涉地部門建設(shè)項目行政審批事項督察探索與應用

■ 尹 明

（1.長安大學，陜西 西安 710064；2.國家土地督察西安局，陜西 西安 710075）

1 問題的提出

一個建設(shè)項目從誕生到落地，除國土資源管理部門外，發(fā)改、財政、規(guī)劃、建設(shè)、房管等涉地部門均有審批監(jiān)管職責。發(fā)改部門負責建設(shè)項目的立項審批（核準或備案），財政部門負責土地出讓“收支兩條線”管理，規(guī)劃部門負責審批規(guī)劃條件、發(fā)放建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證，建設(shè)部門負責審批發(fā)放建筑工程施工許可證，房管部門負責審批發(fā)放房屋預售許可證等。

2011年8月23日以來，胡錦濤總書記等中央領(lǐng)導對加強我國土地管理工作先后作出了一系列重要講話和批示，要求各級黨委和政府要把土地管理工作納入重要議事日程，建立健全“黨委領(lǐng)導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的工作格局。發(fā)揮涉地部門共同監(jiān)管作用，可以有效遏制違法違規(guī)用地行為的大量發(fā)生；良好的土地管理和利用秩序，既需要地方政府正確處理發(fā)展經(jīng)濟和保護耕地的辨證關(guān)系，也需要發(fā)改、財政、規(guī)劃、建設(shè)、房管等涉地部門與國土部門密切配合，共同履行管地用地行政責任；只有形成“大家管，大家用”的良好環(huán)境，才能真正將最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度落到實處。

派駐地方的國家土地督察局通過開展建設(shè)項目行政審批事項督察活動，可以有效制止涉地部門建設(shè)項目違法違規(guī)行政審批，督促各部門履行土地管理和利用共同責任，推進“黨委領(lǐng)導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的土地管理和利用新工作格局的建立。但是，對涉地部門建設(shè)項目行政審批事項督察涉及單位多、工作量大、持續(xù)時間長，工作內(nèi)容涉及發(fā)改、財政、規(guī)劃、建設(shè)、房管等涉地部門業(yè)務(wù)，目前，國家土地督察工作人員多來自國土資源管理系統(tǒng)，開展延伸督察缺乏熟悉相關(guān)部門業(yè)務(wù)知識的專業(yè)人員。因此，簡化督察工作內(nèi)容、探索高效的督察工作方法，成為一個需要盡快解決的問題。

2 督察重點界定

按照《行政許可法》、《城市規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)規(guī)定，查閱涉地部門辦理建設(shè)項目行政審批事項要件的相關(guān)規(guī)定，涉及工作內(nèi)容有364 項，其中與土地管理和利用密切相關(guān)內(nèi)容185項，這是督察工作的重點。由此確定各部門督察工作重點為：

(1)發(fā)改部門：監(jiān)督檢查建設(shè) 項目立項審批（核準或備案）監(jiān)管情況。重點是批準的建設(shè)項目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策、是否辦理了用地預審手續(xù)等。

(2)財政部門：監(jiān)督檢查土地出讓 “收支兩條線”管理情況，重點是國有土地出讓總價款是否嚴格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定、是否全額繳入地方國庫、是否按規(guī)定比例和用途用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)等。

(3)規(guī)劃部門：監(jiān)督檢查建設(shè)用地選址意見書（規(guī)劃條件）、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證審批監(jiān)管情況, 重點是批準發(fā)放行政許可證書（文件）的建設(shè)項目是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否具備用地前置手續(xù)、是否嚴格遵守批準的土地用途和容積率等。

(4)城建部門：監(jiān)督檢查建筑工程施工許可證審批監(jiān)管情況，重點是批準發(fā)放行政許可證書（文件）的建設(shè)項目是否具備用地前置手續(xù)、是否嚴格遵守批準的土地用途等。

(5)房管部門：房屋銷售（預售）許可證審批監(jiān)管情況，重點是批準發(fā)放行政許可證書（文件）的房屋建設(shè)項目是否具備用地前置手續(xù)、是否嚴格遵守批準的土地用途等。

