廣東省土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管的思考

■ 劉 俊

（廣東省土地開發(fā)儲(chǔ)備局，廣州 510075）

加強(qiáng)和改善土地政策參與宏觀調(diào)控的一個(gè)重要前提是充分、準(zhǔn)確和全面把握土地市場(chǎng)運(yùn)行中土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局、用途、時(shí)序和動(dòng)態(tài)變化等基本要素。2009年開始，國土資源部在全國范圍內(nèi)部署運(yùn)行土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了由土地來源到土地供應(yīng)、開發(fā)利用和市場(chǎng)交易等過程的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管。自此以后，土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管工作在全國范圍內(nèi)全面鋪開，并在運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控的工作中發(fā)揮著越來越重要的作用。

1 土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管概述

1.1 基本內(nèi)涵

土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管是指利用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通過采集土地市場(chǎng)運(yùn)行的基本信息如土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、方式、區(qū)域、節(jié)奏以及供后的開發(fā)利用情況等，運(yùn)用最新的統(tǒng)計(jì)分析方法和宏觀經(jīng)濟(jì)理論對(duì)土地市場(chǎng)信息、數(shù)據(jù)進(jìn)行的監(jiān)測(cè)分析、預(yù)測(cè)預(yù)警、跟蹤監(jiān)管和信息發(fā)布。[1]土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管既包括對(duì)土地審批、供應(yīng)和開發(fā)利用情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，也包括對(duì)建設(shè)用地“批、供、用”的全口徑和全過程監(jiān)管。

1.2 重要意義

(1)開展土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管，搜集、整理、分析土地市場(chǎng)信息，及時(shí)全面地了解、分析土地市場(chǎng)態(tài)勢(shì)和走勢(shì),是政府運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控的必然要求；

(2)開展土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管，是推進(jìn)建設(shè)用地“批、供、用、補(bǔ)、查”全程監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。通過對(duì)土地審批、供應(yīng)及供后開發(fā)利用的全程監(jiān)管，發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)測(cè)對(duì)違規(guī)違約用地、閑置土地、批而未供、供而未用或低效利用土地的反饋、警示和監(jiān)督作用，建立土地利用的監(jiān)管機(jī)制，為科學(xué)配置土地、公平分配土地利益和節(jié)約集約利用土地創(chuàng)造有利條件，從而促進(jìn)用地模式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變[1]；

(3)開展土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管， 是促進(jìn)政務(wù)公開的有效途徑，有利于建立公開、公平、公正的土地市場(chǎng)環(huán)境，更好地規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，有效遏制腐敗行為的發(fā)生，維護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益。

1.3主要內(nèi)容和目標(biāo)

(1)土地來源。通過監(jiān)測(cè)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收項(xiàng)目、存量建設(shè)用地等土地供應(yīng)來源的流向，實(shí)現(xiàn)對(duì)已批建設(shè)用地供應(yīng)情況的跟蹤監(jiān)管，實(shí)時(shí)掌握不同區(qū)域不同批次的批而未供土地的情況；

(2)土地供應(yīng)。通過監(jiān)測(cè)國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同和劃撥決定書的簽訂情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、方式、成交地價(jià)、供應(yīng)計(jì)劃及執(zhí)行情況等土地市場(chǎng)運(yùn)行基本要素的監(jiān)管；

(3)土地開發(fā)利用。以出讓合同的履約管理和劃撥決定書的執(zhí)行管理為突破口，實(shí)時(shí)掌握不同用途、來源、區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目交地、開工、竣工和閑置等供后開發(fā)利用情況；

(4)市場(chǎng)交易。實(shí)現(xiàn)對(duì)土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等二級(jí)市場(chǎng)中交易總量、用途、價(jià)格及其變化情況的監(jiān)管；

(5)集體建設(shè)用地。實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模、用途及其變化情況的監(jiān)管；

2 廣東省土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管工作成效

2.1 全面運(yùn)行土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)

各級(jí)國土資源管理部門于2009年1月1日開始全面運(yùn)行土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)，及時(shí)通過該系統(tǒng)上報(bào)土地來源、出讓公告、公示、出讓合同、劃撥決定書、市場(chǎng)交易和集體建設(shè)用地項(xiàng)目等土地市場(chǎng)信息，并對(duì)2006年以前的合同專項(xiàng)清理數(shù)據(jù)、2007年和2008年的所有出讓合同和劃撥決定書進(jìn)行了補(bǔ)錄，更新了開發(fā)利用信息。土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)已經(jīng)成為廣東省各級(jí)國土資源管理部門上報(bào)、匯總、統(tǒng)計(jì)、分析土地供應(yīng)和利用情況的重要平臺(tái)和決策支撐。

