“棄法崇訪”現(xiàn)象：成因、負效應(yīng)及其破解

喬希玲

（中共太原市委黨校，山西太原030012）

“棄法崇訪”現(xiàn)象：成因、負效應(yīng)及其破解

喬希玲

（中共太原市委黨校，山西太原030012）

“棄法崇訪”是當(dāng)事人在解決矛盾糾紛途徑選擇上的非正?，F(xiàn)象，它反映了人們對法的信任危機和對信訪的過度迷信，該現(xiàn)象必將增加政府成本，助長人治作風(fēng)，影響法治權(quán)威。要將民眾的訴求及爭議的解決引導(dǎo)到法治軌道上來，必須改革信訪制度與訴訟制度，健全糾紛解決機制；完善相關(guān)立法，降低訴訟成本；推進司法改革，實現(xiàn)司法公正。

棄法崇訪；訴訟制度；司法公正

當(dāng)前，隨著我國改革發(fā)展的不斷深入，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，各種社會矛盾日益凸顯，由此引發(fā)的各類糾紛也越來越多，但從解決矛盾糾紛的渠道上看，不少當(dāng)事人不愿意訴諸法律，而是熱衷于信訪，這不僅引發(fā)了持續(xù)上升的“信訪潮”，而且業(yè)已構(gòu)成對行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法定主渠道的挑戰(zhàn)，此現(xiàn)象值得我們深思。

一、“棄法崇訪”現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因

“棄法崇訪”現(xiàn)象，即當(dāng)事人在解決矛盾糾紛時信“訪”不信“法”問題。這里的“法”是指法定途徑、法定方式，包括行政復(fù)議、訴訟、仲裁等，“訪”是指信訪、上訪。眾所周知，法是規(guī)范行為、伸張正義、維護權(quán)利、調(diào)整社會關(guān)系，最終控制、減少、平息和化解社會矛盾的主渠道，而信訪則是公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動，即信訪是一種行政性的補充救濟制度，并非解決矛盾糾紛的主要途徑?！皸壏ǔ缭L”，這是一種非正?，F(xiàn)象，因為在法治社會里，如果民眾的訴求及各類爭議的解決，最終不是通過法定渠道，而是循著信訪之路上下反復(fù)處理，尤其是涉訴案件再進入信訪程序，必將助長人治作風(fēng)，甚至影響法治社會的建設(shè)。那么，在依法治國的今天，為什么有法律制度而不被敬畏和執(zhí)行？為什么民眾有訴求而熱衷于信訪？筆者認為其主要原因如下：

（一）救濟通道不暢

當(dāng)前，我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟的快速發(fā)展帶來了各方利益的調(diào)整，一些潛在的社會矛盾逐漸被激發(fā)出來，但我國現(xiàn)行的矛盾糾紛解決機制不夠完善，致使許多矛盾糾紛沒有得到及時妥善的解決，尤其是大量與社會發(fā)展有關(guān)的熱點問題，如城市拆遷或征地補償，往往因沒有合法手續(xù)強制拆遷，或是補償不到位等引發(fā)矛盾糾紛，而在此類矛盾糾紛中利益受損的多為弱勢群體的普通民眾，當(dāng)他們依法主張權(quán)利向有關(guān)部門提出申訴時，一些地方政府部門往往推諉塞責(zé)，得過且過，致使問題得不到妥善解決，爭議還在繼續(xù)。當(dāng)他們尋求法律途徑解決問題時也救濟不暢，現(xiàn)實中，有的地方法院對因城市拆遷、征地補償?shù)壬鐣舾袉栴}引發(fā)的矛盾糾紛幾乎不予受理，也就是說在“通過正當(dāng)法律程序解決問題的途徑不暢通，甚至在很多時候急于維權(quán)的當(dāng)事人啟動不了本應(yīng)該是正常的法律程序，而領(lǐng)導(dǎo)批示可以很容易推動沉重的維權(quán)之門，或者說可以推開非正常的維權(quán)之路”〔1〕的情況下，當(dāng)事人要想維護自身權(quán)益，只能寄希望于信訪、上訪之路。

