構建我國學校體育法規(guī)體系的若干思考＊

劉曙亮， 李 虎

(浙江師范大學體育與健康科學學院，浙江金華 321004)

0 前言

隨著國家民主與法制建設的日益加強和體育改革的不斷深化，體育法制得到了國家體育領導層的高度重視［1］．《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)頒行之后，在各個具體領域有法可依的問題還未全面解決的情況下，如何在現有基礎上進一步加強和加快其配套與完善工作，便成為當前我國體育立法面臨的一項重要而緊迫的任務［2］．作為體育法制建設中的一個重要方面和相對獨立系統(tǒng)的學校體育法制建設，同樣面臨著構建自身法規(guī)體系的任務．因此，構建學校體育法規(guī)體系對學校體育事業(yè)的發(fā)展、體育法制乃至整個國家的法制建設都有著深遠的意義．

1 我國學校體育法規(guī)建設存在的問題

隨著黨的十五大明確提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略，與體育相關的不少法律、行政法規(guī)以及部頒規(guī)章相繼出臺［3］．這些法律法規(guī)基本上保障了學校體育工作的順利開展，有力地推動了我國學校體育的發(fā)展．但由于現行學校體育法律法規(guī)存在著諸多的漏洞和盲點，而且對于已經出臺的法規(guī)而言，其內容已與時代發(fā)展不相符，使執(zhí)行者在實際工作中難以找到相應的解決依據．具體而言，存在以下問題:

1．1 學校體育法規(guī)立法層次整體較低

我國學校體育立法層次較低嚴重影響了當前學校體育法規(guī)的實效性．就學校體育立法來看，我國直接具有可操作性的法律法規(guī)多由中央各部委、地方制定頒布，規(guī)范性不強，缺乏法律責任的制約作用，大多是一些條例、辦法、規(guī)定和通知等，到目前為止，全國人大制定發(fā)布的體育法律有1部，即《體育法》，然而《體育法》只是在宏觀層面上具有指導性，其內容也涉及體育的各個主要領域，但關于學校體育方面的規(guī)定較少且不夠全面，難以達到依法管理學校體育工作的目的．國務院批準發(fā)布的相應的行政法規(guī)主要有《國家體育鍛煉標準施行辦法》、《全民健身計劃綱要》等，這些法規(guī)盡管都涉及學校體育，但只是對學校體育某一方面的工作進行規(guī)定，或宏觀強調其重要性，并未對學校體育工作作出全面而具體的規(guī)定．除此之外，其他多種學校體育法規(guī)，除極少數是地方人大頒布的地方性法規(guī)外，其余均為體育總局頒布的部門規(guī)章和地方各級政府頒布的政府規(guī)章，其中《學校體育工作條例》就是國家體育總局、教育部聯合發(fā)布的關于學校體育方面的比較全面的法律規(guī)定．以上分析不難發(fā)現，現行學校體育法規(guī)的立法層次整體較低，法的約束力較弱，這必然導致管理部門的疏忽和組織、個人的輕視，從而嚴重影響法規(guī)的實施．

1．2 現行主要學校體育法規(guī)存在滯后性

《學校體育工作條例》和《體育法》都已走過了十多個春秋，在我國學校體育不斷發(fā)展的過程中，由于時空差異，已出現適用范圍有誤、規(guī)制內容過時，以及法律交叉、法律空白等問題，難以適應現今的要求，但卻沒有更改和修正．

1．2．1 《學校體育工作條例》

《條例》中的第5條“學校體育工作應當面向全體學生，積極推行國家體育鍛煉標準”和第11條“學校應當在學生中認真推行《國家體育鍛煉標誰》的達標活動和等級運動員制度．學?？筛鶕l件有計劃地組織學生遠足、野營和舉辦夏(冬)令營等多種形式的體育活動”．而我國于2002年8月頒布實施的《學生體質健康標準》中明確提出了“《學生體質健康標準》是《國家體育鍛煉標準》的組成部分，是《國家體育鍛煉標準》在學校的具體實施．因此，在實施《學生體質健康標準》的同時，原《國家體育鍛煉標準》的內容不再執(zhí)行，各地教育行政部門和學校仍按照原《國家體育鍛煉標準》的實施辦法，向體育主管部門報送《標準》的達標數據”．另，“凡已實施《學生體質健康標準》的學校，《大學生體育合格標準》、《中學生體育合格標準》、《小學生體育合格標準》停止執(zhí)行”．從中可以看出，我國現在著重推廣的是《學生體質健康標準》，而不再積極推廣國家體育鍛煉標準．而我國的學校體育工作條例中的內容仍然是積極推行體育鍛煉標準，沒有做出相應的修改措施，表明了我國學校體育法規(guī)建設及內容都存在滯后性的特點．

