農村宅基地使用權流轉的現(xiàn)實困難與制度重構

■ 翟玉勝

（石家莊工商職業(yè)學院，河北 石家莊 050091）

農村宅基地使用權流轉的現(xiàn)實困難與制度重構

■ 翟玉勝

（石家莊工商職業(yè)學院，河北 石家莊 050091）

我國城鄉(xiāng)二元土地法律制度對農村宅基地使用權流轉的限制與其現(xiàn)實困境，需要對相關法律進行修改或調整，明晰農村宅基地用益物權的地位，明確流轉的收益分配，逐步建立城鄉(xiāng)互補的社會保障機制。

宅基地；使用權流轉；現(xiàn)實困難；制度構建

農村宅基地使用權的流轉問題，是涉及農民財產(chǎn)權的重要問題。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，土地蘊涵著現(xiàn)實的經(jīng)濟利益，催生了農村宅基地流轉的隱性市場的形成和發(fā)展，并且引發(fā)了一系列的經(jīng)濟糾紛和社會問題。為了農民的切身利益、農村社會的穩(wěn)定以及農業(yè)的發(fā)展，建立農村宅基地使用權流轉制度是迫切需要解決的課題。

1 農村宅基地使用權流轉的現(xiàn)實狀況

根據(jù)制度經(jīng)濟學的理論，制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種類型。目前城鄉(xiāng)二元分治的建設用地使用權結構在土地資本市場機制和農民群體利益的雙重沖擊之下，農村宅基地正在發(fā)生著誘致性制度變遷。主要表現(xiàn)是：

1.1 農村宅基地使用權隱性交易市場已經(jīng)形成

經(jīng)濟主體對潛在利潤的追求成為當前農村建設用地使用權流轉制度變遷的根本動力。農民將多余宅基地使用權和閑置的房屋所有權在集體內部成員之間、不同集體之間和集體與城鎮(zhèn)居民之間的買賣和流轉。出租是目前農村宅基地流轉最為普遍的方式。比如在珠江三角洲、長江三角洲以及一些大城市郊區(qū)，農民自建標準廠房、倉庫和店鋪等以出讓、聯(lián)營、兼并和置換、出租等形式自發(fā)流轉的行為大量存在。此類交易形式主體基本來自農戶個體，也有農村集體經(jīng)濟組織。流轉方式完全是民間的操作，未有政府行為的介入，并沒有得到法律的認可。農村宅基地使用權的流轉已經(jīng)呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢，特別是在城鄉(xiāng)結合部或經(jīng)濟較發(fā)達的農村更加突出，使得相關的政策法規(guī)執(zhí)行呈現(xiàn)出尷尬局面：一方面是禁止農村宅基地使用權流轉的政策法規(guī)不斷出臺;另一方面，宅基地使用權流轉的地下市場不斷發(fā)展。這種自發(fā)性的流轉給集體經(jīng)濟組織和用地單位帶來了經(jīng)濟損失和麻煩。

1.2 大城市近郊小產(chǎn)權房屢禁不止

在經(jīng)濟發(fā)展較快、土地增值潛力較大的農村地區(qū)，農民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組干部以追求農村土地的短期利益最大化為首要目標，出現(xiàn)了農民違法占用土地興建房屋；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農村集體經(jīng)濟組織與開發(fā)商聯(lián)合以農民公寓、農村新民居名義在集體土地上違規(guī)開發(fā)商品房。此類住房只能對本經(jīng)濟組織成員銷售，實際上已有相當數(shù)量的城鎮(zhèn)居民購買了此類房屋，形成了面廣量大的農村宅基地使用權流轉。非官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前小產(chǎn)權房建設面積達60多億平方米，相當于中國房地產(chǎn)業(yè)近10年來的開發(fā)總量。

1.3 偏遠農村出現(xiàn)了大量的“空心村”

