對基層國土信息化建設(shè)的思考
——以浙江麗水市為例

■ 趙力強(qiáng)

（麗水市國土資源信息中心，浙江 麗水 323000）

對基層國土信息化建設(shè)的思考
——以浙江麗水市為例

■ 趙力強(qiáng)

（麗水市國土資源信息中心，浙江 麗水 323000）

信息化的建設(shè)與應(yīng)用，是促進(jìn)工作流程優(yōu)化，提升工作效率，提高科學(xué)決策能力，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)有效服務(wù)的重要手段，也是提升監(jiān)管能力、強(qiáng)化監(jiān)管措施的重要途徑。基層國土信息化建設(shè)，就是采取信息化頂層設(shè)計(jì)的理論和方法，設(shè)計(jì)土地規(guī)劃、土地利用、地礦業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用、技術(shù)構(gòu)架，明確信息化建設(shè)內(nèi)容與管理業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)，通過市、縣（市、區(qū)）、基層國土所三級的廣泛和充分應(yīng)用，將信息化貫穿于土地規(guī)劃、土地利用、地礦（地質(zhì)環(huán)境）的調(diào)查評價(jià)、日常管理、監(jiān)測監(jiān)管、政策研究、社會服務(wù)等業(yè)務(wù)的全過程。

基層國土；信息化；建設(shè)；麗水

當(dāng)今世界已經(jīng)進(jìn)入信息化時(shí)代，信息技術(shù)正強(qiáng)勁而深刻地引領(lǐng)著經(jīng)濟(jì)社會各個(gè)領(lǐng)域的深刻變革。以信息化促進(jìn)國土資源管理創(chuàng)新，帶動管理的科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化，已成為國土資源管理事業(yè)科學(xué)發(fā)展的必由之路。筆者以浙江省麗水市國土信息化建設(shè)為例，談點(diǎn)粗淺的看法。

1 國土信息化建設(shè)的目標(biāo)定位

在浙江省國土資源廳的正確領(lǐng)導(dǎo)下，麗水市國土資源局（下稱市局）黨委領(lǐng)導(dǎo)非常重視國土資源系統(tǒng)信息化建設(shè)，把信息化建設(shè)列入日常業(yè)務(wù)管理中的核心地位來抓，市局已累計(jì)投資1500多萬元，建立了地籍信息、電子政務(wù)信息等8個(gè)系統(tǒng)，著力推進(jìn)全市統(tǒng)一的國土信息化建設(shè)，進(jìn)一步明確了目標(biāo)定位，即：建立覆蓋全市國土資源系統(tǒng)的信息化體系，實(shí)現(xiàn)管理全業(yè)務(wù)、全流程的數(shù)字化、信息化，利用現(xiàn)代信息技術(shù)強(qiáng)化監(jiān)管，為實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理提供全面有效的技術(shù)保障，以信息化帶動管理現(xiàn)代化。

(1)在系統(tǒng)設(shè)計(jì)上，促成市、縣（區(qū)）、基層國土所的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化重組，實(shí)現(xiàn)三級管理業(yè)務(wù)和信息系統(tǒng)的實(shí)時(shí)在線運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、多維度、多層面的數(shù)據(jù)大集中，形成協(xié)調(diào)一致、互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)化集成辦公大平臺，構(gòu)建及時(shí)、可信的社會化國土信息服務(wù)大門戶。

(2)在系統(tǒng)建設(shè)中，以數(shù)據(jù)中心為主要抓手，建立集中統(tǒng)一的管理要素?cái)?shù)據(jù)庫，促進(jìn)國土資源管理的有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)地下、地表資源，地上建筑物、構(gòu)筑物和各類用地統(tǒng)一管理，為行政審批、執(zhí)法監(jiān)察、應(yīng)急監(jiān)管、輔助決策提供實(shí)時(shí)、直觀、豐富、扎實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

