可再生能源激勵政策效果比較分析

文/俞萍萍

可再生能源激勵政策效果比較分析

文/俞萍萍

強(qiáng)制性政策在激勵可再生能源發(fā)展方面比自愿性政策更為有效。世界各國雖廣泛采用了自愿性政策，但發(fā)展可再生能源的主要政策仍以強(qiáng)制性政策占主導(dǎo)

自 20世紀(jì)90年代以來，世界各國已制定或?qū)嵤┝硕喾N可再生能源激勵政策，可再生能源激勵政策可采用多種方式進(jìn)行劃分，本文則采用以發(fā)電企業(yè)或電力購買者所承擔(dān)的義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)將其劃分為強(qiáng)制性政策和自愿性政策兩大類。前者是通過政府制定的法律、法規(guī)和政策等要求發(fā)電企業(yè)或電力購買者承擔(dān)一定的強(qiáng)制性義務(wù)，主要包括三種政策，即固定上網(wǎng)電價制政策、配額制政策和招標(biāo)制政策；后者則通過補(bǔ)貼或電力購買者的自愿購買來推動可再生能源的發(fā)展，主要包括補(bǔ)貼政策和綠色電力營銷政策。本文首先構(gòu)建評價可再生能源激勵政降低風(fēng)險效果的評價標(biāo)準(zhǔn)，然后對強(qiáng)制性和自愿性政策的效果進(jìn)行比較，并進(jìn)一步比較分析三種不同的強(qiáng)制性激勵政策。

激勵政策效果的評價標(biāo)準(zhǔn)

從降低投資風(fēng)險及最大化社會收益的角度出發(fā)，可再生能源激勵政策效果評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含以下五個方面：第一，激勵政策對于可再生能源發(fā)電投資者的風(fēng)險降低效果。只有降低可再生能源投資者的預(yù)期風(fēng)險，才能夠有效地增加可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的開發(fā)。降低投資者風(fēng)險主要包括投資初期可以獲得的低成本資金支持的數(shù)量以及保證電網(wǎng)接入等。

第二，激勵政策是否可以提高可再生能源電力的價格競爭力。只有將可再生能源電力的價格降低至與普通電力價格相近的程度上，才能使可再生能源電力在發(fā)展初期得到市場接受。同時伴隨著可再生能源技術(shù)的不斷改進(jìn)或是通過對技術(shù)運(yùn)用熟練程度的提高（學(xué)習(xí)效應(yīng)），使可再生能源發(fā)電技術(shù)最終可以與傳統(tǒng)發(fā)電技術(shù)在市場上進(jìn)行競爭。

第三，激勵政策對于可再生能源發(fā)電容量（包括裝機(jī)容量和總發(fā)電容量）增加速度的影響。評價激勵政策有效性的一個標(biāo)準(zhǔn)是政策實(shí)施后利用可再生能源發(fā)電的規(guī)模，而這一規(guī)模主要體現(xiàn)在發(fā)電量的增加速度。這一增加速度可以從裝機(jī)容量、發(fā)電容量以及可再生能源占總發(fā)電容量的比例來體現(xiàn)。

第四，激勵政策對于可再生能源發(fā)電技術(shù)多樣化和持續(xù)發(fā)展的影響。激勵政策除了對可再生能源應(yīng)用障礙的降低或消除方面的作用以外，還需保證可再生能源發(fā)電技術(shù)的社會效益得到體現(xiàn)。其中較為重要的是可再生能源發(fā)電技術(shù)是否具備可持續(xù)性，同時還要考慮發(fā)電技術(shù)的多樣化，防止因?yàn)檫^于依賴某一種能源技術(shù)導(dǎo)致能源供應(yīng)危機(jī)。

最后，可再生能源激勵政策的社會效益成本。在現(xiàn)有發(fā)電技術(shù)水平下，單純從經(jīng)濟(jì)成本的角度考慮，可再生能源發(fā)電技術(shù)與傳統(tǒng)能源技術(shù)相比較還是高成本的，但可再生能源發(fā)電技術(shù)能夠提供一定的社會效益。因此，可以認(rèn)為鼓勵可再生能源發(fā)電技術(shù)發(fā)展的激勵政策所體現(xiàn)的就是通過各種方式以高于市場價格的水平購買可再生能源電力，從而保證其社會效益得到體現(xiàn)。