與城市近郊不同，偏僻農村卻出現(xiàn)了“空心村”。類型主要有三種：第一種情況是大量農業(yè)勞動力轉移到城鎮(zhèn)打工、經(jīng)商或舉家遷入城鎮(zhèn)生活，仍然保留著原來的房產(chǎn)而無人居住。這是目前農村宅基地閑置或荒廢的主要原因。第二種情況是土地使用權人濫用分戶權利。為了增加宅基地面積標準或另申請宅基地、規(guī)避宅基地超面積處理等，出現(xiàn)了夫妻之間、父母與子女之間按戶口簿分割房產(chǎn)。城市郊區(qū)農村出現(xiàn)了將房屋所有權轉讓給非農業(yè)戶口的家庭成員，以達到農業(yè)戶口家庭成員重新申請宅基地的目的。第三種情況是舊村改造過程中村民搬進新住宅，而舊宅基地依舊存在。這樣使得部分農村（尤其是偏遠農村）建設用地大量閑置，造成土地資源浪費。

2 農村宅基地使用權流轉的現(xiàn)實困難

2.1 農村宅基地使用權流轉法律規(guī)定的矛盾

我國農村建設用地使用權分為宅基地使用權、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益建設用地使用權、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設用地使用權。農村建設用地使用權具有以下法律屬性：（1）用益物權。用地主體對依法取得土地進行占有、使用并獲得收益，但不能對土地進行處分。（2）限制物權。使用權主體不能任意使用土地，必須嚴格按照批準的用途使用。（3）主體社區(qū)性。使用權的主體必須是農村集體組織成員和集體組織興辦的企業(yè)。

宅基地使用權作為農村建設用地使用權中的一種。我國現(xiàn)有法律法規(guī)：一方面認為農村建設用地使用權可以作為交易客體流轉。一是《憲法》第2條規(guī)定：“土地的使用權可依照法律的規(guī)定轉讓”。我們可以將之理解為其“土地的使用權”既包括國有土地使用權也包括集體土地使用權。二是《土地管理法》第2條規(guī)定：“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權的轉讓辦法，由國務院另行規(guī)定”。事實上，國務院僅出臺了《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（1990年國務院第55號令發(fā)布）和《農村土地承包法》。三是行政法規(guī)政策的規(guī)定。如國務院［2004］28號文《關于深化改革嚴格土地管理的規(guī)定》提出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。這些既是農村建設用地使用權流轉的法規(guī)政策依據(jù)，也是國家對農村建設用地使用權流轉積極的改革導向。另一方面對農村建設用地使用權流轉嚴格限制?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”。由此可見，按照現(xiàn)行法律，農村集體建設用地無法進入一級市場。對于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)建設用地使用權的流轉也只是一個例外。

2007年《物權法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定?！倍锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”依該條可以推論，允許宅基地使用權人對地上建筑物進行出租、出賣。按照“地隨房走”的現(xiàn)行法基本原則，允許土地上的建筑物出租、出賣，也就認可了宅基地使用權的有償轉讓。換句話說，對宅基地使用權的流轉并不是完全限制的。但在實施過程中，國務院《關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)[2007]71號）規(guī)定：農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產(chǎn)權房”。通過對比得出，法律雖然允許村民將宅基地使用權轉讓給本集體組織成員，但是又規(guī)定農村“一戶一宅”，同時禁止農村宅基地使用權向城鎮(zhèn)居民流轉。按現(xiàn)行法律法規(guī)相互矛盾的規(guī)定，宅基地使用權除了置換以外，集體組織內部流轉在事實上幾乎不會發(fā)生。

