化創(chuàng)意先導(dǎo)、特色產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)、龍頭景區(qū)帶動(dòng)、自然風(fēng)光旅游和民俗文化展示五種模式。從2008年起各區(qū)縣加大了對(duì)溝域經(jīng)濟(jì)的投入力度，2009年北京投入3.5億元到溝域經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)中，涉及到生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、休閑娛樂、民俗戶改造等上百個(gè)項(xiàng)目。2010年3月，北京市“新農(nóng)辦”統(tǒng)一組織七個(gè)山區(qū)縣各選擇一條溝域開展發(fā)展規(guī)劃的公開征集工作，北京溝域經(jīng)濟(jì)進(jìn)入較快發(fā)展階段。

經(jīng)過幾年的實(shí)踐，北京溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了服務(wù)市民、發(fā)展山區(qū)、農(nóng)民致富的多重價(jià)值。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年北京市山區(qū)農(nóng)民人均收入首次突破萬元大關(guān)，達(dá)到10518元，溝域經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)正在顯示出越來越重要的作用。

2 存在問題

隨著“溝域經(jīng)濟(jì)”模式這項(xiàng)新事物的不斷發(fā)展，逐漸顯現(xiàn)出一些新的矛盾和問題，特別是溝域開發(fā)中引入社會(huì)資本存在的問題。研究發(fā)現(xiàn)，在“溝域經(jīng)濟(jì)”開發(fā)過程中主要會(huì)遇到土地、規(guī)劃、審批、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民利益保障等五個(gè)方面問題。

2.1 建設(shè)用地指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不匹配

目前，全市山區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)十分緊張，而產(chǎn)業(yè)開發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施的完善等方面均需要大量與之相匹配的建設(shè)用地［2］，這一局面嚴(yán)重制約山區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。可以說，土地問題是制約溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵問題。

2.2 溝域發(fā)展規(guī)劃不統(tǒng)一、不全面

合理的規(guī)劃是溝域經(jīng)濟(jì)開發(fā)的前提和基礎(chǔ)，當(dāng)前山區(qū)普遍存在著規(guī)劃政策不完善、缺乏統(tǒng)一的溝域開發(fā)整體規(guī)劃、溝域開發(fā)土地沒能納入相應(yīng)規(guī)劃等問題，嚴(yán)重影響溝域的開發(fā)。

2.3 審批周期長，審批制度不健全

當(dāng)前，溝域經(jīng)濟(jì)開發(fā)中的審批存在一些問題，可以概括為“三長兩不”:舊村改造、安置房建設(shè)審批周期長［3］、大中型項(xiàng)目審批周期長、土地審批周期長［4］，土地周轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃審批不完善。

2.4 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后

截止到現(xiàn)在，與城市和平原地區(qū)相比較，北京市溝域中的基礎(chǔ)設(shè)施還非常落后，政府投資欠賬很多，同時(shí)，又缺少相應(yīng)的配套政策吸引企業(yè)來投資［5］。

2.5 農(nóng)民利益缺乏有力保障

在當(dāng)前的溝域開發(fā)中，農(nóng)民的利益保障問題主要是:農(nóng)民安置缺乏法律效力的標(biāo)準(zhǔn)，社保機(jī)制不健全［6］，社保水平偏低，拆遷安置難以滿足群眾多元化的需求，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)難度大、拆遷農(nóng)民就業(yè)難以保障。

3 政策建議

溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域，而且沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，法律規(guī)范又一時(shí)難以跟進(jìn)，時(shí)間又很緊迫。因此，要解放思想，大膽改革，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，按照簡化程序、提高效率的原則，新事新辦、特事特辦，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)地解決問題。

3.1 制定土地政策“綠色通道”，增加建設(shè)用地指標(biāo)

3.1.1 設(shè)立溝域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以解決政策相互制約現(xiàn)象

針對(duì)相關(guān)政策在實(shí)踐中客觀上存在相互制約的現(xiàn)象，建議在市委市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)合規(guī)劃、國土、農(nóng)業(yè)等部門設(shè)立溝域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)小組，專門處理實(shí)踐中政策涉及不到的或明顯相互矛盾的地方。

3.1.2 努力盤活存量集體建設(shè)用地

建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系，向國土資源部門申請(qǐng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，按照“規(guī)劃先行、政策引導(dǎo)、村民自愿、產(chǎn)權(quán)明晰、節(jié)約集約”的原則，學(xué)習(xí)天津、重慶等地經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政策創(chuàng)新，探索不同類型、不同區(qū)域農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)模式，盤活存量集體建設(shè)用地。

3.1.3 出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)宅基地集約利用

學(xué)習(xí)天津“宅基地?fù)Q房”的經(jīng)驗(yàn)和措施，在宅基地布局統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)、統(tǒng)籌推進(jìn)和符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，允許和鼓勵(lì)宅基地集約利用與舊村改造、土地整理相結(jié)合，充分節(jié)約土地。同時(shí)，積極利用節(jié)約的土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

