淺談社會團體和公募基金會的財務(wù)管理及監(jiān)督

■ 李金中/徐克廣/史曉玲

（1．國土資源部財務(wù)服務(wù)中心，北京 100812；2．審計署資源環(huán)保審計局，北京 100035）

淺談社會團體和公募基金會的財務(wù)管理及監(jiān)督

■ 李金中1/徐克廣2/史曉玲2

（1．國土資源部財務(wù)服務(wù)中心，北京 100812；2．審計署資源環(huán)保審計局，北京 100035）

文章結(jié)合審計工作實踐，對國土資源系統(tǒng)、環(huán)境保護系統(tǒng)社團組織的財務(wù)管理與監(jiān)督情況進行了剖析，指出社團組織在財務(wù)管理體制、財務(wù)管理制度、內(nèi)部控制制度以及遵紀守法、工作規(guī)范方面存在的主要問題，分析了產(chǎn)生問題的主要原因，提出了改進建議。社團組織要強化預(yù)算管理意識，逐步實現(xiàn)預(yù)算管理的“兩個注重”、“三個轉(zhuǎn)變”；要重視內(nèi)部管理制度建設(shè)，不斷完善內(nèi)部控制制度；要建立定期監(jiān)督檢查制度，不斷規(guī)范財務(wù)管理工作；要注重成果的轉(zhuǎn)化和驗收工作，不斷提高社團組織的經(jīng)濟效益和社會效益。

社會團體；財務(wù)管理；財務(wù)監(jiān)督

隨著公益性事業(yè)的迅速發(fā)展，社團集體會員和個人會員逐年增加，社團組織的資金量也在逐年擴大。加強社團組織和公募基金會的財務(wù)管理及監(jiān)督，進而不斷提高社團組織的財務(wù)管理水平，充分發(fā)揮社團組織作用，是各級民政部門貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，全面加強社團組織管理所面臨的迫切任務(wù)，也是社會和單位職工關(guān)注的問題。如何深化中央部門社團組織財務(wù)管理改革，如何加強社團組織財務(wù)工作監(jiān)督，需要回答財務(wù)管理管什么，怎么管，如何管，管理出什么效果的問題。為此，我們結(jié)合以上問題，引入“投入—產(chǎn)出”管理效益理念，運用管理學(xué)觀點，探討社會團體和公募基金會的財務(wù)管理及監(jiān)督工作的各個環(huán)節(jié)，以期不斷提高社團組織和公募基金會的財務(wù)管理工作水平。

1 提高對社團組織財務(wù)管理現(xiàn)狀的認識，切實解決現(xiàn)實中存在的問題

1.1 存在的主要問題

社團組織作為政府聯(lián)系溝通行業(yè)、民間、市場及社會會員的中介組織，在發(fā)揮自身優(yōu)勢，做好政府參謀助手，加強行業(yè)管理等方面起到了政府難以替代的作用。但是，近年來在對國土資源系統(tǒng)、環(huán)境保護系統(tǒng)社團組織的審計實踐中，發(fā)現(xiàn)部分社團組織還存在著管理、運行方式不夠規(guī)范和成熟等明顯問題。主要表現(xiàn)在：

(1)管理體制不順。社會團體管理體制不是緊密型，而是松散型；掛靠分會多，對下缺乏必要管理；對所屬分會監(jiān)督管理不到位，下放費用開支的審批權(quán)。

(2)財務(wù)管理不到位。近幾年，審計或治理“小金庫”重點檢查中發(fā)現(xiàn)，有的社會團體內(nèi)部管理較亂，缺乏強有力監(jiān)督，自我約束不夠。

(3)遵紀守法意識淡薄，不同程度地存在著違紀違規(guī)現(xiàn)象。如造假制假，虛列支出，套取資金。以購“耗材”、“辦公用品”、“差旅費”等名義購加油卡、交通卡、消費卡、購物卡、貴重禮品送給相關(guān)單位或者關(guān)系人員；個別市場項目勞務(wù)成本大，列支掛靠單位個別人員的勞務(wù)費、咨詢費、評審費。

(4)會計基礎(chǔ)工作薄弱，財務(wù)管理工作不夠規(guī)范。如內(nèi)控制度不健全，一人多崗，外聘兼職會計；提供服務(wù)收費不規(guī)范，部分培訓(xùn)班收支，雜志拉廣告收入，部分單位贊助游離于單位的賬外賬等；代行管理的資格考務(wù)費未實行“收支兩條線”管理或者上繳不及時；非法組織公款出國（境）旅游，向下屬單位攤派出國費；社團、企業(yè)不分，關(guān)聯(lián)方交易多；超標購小轎車等。