（二）選擇法律途徑成本較高

選擇何種途徑來實現(xiàn)自己的訴求，對當(dāng)事人來說有一個最起碼或者說最簡單的判斷標(biāo)準，那就是要看有關(guān)途徑的成本與效率如何。從成本與效率來看，選擇法律途徑成本較高，因為法律是規(guī)范化、制度化的成果，通過訴訟、復(fù)議、仲裁等法律渠道維權(quán)，一般要經(jīng)過受理、立案、調(diào)查、取證、審理、裁決和執(zhí)行等法定程序，尤其是進入訴訟程序，當(dāng)事人要花去訴訟費和律師費，還要付出大量的精力和時間，對一些法律時效性很強的爭議，有的當(dāng)事人不清楚時效的重要性，超過時效去維權(quán)，結(jié)果被擋在了法律維權(quán)的大門之外，或者因有關(guān)部門在處理問題時，時效被“合法”地延長，使當(dāng)事人的訴求完全失去意義。而信訪是非程序化的，當(dāng)事人走信訪途徑不需要花費太多的資金，甚至有的上訪者赴省進京，其車旅費、生活費最終都是由當(dāng)?shù)卣I單，即政府花錢買平安。加之信訪幾乎不受任何事實證據(jù)、期限、步驟、方式等限制，在個別時間和個案中又能夠“一步到位”甚至“突破法律底線”解決問題，因此人們遇到矛盾糾紛，在法律與信訪之間，自然會選擇信訪。

（三）司法公信度不高

隨著我國司法制度的逐步完善，司法公正的公信力逐漸提高，但是，有些地區(qū)的司法部門及司法人員對待當(dāng)事人態(tài)度生硬，濫用權(quán)力，辦“關(guān)系案，人情案”，甚至有案不立，致使當(dāng)事人錯誤地認為“打官司”就是“打關(guān)系”，權(quán)可以壓法。也有的司法部門對少數(shù)案件在認定事實、適用法律等方面確有錯誤，但因種種原因未能依法及時予以糾正，致使當(dāng)事人的合理訴求不能實現(xiàn)，也極大地傷害了人們通過司法途徑解決紛爭的積極性。同時，近年來，執(zhí)行難案件屢見不鮮，為了解決執(zhí)行難問題，雖然有關(guān)部門多措并舉，案件執(zhí)行率有了大幅度提高，但是“從全國來看案件的平均執(zhí)行率仍不足60%”〔2〕。案件執(zhí)行難問題，極大地損害了法律裁判的權(quán)威性和公信力，使法院生效的裁判成為一紙空文或法律白條。針對案件執(zhí)行難、贏了官司輸了錢等問題，群眾遇到矛盾糾紛，自然首選信訪，因為人們對“法”的信賴度不是很高。

（四）“青天”情結(jié)濃厚

經(jīng)過多年的普法教育，人們的法律意識有了一定的提高，但與當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的法治要求還相差甚遠，加之，一些地方的普法工作搞形式，走過場，花拳繡腿，不注重實效，普法不到位，群眾的法治觀念依然淡薄，法律素養(yǎng)不高，官本位思想比較嚴重，有問題找“青天”、告御狀的傳統(tǒng)還根深蒂固。而現(xiàn)實生活中又有一些領(lǐng)導(dǎo)以言代法，以權(quán)壓法，往往出現(xiàn)一些依法難辦的事情、靠權(quán)力則可輕易解決的不良現(xiàn)象，并且官員的級別越高，所作批示的作用就越大，問題解決得就越快越徹底，在此情況下，人們解決矛盾糾紛自然會“棄法崇訪”，因為人們看到了信訪的靈驗，看到了信訪比正常的法律途徑更容易解決問題。

二、“棄法崇訪”現(xiàn)象帶來的負效應(yīng)

“棄法崇訪”現(xiàn)象反映了民眾對司法公正的信任危機和對信訪渠道的過度迷信，表明了當(dāng)今社會人治影響法治的現(xiàn)實存在，其所帶來的負面影響主要有以下幾個方面：