3.1.4 城市、平原置換建設(shè)用地，支持溝域開發(fā)

以前，山區(qū)地區(qū)置換出許多建設(shè)用地支持城鎮(zhèn)和平原地區(qū)建設(shè)，如今，在發(fā)展溝域經(jīng)濟(jì)的大背景下，平原地區(qū)和城鎮(zhèn)應(yīng)該相應(yīng)地支援溝域的開發(fā)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn) (平原)反哺溝域，置換出一定比例的建設(shè)用地指標(biāo)給山區(qū)，實(shí)現(xiàn)開發(fā)建設(shè)與建設(shè)用地指標(biāo)相匹配。

3.2 制定一套具有法律效力，統(tǒng)一、高效、可控的溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃

在市政府的監(jiān)督和審核下，由區(qū)縣政府主導(dǎo)、企業(yè)和農(nóng)民廣泛參與，共同制定一套符合區(qū)縣實(shí)際、滿足企業(yè)發(fā)展需求和保障農(nóng)民權(quán)益的統(tǒng)一規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)滿足幾個(gè)方面要求:一是全面性。要照顧到民生、生態(tài)、文化、產(chǎn)業(yè)、土地和公共設(shè)施等領(lǐng)域;二是統(tǒng)一性。區(qū)縣政府、企業(yè)和農(nóng)民都應(yīng)對(duì)最終規(guī)劃保持高度一致;三是獨(dú)立性。一方面規(guī)劃要獨(dú)立適用于溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面在實(shí)踐中面臨新的問題時(shí)，以溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為準(zhǔn)加以解決;四是法力性。該規(guī)劃應(yīng)具有法律效力，充分保障農(nóng)民權(quán)益和企業(yè)利益。

3.3 簡化審批程序，下放審批權(quán)力

3.3.1 簡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃審批和項(xiàng)目審批程序

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃審批和項(xiàng)目審批時(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和控制規(guī)劃的審批權(quán)、村莊改造和“三定三限房”等中小型項(xiàng)目的審批權(quán)下放到區(qū)縣政府或者區(qū)縣相應(yīng)的行政部門，同時(shí)簡化審批程序。目前，廣東省下發(fā)的《關(guān)于簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，明確提出特大鎮(zhèn)可賦予縣級(jí)權(quán)限，這對(duì)于北京市山區(qū)開發(fā)具有啟發(fā)意義。

3.3.2 完善土地周轉(zhuǎn)審批機(jī)制

可參照《關(guān)于小城鎮(zhèn)建新拆舊中用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)置換有關(guān)問題的通知》和《北京市遠(yuǎn)郊區(qū)舊村改造試點(diǎn)指導(dǎo)意見》三個(gè)文件精神，逐步放開地域限制，給予全市農(nóng)村舊村改造中回遷房建設(shè)用地的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，同時(shí)允許舊村改造建設(shè)項(xiàng)目與宅基地進(jìn)行土地置換，加快農(nóng)民安置工作，加快溝域開發(fā)進(jìn)程，推動(dòng)溝域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.4 政府、企業(yè)、社會(huì)之間形成良性互動(dòng)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

3.4.1 政府制定相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)惠政策

市發(fā)改、財(cái)政等部門對(duì)溝域開發(fā)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)給予一定規(guī)模的財(cái)政貼息貸款支持，同時(shí)降低抵押門檻;政府對(duì)投資山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目的各項(xiàng)稅費(fèi)收取，屬于地方財(cái)政收入的部分，給予相應(yīng)的減免;利用產(chǎn)業(yè)用地資源吸引社會(huì)資本投入，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用列入一級(jí)開發(fā)的綜合成本中;鼓勵(lì)符合條件的從事基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營的民營企業(yè)通過股票市場(chǎng)上市發(fā)行進(jìn)行籌資。

3.4.2 財(cái)政應(yīng)確保相應(yīng)的配套資金支持

財(cái)政部門將溝域經(jīng)濟(jì)列入重點(diǎn)支持方向，確保相應(yīng)的配套資金支持。對(duì)于公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)建設(shè)部門的申請(qǐng)，按照基本建設(shè)程序、基本建設(shè)支出預(yù)算、年度投資計(jì)劃和工程建設(shè)進(jìn)度撥款，?？顚Ｓ?，確保資金落實(shí)到位。對(duì)城鎮(zhèn)污水垃圾處理、農(nóng)村電網(wǎng)改造等具有一定收益的項(xiàng)目，通過補(bǔ)助或“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，引導(dǎo)社會(huì)資金投入。

3.4.3 各類相關(guān)機(jī)構(gòu)大力促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

各類金融部門和投融資機(jī)構(gòu)，對(duì)開發(fā)商投資山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目給予相應(yīng)的貸款支持，確保其成功融資。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)提供門檻相對(duì)較低的擔(dān)保抵押條件，改善融資環(huán)境，拓寬融資渠道。