2.2 農村宅基地使用權流轉的實踐困境

2.2.1 法律制度建設滯后于現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展的需要

“城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展”的執(zhí)政理念，推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。如河北環(huán)首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃，到2015年，環(huán)首都13個縣（市、區(qū)）城區(qū)總人口達到300萬人，城鎮(zhèn)化率達到60%；2020年城區(qū)總人口達到400萬人，城鎮(zhèn)化率達到70%。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化必然要占用大量的土地。農村建設用地轉化為城市建設用地的巨大升值收益必然成為自發(fā)流轉的驅動因素。而在現(xiàn)有的征地制度下，土地增值收益絕大部分歸各級地方政府占有，農民所獲征地補償很低，還遭受基層政府和集體經(jīng)濟組織的截流，引起農民的極大不滿。尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)的宅基地拆遷糾紛成為當前農村社會矛盾的重要導火索。因此，要落實城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地的調整置換，解決農村宅基地使用權制度性問題，確立農民合法獲得相應的財產(chǎn)主體地位，分享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。

2.2.2 割斷了農村宅基地使用權利和城市保障權利的聯(lián)系

土地對于絕大多數(shù)的農戶來說，不僅具有生產(chǎn)要素職能、財產(chǎn)職能，還具有提供就業(yè)、社會保險的作用。宅基地使用權不可流轉，使農民財產(chǎn)職能減弱，造成宅基地大量閑置或低效利用。如進城農民工（包括農村生源地的困難大學生）不想再占有宅基地，只能放棄作為農村集體成員該得到的福利，而不能轉化為經(jīng)濟收益。如果能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，建立合理健康的宅基地使用權流轉市場，通過宅基地換房或換社保等途徑，就能將原來布局分散、數(shù)量很大、使用效率很低的宅基地集中復墾增加耕地面積，實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用；對于留鄉(xiāng)農民通過出租多余住房可獲得相對穩(wěn)定的收入；對于離鄉(xiāng)農民通過出售或出租宅基地的收益既可以成為進城的資本，又可以降低城市生活成本。

3 農村宅基地使用權流轉的重構框架

3.1 對限制集體建設用地流轉的法律法規(guī)進行修訂

一是確立農村建設用地使用權作為用益物權的性質，確認其流轉的合法性，是實現(xiàn)農村建設用地有序流轉的必要條件?？梢詫⑥r村建設用地使用權流轉分為“一級市場”和“二級市場”兩個層次的流轉。放開對取得集體建設土地使用權主體的限制，將主體擴大到法人、其他組織和自然人，這樣才能使集體建設用地使用權的拍賣、招標、掛牌成為可能，更好地實現(xiàn)和提高土地的使用效益，為打破城鄉(xiāng)二元分治建設用地所有權結構創(chuàng)造條件。

二是在符合土地用途規(guī)劃的前提下，集體建設土地可參照國有土地出讓設置相應的出讓年限，最大限度地實現(xiàn)集體建設用地的經(jīng)濟價值。農村建設用地使用權流轉必須堅持土地所有者、使用者自愿原則，任何單位和個人都不得強迫集體經(jīng)濟組織流轉土地，也不得阻礙符合條件的集體建設用地使用權依法流轉。土地使用權人可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》。

3.2 逐步允許農村宅基地入市交易流轉

在推進“城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展”的過程中，允許開展農村宅基地使用權入市轉讓試點，保護使用權人在法定范圍內獨立處分自己的使用權來滿足其經(jīng)營和消費需要。在總結試點經(jīng)驗的基礎上，應盡快制定全國性農民集體建設用地使用權流轉管理辦法，解決集體建設用地（包括小產(chǎn)權房）在流轉中的無法可依現(xiàn)象。

3.2.1 開展宅基地的所有權和使用權分離試點

一是明確集體建設土地使用權和房屋所有權兩種財產(chǎn)權的性質和關系。個人對集體建設用地上的房屋具有完全的財產(chǎn)所有權，可以享有占有、使用、收益和處分的權利；對集體建設土地使用權只享有占有、使用和部分收益的權利，個人沒有自行處分的權利。

二是農村宅基地使用權自由流轉屬于“二級市場”。宅基地所有權的集體屬性不改變，土地使用者取得使用權后，在使用期內將其使用權轉讓給他人的交易關系。二次流轉的期限為交易時的剩余年限。