（一）增加政府成本

信訪并不是社會矛盾糾紛解決的主渠道，如果通過信訪、尤其是上訪實現(xiàn)訴求的情況大量出現(xiàn)，就會使各級部門以更多的人力、物力、財力來應(yīng)對，使更多的公共資源被占用。因為信訪案件的增多，特別是群體性上訪或者單獨長期的纏訪、鬧訪、過激訪以及其他非正常訪，嚴重影響了社會穩(wěn)定和正常的工作秩序，日漸成為社會綜合治理工作中的一個突出問題。為了應(yīng)對這一問題，各地必將建立專門的機構(gòu)或者指定專門的人員做好大量的穩(wěn)控工作。現(xiàn)實中，有些地方政府的有關(guān)部門為了一時穩(wěn)定或一事穩(wěn)定，往往會不計成本、不惜代價，采取派專門人員上門“堵訪”，或者使用各種手段途中“截訪”等強行措施，結(jié)果不僅沒有減少信訪量，反而進一步激化了矛盾，增加了政府成本。如為了有效攔截到北京上訪人員，許多地方政府還在北京設(shè)立專門的“截訪”常駐機構(gòu)，安排有關(guān)專門人員，常年住在北京負責(zé)處理上訪事宜，對進京上訪者不少地方政府頂不住壓力，常常是花錢買平安，實際上花錢買到的只是暫時的表象的“息事寧人”，而這種暫時的“風(fēng)平浪靜”，不僅沒有解決問題，還會給維護社會穩(wěn)定帶來不良的“示范”效應(yīng)，導(dǎo)致信訪人相互攀比，結(jié)果是“按下葫蘆又起瓢”，這種“人民內(nèi)部矛盾人民幣來解決”的錯誤做法必須消除，否則只能增加政府管理成本，浪費社會公共資源。

（二）助長人治作風(fēng)

在法治社會里，應(yīng)當(dāng)將民眾的訴求及各類爭議的解決引導(dǎo)到法治軌道上來，而信訪所體現(xiàn)的不是法律的程序，而是寄托于人，尤其是寄托于領(lǐng)導(dǎo)人的批示。當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)人在信訪材料上作出批示，也是一種體恤民情、化解矛盾糾紛的行政方式，但是，這絕不能也不應(yīng)成為一種常規(guī)，或者一種潛規(guī)則，否則就會破壞規(guī)則，助長人治作風(fēng)。因為領(lǐng)導(dǎo)的批示太多，且“件件有回音”的話，那么，相關(guān)法律法規(guī)所設(shè)定的行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法定渠道，就會被人置之腦后，而事實上，有些地方部門和官員把領(lǐng)導(dǎo)的批示當(dāng)“圣旨”，領(lǐng)導(dǎo)批示過的事情就千方百計地及時解決，而沒有領(lǐng)導(dǎo)批示的事情則敷衍了事、推諉塞責(zé)，如此惡性循環(huán)，必將助長人治作風(fēng)。

（三）損害司法權(quán)威

司法權(quán)威是法律至上理念在司法領(lǐng)域的體現(xiàn)和延伸，在法律被敬畏、司法有權(quán)威的社會中，人們會普遍認為司法手段是解決爭議的終局性手段，愿意將紛爭交由法院裁決，并無條件地履行法院的生效判決。但在當(dāng)前涉訴信訪處理機制中，當(dāng)事人不相信司法途徑是解決爭議的終局性手段，他們會在訴訟期間同時不斷上訪，甚至放棄正常的訴訟手段而尋求上訪救濟，或不履行法院的生效判決不斷上訪。而當(dāng)有些信訪人的訴求可能因為領(lǐng)導(dǎo)人批示或有關(guān)部門的高度“重視”獲得滿足后，這種滿足便會成為一種期待和動力，昭示著其他信訪人無視生效裁判的效力不斷上訪。在某種程度上，“棄法崇訪”現(xiàn)象實際上架空了司法程序，損害了司法權(quán)威，長此以往，必將影響法治社會的建設(shè)。

三、破解“棄法崇訪”現(xiàn)象的對策

“棄法崇訪”現(xiàn)象與現(xiàn)代社會中法律至上的法治理念格格不入，它是當(dāng)前人們解決矛盾糾紛的一種畸形表現(xiàn)，在法治社會里，民眾的訴求及各類爭議的解決應(yīng)當(dāng)以法律途徑為主渠道，不應(yīng)該過分依賴信訪。那么，如何將各類矛盾糾紛的解決有效引導(dǎo)到法治軌道上來？筆者認為，應(yīng)遵循法治理念，做好以下幾方面的工作：