3 督察方法探索

常規(guī)的土地例行督察工作，是對地方人民政府土地管理行為的督察，多采用內(nèi)業(yè)審核、外業(yè)核查等工作方式、全面審查的工作方法，通過逐宗審核“批、供、用、補、查”卷宗，順查掌握土地管理職責履行情況；通過對變更調(diào)查資料、衛(wèi)片監(jiān)測圖斑的實地核查，逆查掌握違法用地情況。涉地部門建設(shè)項目行政審批事項督察是對地方人民政府土地利用行為的監(jiān)督檢查，涉及部門多、專業(yè)性強、工作量大，采用常規(guī)的全面審查法顯然不是最優(yōu)辦法。2011年4月以來，借鑒稅務(wù)部門稅收征管方式改革的成功經(jīng)驗，參照審計部門審計技術(shù)方法，在督察實踐中探索了以下方法：

(1)座談會審法：通過召開座談會，集中審查重點建設(shè)項目行政審批情況。座談會前，督察組首先根據(jù)群眾信訪、網(wǎng)上檢索重點項目開工信息、查閱土地審批卷宗掌握的情況，多途徑收集重點建設(shè)項目清單；座談會上，督察組與地方政府和涉地部門負責同志和主管人員座談，督察組按照建設(shè)項目審批順序，逐宗請涉地部門說明管理職責履行情況。通過針對性地調(diào)閱審批卷宗，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行政審批行為。

座談會審法主要適用于重點建設(shè)項目行政審批事項的重點督察。

(2)申報審查法：采取分部門自行申報審查的工作方式、全面審查的工作方法。首先，分部門確定自查報告編寫格式，建立了反映履職情況的指標體系，確定了364 項申報指標，形成了16張申報表格。然后，在督察組進駐前一個月，通知地方政府組織涉地部門分別編寫自查報告、填寫申報表格，依序逐宗列出督察年度辦理的行政審批事項，提前向督察組申報，使督察組進駐前就掌握了各部門履職情況的完整信息。督察組進駐后，為快速鎖定違法違規(guī)審批項目，要求各部門在自查表的基礎(chǔ)上，共同填寫2張實地核查表，按照項目與用地兩條線，用185個指標反映審批事項辦理情況，形成完整的項目實施鏈條和用地保障辦理鏈條。

申報審查法適用于一般建設(shè)項目行政審批事項的抽樣督察。

(3)篩選稽查法：對座談會審、申報審查的方式方法進行了總結(jié)規(guī)范，優(yōu)化組合形成了篩選稽查的延伸督察工作方式方法。第一步，自查申報。進駐現(xiàn)場前，要求分部門編寫自查報告、填寫自查表格。第二步，座談培訓。召開市縣區(qū)政府、園區(qū)管委會和涉地部門負責同志及主管人員參加的座談會，溝通延伸督察要求，宣傳共同責任，進行實地核查報表填寫培訓。第三步，組合填報。市縣區(qū)政府和園區(qū)管委會牽頭，發(fā)改和國土部門負責、其他部門配合，共同填寫實地核查報表，串聯(lián)各部門行政審批行為。第四步，篩選對比。督察組2人分紙質(zhì)報表審核、電子報表自動判別兩個渠道，綜合比對各單位單獨填報的自查表與共同填報的實地核查表，快速篩選出疑似違法違規(guī)問題。第五步，實地稽查。按照問題清單，督察組逐部門走訪審批單位、調(diào)閱審批檔案，與辦理審批事項的單位領(lǐng)導和處室負責人座談，核實違法違規(guī)事實，復印審批文件（許可證書）作為認定證據(jù)。

篩選稽查法適用于各類建設(shè)項目審批監(jiān)管行為的全面督察。

4 三種方法評估

(1)座談會審法：在陜西某市土地例行督察活動中，我們對涉地部門建設(shè)項目行政審批事項督察采用了座談會審的督察方法，督察組6人分3組合計用5天的時間，發(fā)現(xiàn)發(fā)改、財政、規(guī)劃等部門違法違規(guī)行政審批與監(jiān)管不到位問題30件。