2.2 適時(shí)開展了監(jiān)測(cè)分析，為土地調(diào)控服務(wù)

每季度開展數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和市場(chǎng)分析，對(duì)全省、重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)城市土地供應(yīng)的總量、來源、結(jié)構(gòu)、布局、交易方式、交易價(jià)格、投資主體和行業(yè)分類等進(jìn)行適時(shí)監(jiān)測(cè)分析，形成季度分析報(bào)告和年度分析報(bào)告，并建立了土地市場(chǎng)的快速反應(yīng)機(jī)制，實(shí)時(shí)監(jiān)管土地出讓金收繳、交地、開工、竣工和閑置土地等情況，為決策提供依據(jù)。

2.3 建設(shè)開通了廣東省土地市場(chǎng)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了土地市場(chǎng)信息公開

依托土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，建設(shè)并開通了廣東省土地市場(chǎng)網(wǎng)，向社會(huì)公開發(fā)布全省各地的供地計(jì)劃、出讓公告、成交公示、供應(yīng)結(jié)果、市場(chǎng)交易、集體建設(shè)用地和實(shí)際開發(fā)利用等信息，將土地供應(yīng)的事前、事中和事后各環(huán)節(jié)納入全社會(huì)的監(jiān)督之下，營造公開、公平、公正的土地市場(chǎng)環(huán)境。

3 廣東省土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管存在的問題

3.1 數(shù)據(jù)報(bào)備的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性有待提高

(1)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收項(xiàng)目已經(jīng)國務(wù)院和省政府批復(fù)，但未在第一時(shí)間錄入監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，導(dǎo)致建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)不完整；

(2)按照國土資源部要求，土地供應(yīng)時(shí)應(yīng)先通過土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)填報(bào)合同相關(guān)指標(biāo)，再使用由系統(tǒng)配發(fā)電子監(jiān)管號(hào)和條形碼的《國有建設(shè)用地出讓合同》和《國有建設(shè)用地劃撥決定書》來簽訂。但部分市縣未能完全按照該要求來實(shí)施供地，存在合同填報(bào)時(shí)間晚于實(shí)際供地時(shí)間，及時(shí)性不夠，也導(dǎo)致土地供應(yīng)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、不完整。

(3)部分市縣對(duì)已供土地的開發(fā)利用信息填報(bào)的主動(dòng)性和及時(shí)性不夠，未建立土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管數(shù)據(jù)報(bào)備的長(zhǎng)效機(jī)制。如部分供地項(xiàng)目實(shí)際上已開工或已竣工，但在監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中依然顯示為未開工或未竣工，導(dǎo)致土地開發(fā)利用數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。

3.2 土地供應(yīng)和開發(fā)利用中存在違規(guī)違約行為

(1)個(gè)別土地供應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施供應(yīng)前未能嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定在中國土地市場(chǎng)網(wǎng)發(fā)布出讓公告、成交公示，或出讓公告內(nèi)容違反現(xiàn)行的國家政策規(guī)定，如公告期過短、多地塊捆綁出讓、住房用地超面積出讓、容積率低于1.0、毛地出讓等。

(2)按照規(guī)定，出讓金繳納必須符合“合同簽訂后1個(gè)月內(nèi)必須繳納出讓價(jià)款50%的首付款，余款要按合同約定及時(shí)繳納，最遲付款時(shí)間不得超過一年”，但在實(shí)際工作中，部分市縣出讓金實(shí)際收繳情況違反該條規(guī)定。

(3)對(duì)于出讓合同和劃撥決定書的監(jiān)管還不到位。土地使用權(quán)人未能按照出讓合同和劃撥決定書中約定的開工時(shí)間、竣工時(shí)間、容積率、投資強(qiáng)度等指標(biāo)開發(fā)利用土地，存在違約開工、違約竣工和土地閑置等情況。

