我國糧食生產(chǎn)補貼政策淺析

馬 凌

(農(nóng)業(yè)部農(nóng)藥檢定所，北京 100026)

2004年以來，中央不斷鞏固完善強化強農(nóng)惠農(nóng)政策，促進糧食連續(xù)7年增產(chǎn)，農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。在這一系列政策中，糧食生產(chǎn)補貼是重要的組成部分。對這些政策進行回顧梳理，有助于進一步完善政策體系，更好地發(fā)揮補貼政策對生產(chǎn)的促進作用，保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的好勢頭。

1 糧食生產(chǎn)補貼政策體系初步建立

從2004年開始，在“多予、少取、放活”方針的指導下，伴隨著連續(xù)7個中央一號文件的制定，我國陸續(xù)出臺了一系列糧食生產(chǎn)補貼政策，包括狹義上的糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼等“四補貼”，以及廣義上的減免農(nóng)業(yè)稅、實行測土配方施肥、糧食高產(chǎn)創(chuàng)建、水稻和小麥病蟲害防治補助、糧食大縣獎勵等。通過這些政策的實施，我國初步建立起了糧食生產(chǎn)補貼政策的框架體系。

按照補貼的作用，現(xiàn)行補貼可大體分為3類:第一類是收入補貼，包括糧食直補、農(nóng)資綜合補貼和減免農(nóng)業(yè)稅、實行糧食大縣獎勵等。其中糧食直補、農(nóng)資綜合補貼和減免農(nóng)業(yè)稅的作用在于，通過給農(nóng)民直接發(fā)放補貼和降低生產(chǎn)支出，以及減輕農(nóng)民稅賦，達到增加農(nóng)民收入、調動生產(chǎn)積極性的目的。糧食大縣獎勵增加的則是地方政府的收入。第二類是生產(chǎn)補貼，目前主要是農(nóng)機具購置補貼，其作用在于通過補貼農(nóng)民購買農(nóng)機具，改善糧食生產(chǎn)的裝備條件，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。第三類是技術補貼，包括良種補貼、測土配方施肥、糧食高產(chǎn)創(chuàng)建、水稻和小麥病蟲害防治補助，這類補貼的作用在于促進關鍵技術措施落實，切實提高糧食生產(chǎn)的科技水平。

通過以上分類不難看出，現(xiàn)行糧食生產(chǎn)補貼是全方位的。從補貼對象上看，以農(nóng)民為主，還包括地方政府和農(nóng)業(yè)部門;從補貼環(huán)節(jié)上看，涉及種子肥料、技術補助、防病治蟲等多個方面;從政策取向上看，既要調動地方政府和農(nóng)民生產(chǎn)積極性，還要促進生產(chǎn)條件改善和關鍵技術推廣。這標志著我國已經(jīng)建立了較為全面的糧食生產(chǎn)補貼政策體系。

2 補貼政策有力地促進了糧食生產(chǎn)

2004年以來，隨著糧食生產(chǎn)補貼政策體系逐步建立，國家對糧食生產(chǎn)扶持力度逐年加大，政策的針對性、時效性不斷加強，為促進糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)連續(xù)七年增產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。

一是調動了生產(chǎn)積極性。2006年起國家全面取消農(nóng)業(yè)稅，共減輕農(nóng)民負擔1 265億元［1］。2004年中央財政首次從糧食風險基金中拿出部分資金直接補貼種糧農(nóng)民。2006年開始，又出臺了農(nóng)資綜合補貼政策。到2010年，中央財政累計發(fā)放補貼3 735億元，平均每667m2糧食作物累計得到補貼約234元［2］。這些補貼極大地調動了農(nóng)民務農(nóng)種糧和地方政府重農(nóng)抓糧的積極性。2004～2010年的7年間，全國糧食產(chǎn)量累計增產(chǎn)1 157億kg，糧食面積年均增加149.3萬hm2，面積增加對糧食增產(chǎn)的貢獻率達到39%［3］。

二是改善了生產(chǎn)裝備條件。國家從2004年起實施農(nóng)機具購置補貼，主要受益對象也是種糧農(nóng)民，補貼資金規(guī)模逐年大幅增加，2010年中央財政安排補貼資金155億元。在補貼資金的帶動下，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化水平迅速提高。目前，小麥已經(jīng)基本實現(xiàn)了全程機械化，水稻綜合機械化水平超過了55%，玉米綜合機械化水平超過了60%［4］。

三是促進了關鍵技術落實。截止2010年，糧食作物良種補貼累計安排652億元，對水稻、小麥、玉米、東北和內(nèi)蒙古的高油大豆實現(xiàn)了全覆蓋補貼，加快了良種更新?lián)Q代步伐［5］。糧食高產(chǎn)創(chuàng)建萬畝示范片達到5 000個，覆蓋所有農(nóng)業(yè)縣，平均單產(chǎn)656kg/667m2，比全國平均水平高320kg/667m2，輻射帶動了大面積平衡增產(chǎn)［6］。測土配方施肥實現(xiàn)覆蓋所有農(nóng)業(yè)縣，技術推廣面積超過0.7億hm2［7］，促進糧食作物增產(chǎn)6%～10%［8］。特別是2010年，在防災減災的關鍵時刻，中央及時出臺小麥弱苗施肥、西南玉米地膜覆蓋、東北水稻大棚育秧、水稻增施肥促早熟防病蟲等財政補助政策，支持受災地區(qū)落實抗災增產(chǎn)技術，為大災之年奪取糧食豐收發(fā)揮了至關重要的作用。