三是控制宅基地總量，實行存量流轉。即獲得新的宅基地必須在總量控制下進行調劑，有人進入，就有人退出，目標是總量不變甚至減少，每戶的需求都會得到滿足。從社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，試點地方承認村民占有宅基地的即成事實；設定流轉起始時間點，重新獲得宅基地就要通過流轉來獲取。如果出現(xiàn)無力購買宅基地使用權的群體又確需宅基地的，要通過社會保障措施解決，要做到居者有其屋，保障村民的生存權。這樣，可以有效地解決宅基地按人頭平均無償分配的局面，用經(jīng)濟的手段解決農村宅基地閑置、浪費和荒蕪的現(xiàn)象。

3.2.2 明確宅基地有償使用的條件、資格和義務

第一，具備農村宅基地流轉的必要條件：存量用地，權屬合法、沒有糾紛，符合規(guī)劃，流轉有序。即堅持用途管制原則，權屬已取得集體土地使用權證并且現(xiàn)實中不存在爭議；土地所有權人和土地使用者同意流轉并簽訂書面協(xié)議。這樣有利于流轉交易安全，流轉有據(jù)可查，市場秩序穩(wěn)定。

第二，嚴格界定宅基地使用權主體資格與責任義務。出讓主體資格是，農村集體經(jīng)濟組織成員“一戶多宅”及宅基地面積超過法定標準，拆除超標準部分建筑物土地退還集體確有困難，或因生活和生產(chǎn)需要由個人申請確需保留的。受讓主體資格包括非農業(yè)戶口的居民或其他農村集體經(jīng)濟組織成員。混合戶口家庭在房屋分割時應優(yōu)先考慮本農村集體經(jīng)濟組織成員，且沒有其他住房的子女。責任義務是：農民無其他固定住處的不得轉讓農村住房。

3.3 明確宅基地使用權流轉的收益分配，建立社會保障體系

使用權流轉收益是土地的承載功能和資源功能帶來的。宅基地有償使用費可作為農村集體經(jīng)濟組織土地所有權收益的基本形式，關系到農村建設用地使用權制度運作的利益保障機制。一是建立合理的流轉收益分配制度，確定地方政府、土地所有權人、土地使用權人在流轉中的利益分配關系。二是將宅基地收益積累為農村集體經(jīng)濟組織專項公共基金，用以改善農村集體公益事業(yè)和基礎設施以及土地開發(fā)和耕地保護?？梢詤⒖紡V東省做法，使用權所得收益應納入農村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理，其中50%以上應當存入銀行（農村信用社）專戶，?？钣糜诒炯w經(jīng)濟組織成員的社會保障。農民個人從集體收益中分配，但集體收益分配由村民大會表決。三是借鑒重慶土地交易所交易做法，保證地票所有權人享有居住地同等待遇。建立農村建設用地和城市建設用地市場的聯(lián)系制度，利用宅基地的級差地租使部分荒廢的宅基地在合法范圍內實現(xiàn)流轉。對于離鄉(xiāng)的農民，可以將農村宅基地及其附屬設施用地經(jīng)過復墾為耕地，并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生的指標制作地票，進入農村土地交易所交易。結合城市工作實際將他們納入相應的社會保障體系，特別是在城市工作的低收入群體可以申請城市廉租房等政策性住房。

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[5]重慶市人民政府.關于印發(fā)重慶農村土地交易所管理暫行辦法的通知(渝府發(fā)〔2008〕127號）[EB/OL].[2011-02-12](2011-02-10)中央人民政府網(wǎng)（www.gov.cn）.

F301.3

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1672-6995(2011)04-0032-03

2011-02-16

翟玉勝(1968-)，男，河北省石家莊市人，石家莊工商職業(yè)學院市場營銷教研室主任，高級經(jīng)濟師，主要研究方向為經(jīng)濟法、貿易經(jīng)濟教學。