(3)在系統(tǒng)應(yīng)用中，一是市、縣（區(qū)）、基層國土所主要業(yè)務(wù)審批過程基本實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上綜合管理和辦理，業(yè)務(wù)系統(tǒng)、公務(wù)系統(tǒng)、內(nèi)部管理基本實(shí)現(xiàn)有機(jī)集成；二是所有非涉密公務(wù)在網(wǎng)上運(yùn)行，逐步實(shí)現(xiàn)文檔一體化、辦公督察催辦自動化、文件分發(fā)歸檔智能化，做到系統(tǒng)內(nèi)的上通下達(dá)；三是應(yīng)用系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一開發(fā)，三級聯(lián)網(wǎng)垂直集成布置，有效解決應(yīng)用集中化、數(shù)據(jù)集中化、管理集中化、監(jiān)測集中化；四是系統(tǒng)建設(shè)符合國家相關(guān)安全規(guī)定，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)安全的常態(tài)化。

(4)在規(guī)劃統(tǒng)一實(shí)時(shí)在線的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，積極為社會提供及時(shí)可信的國土資源部分信息服務(wù)產(chǎn)品。針對個(gè)人、企業(yè)法人、政府部門的不同需求，著力研發(fā)出標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、分層公示的國土資源信息特色服務(wù)產(chǎn)品，全面提升信息服務(wù)水平，營造國土服務(wù)品牌，增強(qiáng)社會影響力。

2 國土信息化建設(shè)中存在的難點(diǎn)

麗水市國土資源信息化建設(shè)已有成效，市、縣、區(qū)各局的信息化建設(shè)都有一定的成果，各縣、市軟硬件環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，信息化建設(shè)環(huán)境進(jìn)一步提升，工作水平也在不斷提高，結(jié)合麗水市國土系統(tǒng)實(shí)際情況，貫徹落實(shí)部省的國土資源信息化建設(shè)提出的目標(biāo)，在推進(jìn)國土資源信息化建設(shè)中發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、解決問題。

2.1 當(dāng)前麗水市國土信息化建設(shè)中的主要難點(diǎn)

(1)信息系統(tǒng)尚未成為業(yè)務(wù)工作的核心組成部分，有關(guān)管理行為未能在統(tǒng)一的平臺上進(jìn)行，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫覆蓋面不夠全，現(xiàn)勢性不夠強(qiáng)，數(shù)據(jù)重復(fù)、不一致、圖屬不對應(yīng)等問題在一定程度上存在，管理類數(shù)據(jù)還缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、完整性。

(2)系統(tǒng)建設(shè)統(tǒng)籌力度不夠大，沒有打破各個(gè)管理主體間、各個(gè)管理環(huán)節(jié)上存在的鴻溝壁壘，未能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。

(3)信息化尚未實(shí)現(xiàn)市、縣（區(qū)）、基層國土所三級聯(lián)動，信息不夠暢通，難以滿足區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的需要。

2.2 存在問題的深層次原因分析

(1)在信息系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)中，國土、地礦、地質(zhì)環(huán)境等各類已有信息系統(tǒng)建設(shè)遵循應(yīng)用先行的原則，未能充分按其共有的資源屬性進(jìn)行統(tǒng)一考慮、統(tǒng)籌安排，影響后期管理的融合與統(tǒng)一。

(2)在信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)理念上，沒有按照政府管理創(chuàng)新、流程再造的要求突破現(xiàn)有體制和條塊分割的限制，不利于促進(jìn)業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化與重組，影響了數(shù)據(jù)流程與工作流程的統(tǒng)一，也影響了數(shù)據(jù)的及時(shí)匯集、更新以及數(shù)據(jù)資源的有效開發(fā)與利用。

(3)在信息系統(tǒng)開發(fā)中，未能完全堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、需求導(dǎo)向和集中開發(fā)、集成部署，市局機(jī)關(guān)、各縣（區(qū)）局和基層國土所的管理行為沒有在統(tǒng)一平臺上進(jìn)行，其管理行為產(chǎn)生的結(jié)果也沒有收集到統(tǒng)一的平臺中來。

3 加快國土信息化建設(shè)的幾點(diǎn)思考

3.1 全力推進(jìn)國土資源統(tǒng)一數(shù)據(jù)中心建設(shè)