3.3 現(xiàn)有的系統(tǒng)功能制約著監(jiān)測(cè)監(jiān)管工作的深入

土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)是加強(qiáng)土地供應(yīng)和開發(fā)利用監(jiān)管的重要技術(shù)平臺(tái)，是土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管工作的數(shù)據(jù)收集渠道和決策技術(shù)支撐。但現(xiàn)有的系統(tǒng)是面向全國運(yùn)行的系統(tǒng)，無法滿足省、市、縣各級(jí)國土資源管理部門在土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)、監(jiān)管方面微觀、精細(xì)化管理的需要，主要體現(xiàn)在：

(1)系統(tǒng)未能動(dòng)態(tài)掌握建設(shè)用地批后實(shí)施、農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收等進(jìn)度，無法精確掌握實(shí)時(shí)的批而未征土地情況；

(2)建設(shè)用地審批信息由市縣填報(bào),存在填報(bào)不及時(shí)、不準(zhǔn)確的問題，無法精確掌握實(shí)時(shí)的批而未供土地情況；

(3)對(duì)已供土地的開發(fā)利用監(jiān)測(cè)功能不齊全，缺乏自動(dòng)生成現(xiàn)場(chǎng)巡查表單功能，不便于各市縣開展實(shí)地巡查和跟蹤監(jiān)管工作；

(4)統(tǒng)計(jì)報(bào)表功能不完善，不能生成國土管理工作中需要的一些報(bào)表；

(5)缺乏多樣化的預(yù)警和提醒功能，制約著各級(jí)國土資源管理部門對(duì)潛在問題的早發(fā)現(xiàn)、早制止、早改進(jìn)。如對(duì)超過一定期限的批而未征土地、征而未供土地進(jìn)行預(yù)警和提醒有助于市縣加快征地和供地進(jìn)度，避免批文因超過兩年未實(shí)施征地或供地行為而失效。

系統(tǒng)功能上的欠缺制約著省市縣各級(jí)國土資源管理部門對(duì)批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡情況的掌握，進(jìn)一步影響土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管工作的深入推進(jìn)。

3.4 監(jiān)測(cè)分析深度不夠

雖然各市均能夠定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)的土地市場(chǎng)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析，但分析成果的重心在于對(duì)土地供應(yīng)數(shù)據(jù)的匯總和描述，僅僅是表格數(shù)據(jù)的文字化，缺乏深入地分析，對(duì)于土地供應(yīng)特別是房地產(chǎn)開發(fā)用地的供應(yīng)和開發(fā)利用與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的關(guān)聯(lián)分析不夠，決策參考價(jià)值亟待提高。

4 建議和措施

為了更好地服務(wù)于土地市場(chǎng)參與國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，強(qiáng)化土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管工作勢(shì)在必行，相關(guān)建議和措施如下：

4.1 落實(shí)監(jiān)測(cè)監(jiān)管責(zé)任，省、市、縣、鎮(zhèn)協(xié)調(diào)分工，各司其職

省級(jí)主要組織落實(shí)土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管任務(wù)，開展建設(shè)用地審批、供應(yīng)和開發(fā)利用的監(jiān)督檢查，總結(jié)情況，發(fā)現(xiàn)問題，督促指導(dǎo)市縣及時(shí)整改；市縣嚴(yán)格按照國土資源部和省級(jí)有關(guān)要求，做好土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管數(shù)據(jù)報(bào)備、分析和跟蹤監(jiān)管工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取實(shí)地巡查的形式，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否按照國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同或劃撥決定書規(guī)定的時(shí)限開工、竣工，是否存在土地閑置，是否按照規(guī)定的用途和規(guī)劃條件使用土地，是否達(dá)到規(guī)定的投資強(qiáng)度等開發(fā)利用情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、監(jiān)管。

4.2 加強(qiáng)土地供應(yīng)和開發(fā)利用監(jiān)管，建立違規(guī)出讓公告和疑似閑置土地每周督辦制度

規(guī)范出讓公告的發(fā)布工作，加強(qiáng)對(duì)市、縣招拍掛出讓公告的審查，每周對(duì)未按要求發(fā)布出讓公告或違反政策規(guī)定發(fā)布出讓公告的行為進(jìn)行督辦，責(zé)令市、縣國土資源主管部門撤銷公告，重新擬定出讓方案。出讓公告的發(fā)布內(nèi)容應(yīng)符合以下條件：(1)商品住宅用地宗地出讓面積不得超過相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，即大城市20公頃，中等城市14公頃，小城市7公頃；(2)經(jīng)營性用地出讓應(yīng)按宗地確定用途后出讓，禁止兩宗以上地塊捆綁出讓；(3)商品住宅用地的容積率不得低于10；(4)禁止“毛地”出讓；(5)禁止設(shè)置影響“公開、公平、公正”原則的競(jìng)買資格條件。