(5)存在財務(wù)（計劃）與執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象，重資金的取得、收入（計劃），輕成本、費用支出、成果效益的管理與監(jiān)督。業(yè)務(wù)活動經(jīng)費不足，支出計劃與實際需求不協(xié)調(diào)。

1.2 產(chǎn)生問題的原因

根據(jù)工作實踐，我們認為，產(chǎn)生以上問題的主要原因，一是社團組織管理存在制度性缺陷。有的學(xué)會與會員、分支機構(gòu)以及主管部門之間非常松散，權(quán)利、責(zé)任不明。大多數(shù)學(xué)會組織沒有撥款，由于歷史原因，有的學(xué)會還為機關(guān)機構(gòu)改革分流接納了部分人員，生存發(fā)展和擴大業(yè)務(wù)范圍的能力不足，為了擴大會員及分支機構(gòu)以及調(diào)動他們的積極性，有的學(xué)會采取相當寬松甚至放任的態(tài)度。

二是法制觀念淡薄。部分學(xué)會組織對學(xué)會定位認識模糊，認為學(xué)會不是政府機構(gòu)，沒有行政職能和財政撥款，會費收入和經(jīng)營收入純屬學(xué)會資產(chǎn)，財務(wù)管理沒有必要那么嚴。為了經(jīng)營創(chuàng)收和調(diào)動“積極性”，違法違紀的行為如假發(fā)票、以各種名義濫發(fā)錢物、組織出國旅游時有發(fā)生。

三是管理較亂，缺乏強有力監(jiān)督和自我約束。由于社團組織定位于社會民間組織，處于上級管不到，會員管不了，加之部分社團組織的會長、秘書長等負責(zé)人均為退休人員，因此監(jiān)督、約束漏洞很大，管理很不規(guī)范。

1.3 加強社團組織財務(wù)管理的幾點建議

一是重視對學(xué)會組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，充分發(fā)揮學(xué)會組織作為政府聯(lián)系溝通市場、社會的橋梁紐帶的功能作用。明確學(xué)會組織的作用范圍，劃清與政府及市場、民間界限，規(guī)范運作，使學(xué)會組織有所為、有所不為。定期監(jiān)督檢查，同時充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，建立和完善監(jiān)管長效機制。

二是建立行之有效的監(jiān)督管理制度。使大家充分認識到，不管以何種方式、名義籌集的收入、資產(chǎn)都是公共財產(chǎn)，都應(yīng)按國家財經(jīng)法規(guī)嚴格管理，統(tǒng)一核算，依法理財，依法用財，并接受監(jiān)督。

三是提高學(xué)會組織財務(wù)管理水平。認真組織學(xué)習(xí)《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《民間非營利組織會計制度》以及社團組織相關(guān)法規(guī)，通過“小金庫”典型案例開展警示教育，深刻剖析違法違紀案件發(fā)生的原因，使廣大職工尤其是管理部門干部明確法律、法規(guī)、政策的界限和“越界”的嚴重后果，做到警鐘長鳴，構(gòu)筑抵制“小金庫”發(fā)生的思想防線。

2 強化社團組織的預(yù)算管理意識，切實加強預(yù)算支出管理工作

2.1 在預(yù)算管理上，逐步實現(xiàn)“兩個注重”、“三個轉(zhuǎn)變”。

隨著社團組織的不斷壯大，承擔(dān)的任務(wù)越來越繁重，管理的工作項目越來越多，財務(wù)管理任務(wù)十分緊迫。財務(wù)管理工作應(yīng)該實行“兩個注重”、“三個轉(zhuǎn)變”。

“兩個注重”，即注重管理的整體性和系統(tǒng)性，統(tǒng)籌管理各個環(huán)節(jié)；注重管理的薄弱環(huán)節(jié)，對管理薄弱環(huán)節(jié)要提請注意，設(shè)計不相容崗位等。通過“兩個注重”，加強對單位整體和薄弱環(huán)節(jié)的管理。

實行“三個轉(zhuǎn)變”，就是要增強預(yù)算意識，強化預(yù)算（計劃）管理，節(jié)省成本、費用。預(yù)算（計劃）是龍頭，執(zhí)行是關(guān)鍵，成果、業(yè)績（效益）是目標。具體講就是，第一，支出預(yù)算（計劃）編制由原來財務(wù)部門、管理部門編制預(yù)算向項目承擔(dān)人編制預(yù)算轉(zhuǎn)變；第二，由原來幾個人編制支出預(yù)算（計劃）向多數(shù)人參與編制預(yù)算轉(zhuǎn)變；第三，由部門（室）關(guān)注支出預(yù)算（計劃）向多個項目承擔(dān)人關(guān)注支出預(yù)算轉(zhuǎn)變。我們要切實增強預(yù)算意識，提高支出預(yù)算編制的水平，為預(yù)算執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