按照徐紹史部長反復(fù)強(qiáng)調(diào)的實(shí)施“一張圖”管理的要求，結(jié)合全國第二次土地調(diào)查，著眼于全市空間資源綜合管理和優(yōu)化資源配置，以地理空間信息為基準(zhǔn)，整合土地管理、地礦（地質(zhì)環(huán)境）管理等專題空間數(shù)據(jù)，建立“橫向到邊，縱向到底”的空間數(shù)據(jù)框架，構(gòu)筑全市“一張圖”工程。

全市統(tǒng)一數(shù)據(jù)底板包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和專題數(shù)據(jù)圖層。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)圖層包括全市國土資源影像、宗地、現(xiàn)狀、地形圖，涵蓋了整個(gè)土地資源行業(yè)的最小管理單元，中心城區(qū)數(shù)據(jù)達(dá)到1:500精度，近郊達(dá)到1:1000，其它部分為1:2000；專題數(shù)據(jù)圖層沉淀了各業(yè)務(wù)系統(tǒng)管理的數(shù)據(jù)，包括開發(fā)區(qū)、基本農(nóng)田、土地整理復(fù)墾、建設(shè)用地、違法用地等。

全市統(tǒng)一數(shù)據(jù)底版具有“全、通、新、用”的特點(diǎn)?！叭保猩婕暗臉I(yè)務(wù)數(shù)據(jù)必須匯集到統(tǒng)一平臺，全市土地、地礦、地質(zhì)環(huán)境信息實(shí)現(xiàn)橫向到邊、縱向到底?！巴ā保行畔⑾到y(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，統(tǒng)一分類代碼、統(tǒng)一命名規(guī)則、統(tǒng)一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式，打破各個(gè)管理主體、各個(gè)管理環(huán)節(jié)之間存在的鴻溝壁壘，努力實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)無縫管理、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通?！靶隆?，所有數(shù)據(jù)確保準(zhǔn)確性、現(xiàn)勢性，建立起“發(fā)現(xiàn)——調(diào)查——處置——反饋”的長效管理機(jī)制和數(shù)據(jù)動態(tài)更新機(jī)制。根據(jù)國土資源部關(guān)于“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的要求，通過遙感影像比對、日常的三級網(wǎng)絡(luò)巡查、每天的執(zhí)法巡視等三種發(fā)現(xiàn)機(jī)制，實(shí)時(shí)監(jiān)控土地利用的動態(tài)變化情況。“用”，所有管理行為必須在統(tǒng)一平臺上進(jìn)行，所有管理行為產(chǎn)生的結(jié)果必須歸集到統(tǒng)一平臺中來。

3.2 依托信息化推進(jìn)業(yè)務(wù)管理架構(gòu)再梳理

近年來，按照麗水市委、市政府加快政府職能轉(zhuǎn)變的要求，大力進(jìn)行優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，努力達(dá)到規(guī)范透明、提高效率、加強(qiáng)監(jiān)管、方便群眾的目的。

(1)依托信息系統(tǒng)實(shí)施“管理、審理和監(jiān)測”三分離。在管理方面，明確各業(yè)務(wù)處室的職能定位，努力實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，即：由一樁一件的事務(wù)性審批轉(zhuǎn)向宏觀管理；由既制訂規(guī)則、又負(fù)責(zé)審批，轉(zhuǎn)向主要負(fù)責(zé)制訂政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在審理方面，以建立規(guī)范、透明、高效、便民的行政審批制度為目標(biāo)，建設(shè)集事務(wù)受理、協(xié)助辦理、信息采集和行政終端為一體、“既受又理”的一門式綜合服務(wù)平臺。按照“管辦分離”的原則，實(shí)行“一個(gè)窗口進(jìn)出”；規(guī)范了四種審批模式，即合并受理、合并審批、并聯(lián)審批、前置征詢等方式，通過內(nèi)網(wǎng)在線監(jiān)控和外網(wǎng)信息公開，實(shí)現(xiàn)陽光審批。在監(jiān)測方面，利用信息技術(shù)手段和網(wǎng)絡(luò)平臺，對行政行為進(jìn)行自動監(jiān)控，對行業(yè)情況實(shí)施在線動態(tài)監(jiān)測，對前后關(guān)聯(lián)項(xiàng)目進(jìn)行信息跟蹤，對突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急處置。