四是促進了生產(chǎn)方式轉變。近幾年來，在加大對農(nóng)民補貼力度的同時，中央和各地在總結經(jīng)驗的基礎上，及時出臺政策獎勵糧食生產(chǎn)大縣，加大對種糧大戶、專業(yè)合作社、專業(yè)化防治組織等新興糧食生產(chǎn)主體的支持力度，促進了糧食生產(chǎn)組織化程度的提高。

3 完善糧食生產(chǎn)補貼政策的建議

糧食生產(chǎn)補貼政策取得了顯著成效，但也存在一些突出問題。首先是操作成本高。特別是糧食直補、農(nóng)資綜合補貼等政策，需要層層兌現(xiàn)到農(nóng)戶，環(huán)節(jié)多、耗時長，操作成本較高。其次是針對性不夠。糧食直補、農(nóng)資綜合補貼等，實行的是普惠制，并不特定針對種糧農(nóng)戶，在實際執(zhí)行中政策效應呈遞減趨勢。良種補貼實行全覆蓋后，絕大部分地區(qū)不再與品種掛鉤，而是直接通過“一卡通”發(fā)放到戶，改變了其作為技術補貼的內(nèi)涵，實際上已成為一種收入補貼。再次是系統(tǒng)性不夠。一些補貼政策，例如小麥弱苗施肥、玉米地膜覆蓋、水稻大棚育秧、水稻增施肥促早熟防病蟲等補貼是臨時性政策，應急色彩較濃，缺乏長遠考慮，需要在總結完善的基礎上長期固定下來。針對上述問題，個人認為在糧食連續(xù)7年增產(chǎn)之后，應對補貼政策及時進行總結完善，關鍵是要進一步明確政策目標。應著眼于糧食生產(chǎn)的長期穩(wěn)定發(fā)展，圍繞“穩(wěn)定面積、優(yōu)化結構、提高單產(chǎn)、提升能力”的總體思路，突出調動生產(chǎn)積極性、加快技術推廣、提高生產(chǎn)能力、優(yōu)化品種結構和區(qū)域布局、促進生產(chǎn)方式轉變等重點環(huán)節(jié)，對現(xiàn)有的補貼政策體系進行鞏固、完善和強化。

一要穩(wěn)定收入補貼。在總結經(jīng)驗的基礎上，進一步完善糧食直補、農(nóng)資綜合補貼等補貼的操作辦法，提高標準，減少環(huán)節(jié)，提高效率，降低操作成本。

二要強化技術補貼。改進良種補貼操作辦法，促進補貼資金與良種供應掛鉤。擴大測土配方施肥、土壤有機質提升、糧食高產(chǎn)創(chuàng)建等補貼規(guī)模。認真總結2010年農(nóng)業(yè)防災減災的經(jīng)驗，探索建立以小麥“一噴三防”、玉米地膜覆蓋、水稻大棚育秧、水稻機插秧等為主要內(nèi)容的防災增產(chǎn)技術補貼。

三要探索機制補貼。針對糧食生產(chǎn)微觀主體的變化，探索出臺對種糧大戶、糧食專業(yè)合作社及農(nóng)村基層社會化服務組織的補貼政策，培育糧食生產(chǎn)新型主體，構建科學生產(chǎn)機制，提高糧食生產(chǎn)組織化程度。

四要建立大縣大戶補貼。強化糧食大縣獎勵政策，建立獎勵資金與糧食產(chǎn)量掛鉤動態(tài)調整機制，調動產(chǎn)糧大縣重農(nóng)抓糧積極性。通過財政、稅收、信貸等政策，支持大縣加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。按照種植面積和提供商品糧數(shù)量，對種糧大戶和糧食專業(yè)合作社等進行補貼，調動規(guī)模種糧的積極性，夯實糧食生產(chǎn)的微觀基礎。

1 中華商務網(wǎng).http://www.chinaccm.com/69/6935/693501/news/20060224/083832.asp，2010-12-20日

2 王衍.實施四大戰(zhàn)略完善糧食補貼政策.農(nóng)業(yè)部財務司簡報，2010-05

3 國家統(tǒng)計局.http://www.stats.gov.cn/tjgb/，http://www.stats.gov.cn/tjdt/zygg/gjtjjgg/t20101203_402687721.htm，2010-12-20

4 王衍.實施四大戰(zhàn)略完善糧食補貼政策.農(nóng)業(yè)部財務司簡報，2010-05

5 王衍.實施四大戰(zhàn)略完善糧食補貼政策.農(nóng)業(yè)部財務司簡報，2010-05

6 危朝安.在全國種植業(yè)工作會議上的講話.2010-12-23

7 神農(nóng)網(wǎng).http://www.sn110.com/news/Fertilizer/20110128/show_101308.htm，2010-12-21

8 東南網(wǎng).http://www.fjsen.com/g/2009-12/15/content_2495247.htm，2010-12-21