強(qiáng)制性政策和自愿性政策的比較分析

強(qiáng)制性政策和自愿性政策的主要區(qū)別在于供電企業(yè)或是消費(fèi)者對于可再生能源電力的采購或消費(fèi)是否具有選擇權(quán)。一般來說，強(qiáng)制性政策主要針對的是供電企業(yè)或電網(wǎng)企業(yè)，如配額制政策對供電企業(yè)的可再生能源電力在電力供給總量中所占的份額進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。對于可再生能源電力的發(fā)展，這兩大類激勵政策的效果是不同的。

首先，在降低可再生能源投資風(fēng)險方面，強(qiáng)制性政策是非常有效的，而自愿性政策則基本無效。對于投資者來說，由于存在不確定性，如政府采用單一的自愿性政策，無論是補(bǔ)貼還是消費(fèi)者自愿購買方式，都不足以保證其未來的發(fā)展前景，也就不足以激勵投資者對可再生能源項(xiàng)目的投資。

第二，在提高可再生能源發(fā)電技術(shù)的價格競爭力方面，這兩類政策都有一定的效率。強(qiáng)制性和自愿性政策基本上都可以保證可再生能源電力價格與傳統(tǒng)發(fā)電技術(shù)電力價格相近，具有較好的價格競爭力。但是兩者作用方式不同，強(qiáng)制政策比較直接，或者是直接提高采購價格（固定上網(wǎng)電價制），或者是采用銷售綠色證書收入（配額制），因此可再生能源發(fā)電企業(yè)可以較快的獲得收入。自愿性政策中的綠色營銷基本可以達(dá)到強(qiáng)制購買政策的效果，可再生電力高于市場價格的部分由消費(fèi)者支付，但其收入有波動且規(guī)模有限，而補(bǔ)貼政策對于收入的確認(rèn)有滯后性，且對中小規(guī)模的發(fā)電企業(yè)效果不佳。

第三，對于可再生能源發(fā)電容量的增加及可持續(xù)性，自愿性政策是缺乏保障的。由于缺乏既定的目標(biāo)和手段，自愿性政策無法對可再生能源電力容量給出一定的數(shù)量保證，其容量的增加依賴于社會對可再生能源社會效益的認(rèn)識程度和接受水平，同時也受到其它能源價格以及客戶購買量不穩(wěn)定的影響。相比較之下，強(qiáng)制性的三個政策雖然對可再生能源容量及發(fā)展的影響不盡相同，但由于它們有政策強(qiáng)制力作為依托，可為可再生能源電力的發(fā)展提供確定的保障。

第四，自愿性政策在擴(kuò)大可再生能源社會效益方面是有成效的。通過自愿性政策的宣傳和推廣，讓消費(fèi)者充分了解可再生能源電力的社會效益。雖然出于成本考慮大多數(shù)消費(fèi)者并不會加入自愿購買行列，但這是推廣可再生能源的一種較好的方法。各種企業(yè)客戶通過購買可再生能源電力作為宣傳企業(yè)責(zé)任的方式，也使得自愿購買成為一種時尚的能源消費(fèi)行為，這對于可再生能源的推廣是很有利的。此外，由于自愿性政策并不需要對現(xiàn)行的電力監(jiān)管和規(guī)劃模式進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)整，所需的管理成本較低。而強(qiáng)制性政策大多在發(fā)電企業(yè)和供電企業(yè)之間實(shí)施，同時強(qiáng)制性政策需要建立一套新的管理制度，例如配額交易市場，所花費(fèi)的成本相對較高。

各國的經(jīng)驗(yàn)也證明了強(qiáng)制性政策在激勵可再生能源發(fā)展方面比自愿性政策更為有效。世界各國雖廣泛采用了自愿性政策，但一般會和強(qiáng)制性政策相結(jié)合，并且由于自愿性政策在保障可再生能源發(fā)展方面的弱點(diǎn)，目前仍是以輔助性的政策出現(xiàn)，主要側(cè)重于發(fā)揮其宣傳推廣可再生能源方面的優(yōu)勢。各國發(fā)展可再生能源的主要政策仍以強(qiáng)制性政策占主導(dǎo)。這也是本文更傾向于研究三種強(qiáng)制性激勵政策對可再生能源投資決策的影響的原因。