1．2．2 《中華人民共和國體育法》

1995年頒布實施的《中華人民共和國體育法》第18條、第19條和第22條關于體育課、國家體育標準、體育場地的規(guī)定，顯然屬于法律的強制性規(guī)定，但現行《體育法》卻沒有這些方面的法律責任規(guī)定．其中第19條“學校必須實施國家體育鍛煉標準，對學生在校期間每天用于體育活動的時間給予保證．”而現行的學生體質健康標準實施后，已經明確停止執(zhí)行體育鍛煉標準中的內容．而《體育法》仍沒有對“學校必須實施國家體育鍛煉標準”這一內容進行修正，表明我國體育法律法規(guī)建設沒有跟上時代發(fā)展的要求，滯后問題尤為突出．

1．3 現行學校體育法規(guī)存在諸多盲點

目前我國有400多部法律、800多部行政法規(guī)、8 000多部地方性法規(guī)，但有關教育、體育方面的法律僅有7部，行政法規(guī)也僅有10多部，立法數量明顯偏少且層次不高．我國學校體育中出現的一些問題也因此難以找到相應的解決依據．

1．3．1 處理學生體育傷害事故的依據不明確

學生體育傷害事故是指在學校組織的體育教育、教學活動或者校外體育活動中，以及在學校負有管理責任的校舍、場地和其他體育教育、教學設施內發(fā)生的，造成在校學生人身傷害的事故．在學校體育教育改革之前，體育教師主要傳授體育大綱的內容，學生可以選擇的項目很少．隨著體育教育改革和體育社會化趨向的發(fā)展，新課程標準提倡充分照顧學生的興趣愛好，發(fā)展學生的個性，滿足學生的需求，提高學生自學、自練的能力．學校體育教育也越來越注重學生的體育實踐能力(體育鍛煉、體育娛樂、體育創(chuàng)新、體育欣賞)和興趣的發(fā)展，在體育教學內容上也加大了選修的比例．武術、網球、棒球、壘球、門球、賽車、攀巖、定向越野等新型體育項目越來越多地融進了學生的生活．但在學生充分享受著體育運動帶來快樂的同時，體育意外傷害事故也在迅速地增多．學生在體育運動中發(fā)生意外傷害后，由于沒有相應的法律規(guī)范，致使對學生的賠償數額及各方責任分擔的比例等問題經常被久拖不決，嚴重影響了學生的傷情治療和身心健康．

1．3．2 學生的體育權利不能得到充分保障

學生的體育權利就是學生依照我國法律法規(guī)的規(guī)定，在有關體育的各種活動中所作出的某種行為，以滿足自己某種利益的能動手段，其主要內容包括受體育教育權、體育財產權、體育活動中的人身權以及對體育活動的自由選擇權．但是，學生的體育權利在我國還未得到充分保證和實現．另外，體育教師在教學中體罰或變相體罰學生，隨意剝奪學生的上課權及課外活動權等現象屢屢發(fā)生．發(fā)生上述情況的因素是多方面的，而沒有完善的體育法規(guī)對學生的體育權利給予充分的保障則是其中最為重要的原因．