(2)依托信息系統(tǒng)推進(jìn)“市—縣（區(qū)）—基層所”三級管理聯(lián)動。加快構(gòu)筑市局一縣（市、區(qū)）局—基層國土所三級管理架構(gòu)，完善運(yùn)作模式，市局重在政策設(shè)計(jì)制定和監(jiān)管、縣（市、區(qū)）局重在組織協(xié)調(diào)和推進(jìn)、基層國土所重在具體操作落實(shí)。建設(shè)簡便易行和有效的協(xié)同辦公網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)市局、縣（市、區(qū)）局和基層國土所在統(tǒng)一基礎(chǔ)平臺上協(xié)同辦公。

(3)加快“數(shù)字國土”系統(tǒng)分析功能建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從“以數(shù)管地”到“以圖管地”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“批、供、用、補(bǔ)、查”的日常管理，實(shí)現(xiàn)勘測界定報(bào)告編制的全程自動化，加快用地報(bào)批的效率。為科學(xué)規(guī)劃、合理利用土地，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控提供數(shù)據(jù)支持。同時(shí)運(yùn)用地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)會商輔助系統(tǒng)，有效提高預(yù)防的時(shí)效。地質(zhì)災(zāi)害排查人員發(fā)現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害后，將災(zāi)害的基本情況、發(fā)生地的坐標(biāo)等信息及時(shí)錄入系統(tǒng)專網(wǎng)，及時(shí)上報(bào)，將災(zāi)害可能造成的損失降到了最低。

3.3 依托國土信息化建立土地交易陽光操作平臺

國務(wù)院國發(fā)[2004]28號文件明確，國有土地使用權(quán)交易應(yīng)當(dāng)在土地有形市場公開進(jìn)行。麗水市政府多次專題研究，2004年就出臺了土地出讓實(shí)施辦法，初步建立了統(tǒng)一、透明、規(guī)范的土地交易市場，促進(jìn)廉政建設(shè)等方面做了有益的探索。

按照“權(quán)力在陽光下運(yùn)行，資源在市場中配置，資金在網(wǎng)絡(luò)上監(jiān)管”的要求，土地交易市場以信息化技術(shù)為支撐，實(shí)施對建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一入市的交易管理，覆蓋一級市場和二級市場，覆蓋產(chǎn)業(yè)用地、經(jīng)營性用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地等各類建設(shè)用地。土地交易陽光操作平臺實(shí)現(xiàn)了從土地審批到入市交易，逐步實(shí)現(xiàn)后期合同簽訂的上線操作，全面實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的交換和共享。

(1)入市流程透明化。為了從根本上防止土地交易操作不統(tǒng)一、信息不對稱等問題，將土地交易流程及操作標(biāo)準(zhǔn)固化入土地交易系統(tǒng)，初步實(shí)現(xiàn)了入市地塊的公告、出讓文件和實(shí)時(shí)進(jìn)展等情況通過局外網(wǎng)向社會公開。

(2)信息掌握分散化。為了提供公開、公平、公正的土地交易環(huán)境，對受理競買申請、競買資格審查、抽選評標(biāo)專家、實(shí)時(shí)交易等重要環(huán)節(jié)，采用分化動作、各管一段、相互制約的方式，并邀請公證處等獨(dú)立機(jī)構(gòu)操作，監(jiān)委予以監(jiān)督。

(3)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)化。通過對土地審批系統(tǒng)和土地交易系統(tǒng)的整合，實(shí)現(xiàn)了招拍掛用地審批—土地交易—土地有償使用合同簽訂審批的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)和共享，根據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)范，前道環(huán)節(jié)生成的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)會共享到后道環(huán)節(jié)且不能修改，從而有效地保證了業(yè)務(wù)的連貫性和數(shù)據(jù)的一致性，也為業(yè)務(wù)監(jiān)管和批后管理提供了必要的信息支持。