（一）完善信訪制度，實現(xiàn)依法治“訪”

信訪制度作為黨和政府與群眾密切聯(lián)系的重要制度，在反映人民呼聲、化解矛盾糾紛、維護公眾合法權(quán)益與社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，但信訪并不是解決矛盾糾紛的主渠道，而是一種行政權(quán)的自我約束和非正規(guī)的救濟制度。面對當(dāng)前信訪制度被異化、信訪功能錯位越位、人們“棄法崇訪”現(xiàn)象盛行等問題，我們應(yīng)理性認識信訪功能，進一步改革信訪制度。信訪制度就其功能而言應(yīng)當(dāng)被定位為以溝通為基礎(chǔ)、以督查為核心、以斡旋為輔助的程序性制度，其目的在于聽取民眾之陳情并給予盡可能的救濟。因此，應(yīng)“重新認識信訪功能，嚴格限制信訪范圍，使信訪回歸到下情上達、了解信息、轉(zhuǎn)交信件的最初定位，盡可能限制信訪在案件實體處理方面的功能，將各類涉法涉訴信訪案件真正剝離至司法救濟渠道”〔3〕，從而使其歸位于群眾陳情聯(lián)系政府的制度本源。同時，要建立規(guī)范的對話、協(xié)商和處理問題的反饋機制，切實了解民情民意，增強黨和政府與群眾溝通的能力，并對群眾反映的問題作出依法及時、合理的應(yīng)對。還應(yīng)進一步加大普法工作力度，提高全民的法律意識，形成良好的法治環(huán)境，讓廣大群眾重拾信“法”信心，尤其要加強對信訪法規(guī)的宣傳教育，引導(dǎo)群眾學(xué)法、懂法，依法逐級、有序信訪，合理訴求，使信訪制度走向規(guī)范化、法制化。

（二）強化法治觀念，以法定程序為常態(tài)解決爭議

在化解矛盾糾紛的途徑選擇上，要讓全社會形成在法治軌道內(nèi)解決矛盾沖突的共識，使人們信“法”不信“權(quán)”、信“法”不信“訪”，告別“青天”情結(jié)，必須給人們以法治信心，因此，社會各階層，尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部與有關(guān)部門要強化法治觀念，樹立法律權(quán)威，嚴格依法辦事。各級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)率先士卒，帶頭學(xué)法、守法、用法，牢固樹立社會主義法治理念，切實提高法律素養(yǎng)，杜絕長官意志與人治作風(fēng)，絕不以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)廢法，要堅持依法處理經(jīng)濟社會事務(wù)和解決各種矛盾，帶頭遵守各項法律、法規(guī)和法定程序，養(yǎng)成依法解決信訪問題的習(xí)慣，以身作則，慎用批示權(quán)，減少批示，增加指導(dǎo)，克服在解決問題過程中隨意發(fā)出不符合法治精神的指令，積極引導(dǎo)人們通過法定渠道反映訴求、解決糾紛。有關(guān)部門及其工作人員應(yīng)強化程序意識，嚴格按照法定流程執(zhí)法，所有行為都要于法有據(jù)、程序正當(dāng)，要自覺抵制、排除非理性干擾，既要防止領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、批示的事項“突破法律底線”超范圍、超標(biāo)準解決，也要防止某些領(lǐng)導(dǎo)推諉扯皮、敷衍塞責(zé)、行政不作為。要真正做到無私無畏，依法辦事，杜絕繞過法定程序直接處理或者變相處理事件。只要讓全社會形成在法治軌道內(nèi)解決矛盾沖突的共識，就能在一定程度上避免人治的做法，也能讓信訪當(dāng)事人認識到“棄法崇訪”只能增加政府成本，從而不再把信訪作為解決糾紛的首選途徑，而是更加理性地選擇法律救濟渠道，進而使法定程序真正成為解決各類矛盾糾紛的常態(tài)。