1．4 學校體育法規(guī)在落實中存在很大問題

《體育法》第18條、19條和第22條關于體育課、國家體育標準、體育場地的規(guī)定，顯然屬于法律的強制性規(guī)定，但現行《體育法》卻沒有這些方面的法律責任規(guī)定．再如，《條例》第28條規(guī)定:“學校的上級主管部門和學校應當按照或者地方制定的各類學校體育場地、器材、設備標準，有計劃地逐步配齊”．然而，在第8章“獎勵與處罰”條款中，卻沒有對此予以法律責任界定．另外，部分條款雖有責任規(guī)定，但法律責任界定模糊，懲罰力度不夠．如《條例》第27條規(guī)定:“不按規(guī)定開設或者隨意停止體育課的，由當地教育行政部門令其限期改正，并視情節(jié)輕重對直接責任人員給予批評教育或行政處分”．依此條文，如何區(qū)分情節(jié)輕重，不同的情況應給予何種行政處分，均無法知道．這樣的規(guī)定顯然為教育行政機關適用法律提供了很大的自由裁量的空間．就學校體育立法來看，到目前為止，全國人大制定發(fā)布的體育法律有1部，即《體育法》，然而《體育法》具有宏觀指導性，其內容涉及體育的各個主要領域，關于學校體育方面的規(guī)定較少且不夠全面，難以達到依法管理學校體育工作的目的．《條例》是國家體育總局、教育部聯合發(fā)布的關于學校體育方面的比較全面的法律規(guī)定．以上分析不難發(fā)現，現行學校體育法規(guī)的立法層次整體較低，法的約束力較弱，且不能與時俱進，內容滯后，這必然導致落實無保障等一系列問題，從而嚴重影響法規(guī)的修正與實施．

1．5 學校體育法規(guī)體系的層次不規(guī)范，內容不銜接、不協(xié)調

當前我國學校體育法規(guī)體系中層次不規(guī)范、內容不銜接的現象比較嚴重，一些高層次的規(guī)范性文件，由于客觀條件不成熟或者其他原因而以低層次的形式出現;部分高層次規(guī)范性文件雖已經頒布實施，而與之配套的具體實施細則卻未出臺．內容不銜接則主要體現在:縱向結構的學校體育法規(guī)由于層次的不規(guī)范，自然造成其內容不可能銜接;橫向結構的學校體育法規(guī)之間不能形成一個嚴密的合乎邏輯的法律體系．內容不協(xié)調表現在學校體育立法上涉及教育、體育、民政等多個部門，由于各部門協(xié)調溝通不夠，存在法律法規(guī)“打架”現象，難以整合學校體育工作各環(huán)節(jié)和各領域間的關系，不利于形成整體優(yōu)勢以推動我國學校體育的發(fā)展．面臨繁重的體育立法任務，建立一個科學合理的體育法規(guī)體系，無疑有助于我們冷靜、全面地審視體育立法工作的歷史與現狀、成績與不足，明確努力方向，有效地指導體育立法的預測和規(guī)劃工作［4］．

2 構建學校體育法規(guī)體系的主要原則

2．1 堅持維護學生體育權利的原則

發(fā)展學校體育運動的基本目的是增強學生體質，增進學生健康．保障學生參與體育的權利，必然是構建學校體育法規(guī)體系一個重要的目的性原則．維護學生體育權利，是學校體育立法的根本出發(fā)點，必須在其內容體系中居于主導地位．

2．2 堅持完整統(tǒng)一的原則

任何一種體系，都是一個有機的整體，其首要條件是能涵蓋本系統(tǒng)的方方面面，而不是一些零敲碎打、殘缺不全的雜拌［5］．學校體育法規(guī)體系，應是具有嚴格結構和整體效應的系統(tǒng)，必須強調其系統(tǒng)的完整統(tǒng)一性．這就需要在學校體育立法中，不論是在調整內容上還是在形式層次上，都應門類齊全，成龍配套，不能有缺門或漏洞，并要在憲法的統(tǒng)帥下，從立法思想到體例技術，都在原則上保持統(tǒng)一的規(guī)范標準．

2．3 堅持均衡協(xié)調的原則

學校體育法規(guī)體系還應是各個法規(guī)合理配置起來的有機整體，必須保持各層次、各部門法規(guī)之間和本層次、本部門法規(guī)之間的均衡協(xié)調．構建學校體育法規(guī)體系，要從現實需要和可能出發(fā)，對不同領域、不同功能、不同性質、不同等級的法規(guī)，對現有的和正在或將要制定的法規(guī)，做到配置得當，比重合宜，銜接呼應，綱目相濟，防止相互沖突，不能偏頗失衡．

2．4 堅持動態(tài)開放的原則

學校體育法規(guī)體系需要具有一定的穩(wěn)定性，但它決不是一個靜止的封閉的體系．基于我國的學校體育立法從總體上仍處于初創(chuàng)階段的實際狀況，堅持動態(tài)開放的原則尤為重要．構建學校體育法規(guī)體系，同國家整個法律體系的建設一樣，要樹立超前立法的觀念，做到先立法后行動，并要根據形勢變化及時進行調整與修改．同時，還要大膽地吸收借鑒國外和國內相關領域的有關立法成果與經驗，不斷地進行自身的完善．