預(yù)算（計劃）編制的質(zhì)量如何，直接關(guān)系到預(yù)算執(zhí)行好壞，關(guān)系到最終形成什么樣的項目成果。因此，要人性化的管理，以人為本，引入綜合質(zhì)量管理體系ISO9000，實行科學(xué)化管理（不能因人因事而設(shè)），職工參與管理，創(chuàng)造和諧寬松的環(huán)境，調(diào)動職工的積極性，極大地提高工作效率。

2.2 在預(yù)算編制上，強化預(yù)算管理者的責(zé)任

我們要從規(guī)范單位預(yù)算編制的內(nèi)容、方法和規(guī)程三方面入手，抓好單位預(yù)算編制這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，將單位所有收支納入單位預(yù)算，如實反映收支規(guī)模；同時嚴格預(yù)算執(zhí)行，將單位所有收支納入單位決算，按預(yù)算規(guī)定用途使用資金，切實提高資金使用效益，從而確保資金使用的規(guī)范、安全、有效。支出預(yù)算由基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算組成。

編制支出預(yù)算，要有預(yù)見性、合理性，要有依據(jù)，理由要充分，預(yù)算松緊適度（留有余地）?；鶎宇A(yù)算單位根據(jù)本單位承擔(dān)的工作任務(wù)、部門發(fā)展規(guī)劃以及年度工作計劃編制預(yù)算，除延續(xù)項目外，不要重復(fù)申報項目、重復(fù)申報項目工作量等，工作量與支出預(yù)算相配匹。有規(guī)定，按標準計算編制；無規(guī)定，采用類比方法編制（前三年實際支出平衡數(shù)）。成本、費用預(yù)算要細化到預(yù)算科目具體支出的子項（包括辦公費、印刷費、水電費、差旅費、租賃費、會議費、咨詢費、勞務(wù)費、專用材料費、專用設(shè)備購置費、……其他），便于執(zhí)行；提前編制項目實施方案（計劃），解決項目實施周期與年度預(yù)算不一致等問題；預(yù)測項目實施結(jié)束后，將產(chǎn)生什么樣成果或效益（目標）。

2.3 在預(yù)算執(zhí)行上，增強預(yù)算執(zhí)行的透明度

(1)規(guī)范成本、費用的支出。支付成本、費用與項目進度相配匹。按國家有關(guān)的規(guī)定制度，在項目中合理支付成本、費用。支付方式主要有：財政直接支付、財政授權(quán)支付，通過開戶銀行轉(zhuǎn)賬支付，單位現(xiàn)金支付。審核流程：經(jīng)辦人、項目負責(zé)人、財務(wù)審核，單位領(lǐng)導(dǎo)批準。

(2)要在單位內(nèi)網(wǎng)上，試行支出預(yù)算執(zhí)行情況的公示制度，接受單位內(nèi)部職工監(jiān)督。規(guī)范成本、費用支出，尤其要規(guī)范外協(xié)項目支出（一般支付服務(wù)性的費用，如勞務(wù)、數(shù)據(jù)支撐的購置費）。按照申報書列示支出預(yù)算支付成本、費用。如在什么情況下可以支付差旅費、咨詢費、勞務(wù)費、招待費及需要履行哪些相關(guān)手續(xù)等，以現(xiàn)金支付咨詢費、勞務(wù)費應(yīng)在單位財務(wù)部門辦理，盡可能減少成本費用。加強內(nèi)部監(jiān)督，制定月、季、年檢查項目計劃和內(nèi)容，突出檢查重點，不要流于形式。如單位現(xiàn)金管理情況，委托業(yè)務(wù)費、咨詢費、會議費、出國費、公務(wù)接待費支出情況等。

3 重視社團組織的制度建設(shè)工作，建立健全并不斷完善內(nèi)部控制制度

(1)結(jié)合單位實際，設(shè)計內(nèi)部管理模式，把握重點部門、重要崗位等控制環(huán)節(jié)。實行全員目標管理，用制度管人、管事，不要因人事變動而改變內(nèi)部控制制度，但可完善內(nèi)部控制制度。

綜上所述，要針對本單位特點，建立、完善單位內(nèi)部控制制度，使之具有較強的可操作性。針對社團組織容易出問題的環(huán)節(jié)和發(fā)現(xiàn)的苗頭性問題，制定《會議計劃管理暫行辦法》和相關(guān)內(nèi)部控制制度，明確部門（室）、項目負責(zé)人及各個崗位的職責(zé)，包括權(quán)利及責(zé)任，業(yè)績掛鉤。內(nèi)部控制制度有：某某單位會議計劃管理暫行辦法，某某單位全員目標管理，某某單位財政項目（縱向）支出預(yù)算管理辦法，某某單位市場（橫向）項目支出預(yù)算管理辦法，某某單位外協(xié)項目管理辦法，項目支出預(yù)算評審操作指南，咨詢費、勞務(wù)費支出管理辦法，不相容崗位設(shè)置的規(guī)定，內(nèi)部審計監(jiān)督（檢查）辦法等。