固定上網(wǎng)電價制、配額制和招標(biāo)制政策的比較分析

各國采用的強(qiáng)制性激勵政策，即固定上網(wǎng)電價制政策、配額制政策和招標(biāo)制政策，在促進(jìn)可再生能源發(fā)電投資的作用效果上各有側(cè)重，互有優(yōu)勢。

從降低投資風(fēng)險的角度來說，固定上網(wǎng)電價制政策最具有保障，招標(biāo)制下中標(biāo)以后對投資者也是有保障的，但在投標(biāo)過程中風(fēng)險較高，而配額制政策對于降低風(fēng)險并不十分有效。由于有較為確定的預(yù)期利潤作為保障，可再生能源發(fā)電的投資者和運(yùn)營者在招標(biāo)制和固定上網(wǎng)電價制下的風(fēng)險都比較低，而且比較容易獲得資金支持。而在配額制下，由于可再生能源的價格完全取決于市場，受到可再生能源電力發(fā)展水平和傳統(tǒng)能源電力價格的影響，市場的不確定性使得可再生能源電力的市場價格亦不確定，這會大大增加投資的風(fēng)險，使可再生能源發(fā)電投資者的項(xiàng)目融資變得較為困難，在早期難以獲得足夠的資金支持。

在提高可再生能源發(fā)電技術(shù)的價格競爭力方面，三種政策各有側(cè)重。固定上網(wǎng)電價制政策通過電價補(bǔ)貼保證可再生能源發(fā)電企業(yè)的利潤，但不影響最終消費(fèi)者的電價水平。也即在保證發(fā)電企業(yè)利潤的前提下，并不會造成最終電力價格的上升，但是會加重電網(wǎng)企業(yè)的財務(wù)負(fù)擔(dān)。招標(biāo)制政策通過在投標(biāo)階段項(xiàng)目發(fā)展商之間高度激烈的競爭而推動最終的電力價格更接近市場價格，或者使得政府所負(fù)擔(dān)的補(bǔ)貼數(shù)量下降。該政策主要促使可再生能源發(fā)電企業(yè)盡量降低發(fā)電成本來提高可再生能源電力的價格競爭力。配額制政策則主要通過綠色證書價格對可再生能源電力進(jìn)行補(bǔ)貼，提高化石能源發(fā)電成本，雖然會引起最終電力價格的上漲，但對于電網(wǎng)企業(yè)沒有增加額外負(fù)擔(dān)?？梢姡@三種政策對于提高可再生能源發(fā)電技術(shù)的價格競爭力都提供了較好的保障。

就可再生能源發(fā)電容量的增加而言，三者之中最為有效的是配額制政策。配額制本身就是以發(fā)電量作為政策目標(biāo)的，由于有強(qiáng)制性的容量要求并附帶懲罰機(jī)制，使得配額制政策在促進(jìn)可再生能源發(fā)電容量增長方面最具效果。促進(jìn)可再生能源發(fā)電的可持續(xù)性方面，固定上網(wǎng)電價制政策的局限性最為明顯。固定上網(wǎng)電價制政策會給政府和電網(wǎng)企業(yè)或電力零售企業(yè)帶來巨大的財務(wù)負(fù)擔(dān)，會導(dǎo)致政策的延續(xù)性不足。招標(biāo)制政策也有類似的問題，配額制在運(yùn)行之初就更為市場化，所以可持續(xù)性的問題相對較小。對于可再生能源發(fā)電技術(shù)多樣化的影響，固定上網(wǎng)電價制政策是最有效的，而配額制政策在促進(jìn)技術(shù)多樣化方面是最低效的。

綜上所述，各種可再生能源激勵政策的效果不盡相同，各有優(yōu)勢。固定上網(wǎng)電價制政策對可再生能源投資者提供了價格保證，降低了市場競爭程度，因此在可再生能源發(fā)電技術(shù)處于成長期時，該政策更為有利。配額制政策則在經(jīng)濟(jì)成本上更為有利，適合在可再生能源發(fā)電技術(shù)成熟的市場上采用，同時需建立較為完善的配額分類體系，減少其對不同可再生能源發(fā)電技術(shù)的不利影響。

（作者單位：浙江財經(jīng)學(xué)院；本文為杭州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目課題成果）