3.4.4 企業(yè)積極參與，確保工程進(jìn)度和質(zhì)量

企業(yè)應(yīng)利用良好的政策環(huán)境，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，積極參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在取得授權(quán)經(jīng)營之后，確保工程的安全、質(zhì)量和進(jìn)度。

3.5 政策集成

充分利用現(xiàn)有小流域治理、新農(nóng)村建設(shè)、“十百千”工程、生態(tài)搬遷等政策，將農(nóng)村環(huán)境綜合治理、新村創(chuàng)建、生態(tài)建設(shè)、旅游開發(fā)等工作統(tǒng)籌考慮，搭建溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)。用好、用足、用活國家、省、市關(guān)于促進(jìn)山區(qū)建設(shè)的一系列優(yōu)惠政策，特別是大力促進(jìn)稅收減免和財(cái)政補(bǔ)貼政策的落實(shí)，以政策落實(shí)促進(jìn)溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以溝域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提高促進(jìn)政策落實(shí)。為溝域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，山區(qū)農(nóng)民增收構(gòu)建良好的基礎(chǔ)和環(huán)境。

3.6 切實(shí)保障農(nóng)民利益

3.6.1 做好深入細(xì)致的思想工作，使絕大多數(shù)農(nóng)民愿意拆遷，知道拆遷是分享城市化的成果

各部門相互協(xié)調(diào)，實(shí)行陽光動(dòng)遷。拆遷前，做好細(xì)致的思想疏導(dǎo)工作，同時(shí)，使拆遷流程和各部分拆遷費(fèi)用公開化、透明化，使農(nóng)民們明確拆遷后土地升值的部分，享受到增值的相關(guān)利益。將安置方案、安置房源上墻公示，每戶安置結(jié)果、補(bǔ)償費(fèi)用、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼等詳細(xì)信息公開。

3.6.2 建立一套政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、政府和企業(yè)盡最大限度讓利于民的拆遷模式

首先，根據(jù)規(guī)劃，政府統(tǒng)一部署拆遷行動(dòng);其次，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面協(xié)調(diào)各方利益，企業(yè)盡最大限度的配合;第三，政府和企業(yè)配合，共同為農(nóng)民提供技術(shù)、金融等培訓(xùn)和支持。

3.6.3 完善拆遷補(bǔ)償機(jī)制和法律規(guī)范

根據(jù)《北京市宅基地房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)則》、《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》、《北京市宅基地房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)則》以及《〈北京市集體土地房屋拆遷管理辦法〉實(shí)施意見》相關(guān)政策文件，在保障農(nóng)民利益的同時(shí)，制定出一個(gè)符合市場(chǎng)規(guī)律的彈性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且統(tǒng)一實(shí)行，防止農(nóng)民“找后賬”、互相攀比、漫天要價(jià)，保證項(xiàng)目順利施工。

3.6.4 將農(nóng)民的全程保障納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系

在《中華人民共和國物權(quán)法》的框架下，建議市人大盡快以立法的形式，明確農(nóng)民的安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民的最低收入標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。開發(fā)商、農(nóng)民和政府的任何一方，都必須無條件執(zhí)行該法律標(biāo)準(zhǔn)。其次，農(nóng)轉(zhuǎn)居后，將農(nóng)民就業(yè)和社保納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，甚至與土地、審批等相捆綁，從源頭上保障農(nóng)民權(quán)益。

3.6.5 加強(qiáng)對(duì)拆遷農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)，關(guān)心他們的心理健康

首先，要針對(duì)失地農(nóng)民建立長效技術(shù)培訓(xùn)機(jī)制［7］，建立包括就業(yè)信息咨詢、職業(yè)介紹、培訓(xùn)在內(nèi)的社會(huì)化就業(yè)服務(wù)體系，切實(shí)落實(shí)好拆遷后農(nóng)民的生存問題。同時(shí)，市政府和相關(guān)部門要把關(guān)注農(nóng)民心理健康擺上議事日程，創(chuàng)建和諧、人性化的社會(huì)環(huán)境來改善失地農(nóng)民心理剝奪感。

1 張義豐，賈大猛，譚杰等.北京山區(qū)溝域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間組織模式.地理學(xué)報(bào).2009，(64)

2 牛星，吳冠岑.我國土地資源配置的“雙失”問題及對(duì)策研究.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃.2010，(3)

3 周滔，楊慶媛，豐雷.土地出讓市場(chǎng)的博弈分析:利益背景與政府行為過程.中國土地科學(xué).2006，(4)

4 母小曼.土地市場(chǎng)中政府與開發(fā)商的博弈分析.商業(yè)時(shí)代.2006，(15)

5 蔣華東.轉(zhuǎn)變政府投入:引導(dǎo)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè).農(nóng)村經(jīng)濟(jì).2006，(11)

6 郝晉珉，任浩.土地征用制度中農(nóng)民權(quán)益損害的分析.公共管理學(xué)報(bào).2004，l(2)

7 陳柳欽.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化的互動(dòng)互進(jìn).中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃.2004，(3)