3 我國學校體育法規(guī)體系基本框架

依據有關法學理論，法規(guī)體系至少可概括為既相聯系又相區(qū)別的2種涵義:法的規(guī)范體系和法的文件體系．法的規(guī)范體系是從學理上對法的規(guī)范進行的劃分和概括;法的文件體系則是根據立法權限所制定的各個不同領域和不同層次的法的文件系統(tǒng)，也就是立法體系．本研究根據構建的需要，主要從法的文件體系即立法體系的角度進行探討．因此，我國學校體育法規(guī)體系是指:各個有立法權的國家機關，依法制定或認可的，由主要調整我國學校體育各種社會關系的多層次、多形式的各種專門法律文件和有關法律法規(guī)所構成的統(tǒng)一、協(xié)調的整體．我國學校體育法規(guī)體系根據各種形式法律文件制定相關的不同，可以劃分為效力等級不同的3個層次，具體見表1．

需要指出的是，對我國學校體育法規(guī)體系構建的研究才剛剛起步，還處在不斷發(fā)展和完善的過程中．我們所提出的學校體育法規(guī)體系具有初探性質，只是提供一個探討學校體育法規(guī)體系構建的視角．

4 健全與完善我國學校體育法規(guī)體系的建議

結合我國學校體育發(fā)展的需要，可以從以下幾方面健全與完善學校體育法規(guī)體系，加強學校體育立法工作．

4．1 建立與完善學校體育法律法規(guī)

為了從根本上改變學校體育立法的薄弱狀況，必須盡快建立與完善學校體育法律制度，抓緊制定《學校體育法》．學校體育立法步伐的加快，特別是《學校體育法》的起草制定，將極大地推進我國學校體育法規(guī)體系的完善及學校體育立法工作的進程．

4．2 學校體育法規(guī)建設要與學校體育發(fā)展緊密聯系起來

首先，要將現有的一些體育規(guī)章制度法律化，以便更好地促進學校體育的發(fā)展．其次，對影響學校體育發(fā)展的重要問題以法規(guī)的形式予以明確規(guī)定．比如，應該明確規(guī)定體育經費占教育經費的百分比．盡管目前我國一些地方的教育經費還相對困難，但隨著我國經濟的不斷發(fā)展，教育經費也必將隨之增長．用法律的形式明確體育經費占教育經費的百分比，有利于體育經費的落實．對培養(yǎng)體育師資的方式也應該在有關學校體育的法規(guī)中予以明確規(guī)定．

4．3 采用法規(guī)編纂方式完善學校體育法規(guī)

法規(guī)編纂是使法規(guī)規(guī)范化、系統(tǒng)化的一種立法活動．法規(guī)編纂過程中不僅要整理現有法律文件，而且還要審查這些文件，刪除其中已經不適應現實需要的內容;同時還要消除法規(guī)內部有沖突或矛盾以及重疊的部分，并補充必要的新規(guī)范以填補空白、協(xié)調法規(guī)之間的關系．筆者認為，應在我國建國以來所制定的關于學校體育規(guī)章制度的基礎上，結合我國學校體育發(fā)展戰(zhàn)略的方向和目標，利用編纂方式使學校體育法規(guī)系統(tǒng)化、規(guī)范化．同時還可以借鑒其他部門法的立法原則以及法律詞語、形式和國外學校體育法規(guī)的內容等來完善我國的學校體育立法．這些都是加快我國學校體育立法的有效途徑．

4．4 學校體育法規(guī)建設要與學校體育管理緊密聯系起來

學校體育管理是為了保證學校體育目標的實現．為實現學校體育的發(fā)展目標，應建立相應的法規(guī)制度，使管理走上科學化、法制化的軌道，這樣才能真正提高學校體育工作的效率并獲得最佳社會效益．學校體育的管理者一般包括學校領導、體育教師、學生干部、場地器材保管員等，他們各自的責任應該是明確的．對于學生在教學和學校組織的其他活動中所發(fā)生的本可以避免的傷害事故，作為學校體育教育直接指導者的教師是否應負法律責任，作為學校體育教育間接指導者、決策者、監(jiān)督者的校領導以及作為學校體育教育輔助者的體育器材保管員是否應負法律責任，等等，都需要在相應的體育法規(guī)中予以明確規(guī)范．