充分利用土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)中“開發(fā)利用管理”功能、“違約宗地管理”、“閑置土地管理”等功能模塊，及時(shí)對(duì)可能閑置的土地進(jìn)行預(yù)警和提醒，對(duì)疑似閑置土地每周進(jìn)行發(fā)函督辦，要求市縣核實(shí)并限期整改，最大限度地避免土地閑置情況的發(fā)生。

4.3 建立建設(shè)用地審批、供應(yīng)和開發(fā)利用情況通報(bào)制度

省級(jí)根據(jù)各市縣通過土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)上報(bào)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地轉(zhuǎn)征項(xiàng)目、出讓公告、成交公示、出讓合同、劃撥決定書、新建項(xiàng)目開竣工以及閑置土地等情況，定期發(fā)布各批次建設(shè)用地批而未用、土地供應(yīng)和開發(fā)利用情況監(jiān)測(cè)報(bào)告，借助信息公開的手段，提升各級(jí)國土資源管理部門搞好土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管工作的積極性和主動(dòng)性。

4.4 建立定期抽查和檢查制度，查處違法違規(guī)違約供地行為

由各市、縣（市、區(qū)）定期對(duì)本轄區(qū)的土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管情況進(jìn)行自查，省級(jí)根據(jù)各市、縣（市、區(qū)）的自查和網(wǎng)上核查情況，定期抽查部分市縣，必要時(shí)進(jìn)行專項(xiàng)檢查。重點(diǎn)抽查、檢查以下內(nèi)容：(1)供地程序的規(guī)范性；(2)供地時(shí)是否及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地通過土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)填報(bào)信息；(3)出讓金收繳情況和建設(shè)項(xiàng)目是否按出讓合同或劃撥決定書的約定開工竣工；(4)住房供地合同執(zhí)行情況。各類住房建設(shè)是否符合合同約定用途、套型面積和限價(jià)政策；(5)年度建設(shè)用地審批和已供應(yīng)、未供應(yīng)情況；(6)是否擅自突破工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出讓土地，是否按照要求發(fā)布出讓公告后再組織實(shí)施土地供應(yīng)。

查處違法違規(guī)違約供地行為，督促相關(guān)部門和用地單位整改，并追責(zé)相關(guān)責(zé)任人。

4.5 基于主干網(wǎng)運(yùn)行省級(jí)土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)。

整合現(xiàn)有的建設(shè)用地審批系統(tǒng)，建設(shè)覆蓋土地審批、征地、供應(yīng)和開發(fā)利用各個(gè)環(huán)節(jié)，既滿足國土資源部要求，又滿足全省監(jiān)測(cè)、監(jiān)管、查詢、統(tǒng)計(jì)、分析需要的省級(jí)土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)，提升各級(jí)國土資源管理部門在建設(shè)用地審批、土地市場(chǎng)監(jiān)測(cè)、建設(shè)用地批后監(jiān)管、適時(shí)適度運(yùn)用土地政策進(jìn)行宏觀調(diào)控等方面的主動(dòng)性和快速反應(yīng)能力。同時(shí)，由于全省各市縣都是基于互聯(lián)網(wǎng)在土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)中上報(bào)數(shù)據(jù)，不能錄入宗地界址點(diǎn)坐標(biāo)，制約了遙感、GPS和GIS技術(shù)在土地開發(fā)利用監(jiān)管工作中的應(yīng)用。因此，要加快推進(jìn)主干網(wǎng)建設(shè)，在主干網(wǎng)上運(yùn)行省級(jí)土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)。

4.6 研究制定考核評(píng)價(jià)辦法，建立有效的激勵(lì)機(jī)制

對(duì)土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管工作開展好的市縣，在土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)分配上給予適當(dāng)傾斜；對(duì)土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管工作開展差的市縣，適當(dāng)核減該市縣土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)、暫緩受理報(bào)批新增建設(shè)用地。

[1]甘藏春.土地宏觀調(diào)控創(chuàng)新理論與實(shí)踐[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2009:278.