(2)預(yù)算（計劃）編制組織由財務(wù)部牽頭，支出預(yù)算編制由部門處（室）、項目（課題）負責(zé)人負責(zé)，支出預(yù)算審核、匯總、上報由財務(wù)部門負責(zé)。成本、費用支出預(yù)算有依據(jù)，報銷有規(guī)定；明確成本、費用報銷審批權(quán)限。如萬元以上由會長批準，萬元以下由副秘書長批準，5000元以下部門（室）、項目負責(zé)人批準。

(3)項目管理、成果驗收。項目管理部負責(zé)項目合同管理、成果驗收。根據(jù)項目申報書列示的主要目標、主要任務(wù)、考核指標等，對其成果進行驗收，一一登記造冊，建立項目成果（紙質(zhì)、電子）檔案。

4 組織好對社團組織的定期檢查工作，不斷規(guī)范和提高財務(wù)管理工作水平

按照年度制訂內(nèi)部檢查監(jiān)督工作計劃，制定檢查實施具體方案，做到月小檢查，季中檢查，年大檢查。內(nèi)部檢查與外部檢查相結(jié)合，以內(nèi)部檢查為主。通過內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況檢查，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度執(zhí)行中存在主要問題及薄弱環(huán)節(jié)，提出整改措施，及時修訂與之不符的內(nèi)部管理規(guī)定。檢查的重點：外協(xié)項目的管理情況、成果提交及費用支出的合規(guī)性、合法性、真實性，是否存在小項目大預(yù)算，以合同、任務(wù)書代替管理、重復(fù)立項、重復(fù)申報，未提交成果，轉(zhuǎn)移財政資金，私設(shè)“小金庫”等問題。

必要時，可委托中介機構(gòu)進行審計或聘請專家，按照綜合質(zhì)量管理體系ISO9000設(shè)計指標，對單位內(nèi)部控制質(zhì)量管理進行論證。通過專家評審，得出是否達到綜合質(zhì)量管理體系ISO9000設(shè)計標準。

5 注重社團組織承擔(dān)項目的成果驗收和轉(zhuǎn)化工作，不斷提高項目的經(jīng)濟效益和社會效益

5.1 成果驗收

對已完成的項目應(yīng)及時組織驗收，按照項目申報書列示目標，檢查項目完成情況，要對中期成果進行驗收，關(guān)鍵項目成果終結(jié)驗收，包括財務(wù)驗收（財務(wù)審計情況）。

檢查項目驗收情況，成果（包括試制的產(chǎn)成品等）、效益及成果轉(zhuǎn)化情況，并對其進行績效評估，提高項目經(jīng)費的使用效益和社會效益。要逐項檢查驗收成果及其成果轉(zhuǎn)化情況，科學(xué)分類建立項目成果（紙質(zhì)、電子）檔案。要加大對外協(xié)（委托）項目成果檢查，是否提交了成果等。

5.2 成果轉(zhuǎn)化

公益性項目、重大專項項目成果，具有社會共享性質(zhì)，主要為國家、行業(yè)部門技術(shù)支撐，如國家宏觀決策建議，行業(yè)部門標準、工藝等，其項目成果盡可能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，更好地為社會服務(wù)，發(fā)揮更大的社會效益。

應(yīng)用類項目（市場項目）成果，其應(yīng)用技術(shù)及方法，具有市場性質(zhì)，主要為使用單位提供專業(yè)（特殊）服務(wù)，實行有償使用。成果轉(zhuǎn)化，要按照國家有關(guān)規(guī)定，通過市場競爭方式有償轉(zhuǎn)讓成果。

[1]郭鵬勇,許廣毅,等．淺談深化基層單位預(yù)算管理[J]．中國國土資源經(jīng)濟,2010,23(7)：46-48．

[2]龔強．地勘單位精細化財務(wù)管理研究[J]．中國國土資源經(jīng)濟,2010,23(7)：43-45．

[3]徐克廣．落實科學(xué)發(fā)展觀,加強項目支出預(yù)算的管理[J]．中國國土資源經(jīng)濟,2009,22(9)：37-38．

F235.99；C23

C

1672-6995(2011)03-0050-03

2011-02-15

李金中（1956-），男，河北省雄縣人，高級會計師，經(jīng)濟學(xué)學(xué)士，國土資源部財務(wù)服務(wù)中心副主任，主要從事財務(wù)管理研究。