4．5 切實加強學校體育立法理論研究

學校體育的改革與發(fā)展需要科學制定和正確實施相關法律法規(guī)來規(guī)范和保障．我國學校體育法規(guī)體系涉及到學校體育領域，并與教育、科技、經濟及社會發(fā)展等方方面面有關，包括了國家和教育機構等不同層面的教育政策法規(guī)層級結構以及制定、修訂和實施法規(guī)的程序結構等．實踐證明，要搞好學校體育立法工作，就必須重視和加強對學校體育立法的理論研究，不斷總結學校體育立法的經驗，充分發(fā)揮理論研究對于立法實踐的指導作用．當前及今后一段時期，我國學校體育立法理論研究首先應加強基礎性研究，通過文獻調查、理論分析、實證研究等多種研究途徑，對我國學校體育法規(guī)體系的內容結構子體系、組織子體系和決策子體系及它們之間的相互關系進行較為系統(tǒng)的探討;同時，突出應用性，圍繞學校體育領域急需的內容加緊立法工作，以促成一批重要的學校體育法律與法規(guī)出臺，盡快建立與完善一套具有中國特色的學校體育法規(guī)體系．

4．6 各省市應積極構建與學校體育法相配套、協(xié)調的學校體育法規(guī)體系

當前，《條例》是我國實現學校體育依法管理的基本行政法規(guī)，涉及內容廣泛，且很多條文過于陳舊，與現實相差較遠，缺乏可操作性，需要制定配套法規(guī)來保證實施．全國各省僅僅依照《條例》管理學校體育工作是不可取的，同時也是不科學的．在《學生體質健康標準》和《體育與健康課程標準》的框架下，各省市根據本地的實際情況，制定適合本地區(qū)的學校體育法規(guī)，從而真正保證高層次、高等級學校體育法規(guī)的貫徹和實施．教育行政機關和體育行政部門，應該嚴格依據法律法規(guī)的規(guī)定領導和管理學校體育工作，加強對學校體育法律執(zhí)行情況的督導檢查，建立和完善教育執(zhí)法接受群眾和輿論監(jiān)督的制度，逐步健全對學校體育工作的監(jiān)督和評估機制．

4．7 加大學校體育執(zhí)法與監(jiān)督力度

從目前情況看，我國學校體育執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)仍很薄弱，學校體育領域有法不依、執(zhí)法不嚴的現象在一些地方還相當普遍．因此，需要在認真分析和研究國外學校體育執(zhí)法與監(jiān)督有效經驗的基礎上，結合我國學校體育實際，建立長效機制，進一步加大學校體育執(zhí)法與監(jiān)督力度．當前，加強學校體育法規(guī)的執(zhí)法監(jiān)督應著重抓好以下幾個方面:健全并充實學校體育法規(guī)的執(zhí)法監(jiān)督機構，嚴格履行對學校體育法律、法規(guī)實施的監(jiān)督職能;在學校體育立法進程中進一步完善監(jiān)督法規(guī)，使法則具體而明確;建立科學的監(jiān)督標準、嚴密的監(jiān)督程序和合理的監(jiān)督方式．

5 結語

總之，健全與完善學校體育法規(guī)體系是一個系統(tǒng)工程，它的建立和完善受多方面因素的制約．為了適應學校體育發(fā)展的需要，應進一步提高認識，加強對學校體育立法工作的領導，充分發(fā)揮各級教育機關、法制部門和業(yè)務部門的積極性，密切配合，加強協(xié)調，以科學的理論指導學校體育立法工作，健全我國學校體育法規(guī)體系．

［1］于善旭．體育法學［J］．體育文史，1997(1):58-59．

［2］于善旭，張愛華，宋國緒．配套與完善:當前我國體育立法的迫切需要［J］．天津體育學院學報，1998，13(4):55-60．

［3］于善旭，陳巖，李雁軍．完善《中華人民共和國體育法》配套立法的對策探討［J］．體育與科學，1999，20(1):5-10．

［4］張劍．加強體育法規(guī)工作，完善體育法規(guī)體系［J］．體育文史，1995(5):39-40．

［5］郭道暉．建構適應市場經濟的法律體系的原則與方略［J］．中國法學，1994(4):35-45．