4 國土信息化建設(shè)的前景展望

各縣（市）相繼成立了國土資源信息中心，專門負(fù)責(zé)本區(qū)的信息化建設(shè)工作，定期或不定期舉行計(jì)算機(jī)操作與信息技術(shù)培訓(xùn)，為各項(xiàng)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)運(yùn)用與發(fā)展提供技術(shù)前提和保障。

國土信息化將成為一種全新的管理方式和運(yùn)行機(jī)制，成為帶動管理創(chuàng)新和體制改革的重要因素之一。在省國土資源廳和市局的正確領(lǐng)導(dǎo)下，市局信息中心將進(jìn)一步增強(qiáng)大局意識、責(zé)任意識和服務(wù)意識，努力以信息化帶動管理信息化，切實(shí)管好土地、用好土地，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。將重點(diǎn)做好以下工作：

(1)建立全市數(shù)據(jù)中心，構(gòu)建分布式多系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺。當(dāng)前各縣（市）信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫平臺不統(tǒng)一，為此，在各信息系統(tǒng)建設(shè)過程中，盡量統(tǒng)一信息系統(tǒng)平臺，或通過GIS空間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)無損轉(zhuǎn)換。在多種地理信息系統(tǒng)平臺共存的情況下，以GIS信息系統(tǒng)為中心，構(gòu)建橫向與縱向的立體交叉數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，對市局、各縣（市）局各門類、各層面數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分布式管理，探索國土信息管理的新途徑，達(dá)到信息數(shù)據(jù)分頭建設(shè)、集中管理、同步更新、保障安全、分層共享的目的，將數(shù)據(jù)資源的利用效益最大化。

(2)建立數(shù)據(jù)利用與更新制度。制定嚴(yán)密的數(shù)據(jù)利用與更新措施，將數(shù)據(jù)的利用與更新滲透到各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作流程中，與業(yè)務(wù)工作同步開展，保持各系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息的現(xiàn)勢性和實(shí)用性，更好地服務(wù)于國土資源的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。

(3)利用和挖掘各信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析功能。充分利用各系統(tǒng)現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)分析功能，與軟件公司協(xié)調(diào)改進(jìn)，為領(lǐng)導(dǎo)決策和工作分析提供依據(jù)。

(4)以金土工程建設(shè)（二期）為契機(jī)，改善軟硬件環(huán)境，提高國土信息管理的整體水平。應(yīng)用與管理并舉，技術(shù)培訓(xùn)與人才引進(jìn)并重，加大人才技術(shù)在國土信息化建設(shè)中的比重。

(5)實(shí)現(xiàn)國土資源數(shù)據(jù)信息利用的社會化。充分利用網(wǎng)站和各類信息發(fā)布平臺，配合各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，將業(yè)務(wù)審批和信息查詢公開、透明，接受社會的監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)“陽光行政”、“依法行政”。

(6)充分利用“3S”集成技術(shù)，全面提升市國土資源調(diào)查評價(jià)與監(jiān)測水平。GPS（全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)）、RS（遙感技術(shù)）、GIS（地理信息系統(tǒng)）整合方式可以在不同的技術(shù)水準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)，三者有共同的界面，做到表面上的流暢整合，數(shù)據(jù)傳輸則在內(nèi)部通過特征碼進(jìn)行整合，最好的辦法是整體的整合，成為統(tǒng)一的整體?！?S”技術(shù)的綜合運(yùn)用將會給國土資源管理的科學(xué)化帶來前所未有的革命，可以很大程度上提高國土資源數(shù)字化信息采集與處理水平，有利于進(jìn)一步完善國土資源野外數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)和國土資源監(jiān)測信息系統(tǒng)。

[1]徐志紅,等.我省“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)必要性可行性分析[J].浙江國土資源,2010(8):43-46.

[2]徐志紅,等.我省“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)設(shè)想[J].浙江國土資源,2010(9):32-34.

TP399(255LS)；F124.5(255LS)

B

1672-6995(2011)12-0036-03

2010-12-06

趙力強(qiáng)（1962-），男，浙江省縉云縣人，教授級高工，大學(xué)本科學(xué)歷，現(xiàn)任麗水市國土資源信息中心主任，麗水市國土勘測規(guī)劃院院長，主要從事國土資源管理和信息技術(shù)研究。