（三）完善糾紛解決機制，發(fā)揮法律主渠道作用

和諧社會并非是一個沒有利益沖突的社會，而是一個有能力解決和化解利益沖突，并由此實現(xiàn)利益大體均衡的法治社會，而要實現(xiàn)這種調(diào)節(jié)和均衡就必須依靠法律，有完善的法治作保障。當(dāng)前，“棄法崇訪”現(xiàn)象的糾結(jié)，在于司法救濟不暢，法律途徑維權(quán)成本較高。如果通過法定程序解決矛盾糾紛，當(dāng)事人不需要花費更多的成本，并在較短的時間內(nèi)能夠公正實現(xiàn)其合理訴求，人們將不再熱衷于信訪。因此，應(yīng)進一步改革訴訟制度，完善相關(guān)立法，擴大行政復(fù)議、行政訴訟和民事訴訟受案范圍，把能以法律途徑解決的問題明確納入法律解決渠道，保障當(dāng)事人實現(xiàn)訴權(quán)；要降低起訴條件與訴訟成本，加強法律援助和司法救助工作，解決好弱勢群體無力訴訟或訴訟能力欠缺的問題，使處于弱勢的當(dāng)事人獲得公平的司法保護。同時要完善糾紛解決機制，建立信訪與行政復(fù)議、訴訟等法定糾紛解決渠道的銜接機制，鼓勵行政復(fù)議機關(guān)與人民法院在信訪機構(gòu)設(shè)立接待室，使大批涉法涉訴的信訪案件直接進入復(fù)議、訴訟等法律程序，充分運用法律主渠道作用化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定。

（四）積極推進司法改革，不斷提高司法裁判的公信度

“徒法不足以自行”。法律化解社會矛盾功效的實現(xiàn)，在于有完備的法律，以及良好的法治環(huán)境，其中直接實施和適用法律的司法工作之作用尤為顯著，因為司法是維護社會公平正義的最后一道屏障，當(dāng)事人司法訴求的根本目的，說到底是為了尋求公平正義，討個公正的說法，如果司法活動違反法律原則與法治精神，同樣情況因案外因素或當(dāng)事人不同，而分別“靈活處理”、區(qū)別裁斷，就不能給人以公正之感，當(dāng)然也不可能解決社會矛盾。如果司法活動屈從于司法之外的權(quán)力，司法權(quán)威受到削弱，司法結(jié)論也不會令人信服，信“權(quán)”不信“法”的現(xiàn)象即無法扭轉(zhuǎn)。要維護司法權(quán)威，培植全社會對法律和司法活動的敬意，首先應(yīng)保證司法機關(guān)獨立公開的行使權(quán)力，任何組織和個人都不得超越法律對司法機關(guān)發(fā)號施令，司法裁判也不能因受外界干預(yù)而隨時更改。其次，應(yīng)積極推進司法改革，強化審判監(jiān)督制度，認真懲治司法腐敗，實現(xiàn)司法公平正義。再次，還應(yīng)完善執(zhí)行制度，加大司法裁判的執(zhí)行力度，防止“法律白條”的產(chǎn)生，保證司法裁判的終局性和實際執(zhí)行力，使人們真正認識到“法”比“訪”更可信賴，更可依靠，從而更加理性地選擇司法救濟渠道，更多地運用訴訟等法定方式來維護自己的合法權(quán)益。

〔1〕賀方.信訪不信法的根子在依法維權(quán)難〔N〕.法制日報，2010-03-29.

〔2〕許民垣.案件“執(zhí)行難”亟待立法解決〔N〕.光明日報，2010-03-16.

〔3〕馬懷德.“信訪不信法”現(xiàn)象值得高度警惕〔N〕.學(xué)習(xí)時報，2010-01-25.

How to Handle the“Rejecting Law for Visit”Phenomenon

QIAO Xi-ling
（The Taiyuan Communist Party Committee Party School，Taiyuan 030012，China）

“Rejecting law for visit”is an improper phenomenon and shows the crisis in people’s belief in law and their excessive superstition of letters and visits for petition.This phenomenon will certainly increase the government’s cost，encourage the style of the rule by man and impact the authority of the rule of law.With a view to settling disputes with the help of law，it is necessary to reform the system of letters and visits for petition and the procedure system，improve the mechanism for settling disputes and relative legislation，reduce procedure cost，promote judicial reform and achieve judicial justice.

rejecting law for visit；procedure system；judicial justice

D616

A

1009-1203（2011）01-0078-04

2010-12-09

喬希玲（1962-），女，山西洪洞人，中共太原市委黨校法學(xué)教研室教授。

責(zé)任編輯 雨文