座談會審的督察方法，集中審核了涉地部門重點審批事項，促使縣(市)黨委、政府負責同志增加了對建設(shè)項目法定審批程序的了解，提高了對建立多部門共同責任機制的認識。但是，由于依靠督察組自己收集的建設(shè)項目開展延伸督察， 存在著掌握項目信息不全、對涉地部門共同責任履行情況評價不全面的缺點。座談會審時，需涉地部門密切配合、主管人員提供真實的情況，常常受參加會議人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、情況熟悉程度、配合意識等主客觀因素的影響。

(2)申報審查法：在寧夏某市土地例行督察活動中，我們對涉地部門建設(shè)項目行政審批事項督察采用了申報審查的督察方法，6個人分3組合計用1天時間，審結(jié)了該市2區(qū)2縣1市35個涉地相關(guān)部門1018宗審批件，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行政審批與監(jiān)管不到位問題125件。

申報審查的督察方法，借鑒了稅務(wù)機關(guān)的成功經(jīng)驗，將對多部門的、復雜的行政審批行為的督察簡化為對其申報表格的兩次內(nèi)業(yè)審查，彌補了座談會審工作方法存在的缺陷，采集信息全、督察效率高。先分部門填報申報表，采集審批信息號碼連續(xù)，便于發(fā)現(xiàn)瞞報與漏報；然后通過各部門集中填報的實地核查表，用項目和用地兩條線串聯(lián)銜接了涉地各相關(guān)部門的行政審批行為，報表中各涉地部門行政審批行為按要素依序排列、一覽無遺，可快速鎖定涉地相關(guān)部門的違法違規(guī)行政審批問題。但是，存在著個別單位填報人員對指標理解不透出現(xiàn)漏填、工作不認真出現(xiàn)錯填的問題；督察組采取人工方式審核報表，信息化程度低、工作量大、易出現(xiàn)系統(tǒng)誤差；對書面審核發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)審批問題沒有實地調(diào)閱檔案取證，問題的認定缺乏主動權(quán)。

(3)篩選稽查法：在青海某市土地例行督察活動中，我們對涉地部門建設(shè)項目行政審批事項督察采用了篩選稽查的督察方法，督察組6人分3組合計用2天的時間，審結(jié)了該市4區(qū)3縣2個園區(qū)63個涉地部門712宗審批件，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行政審批與監(jiān)管不到位問題38件。

篩選稽查的督察方法，集成了座談會審和申報審查工作方法的優(yōu)點，彌補了它們掌握項目信息不全、原始書面證據(jù)少的缺陷。自查申報，借力采集了審批信息，掌握信息早、項目全；座談培訓，提高了地方政府、園區(qū)和涉地部門負責同志對建立共同責任機制重要性的認識，培訓了填報人員，提升了信息采集質(zhì)量；組合填報，各部門自查申報和組合填報2次填寫審批信息，前后銜接、難以瞞報；篩選對比，利用Excell軟件的函數(shù)計算和宏功能，實現(xiàn)了報表自動判讀，人工篩選和軟件篩選結(jié)果相互印證，提高了工作效率、減少了人為誤差；實地稽查，有針對性地逐宗核實疑似違法違規(guī)行為，采集原始書面證據(jù)，快速鎖定違法違規(guī)行政審批。5個步驟環(huán)環(huán)相扣，形成了較為完整的工作鏈條，工作效率高、發(fā)現(xiàn)問題快、問題定性比較準確。

5 方法應用效果

2011年4月至6月，國家土地督察西安局相繼在陜西、寧夏、青海3省區(qū)3個城市的土地例行督察工作中，依次采用了座談會審、申報審查、篩選稽查的督察方法開展涉地部門建設(shè)項目行政審批事項督察活動，發(fā)現(xiàn)了涉地部門存在的大量違法違規(guī)問題：一是發(fā)改部門違法違規(guī)立項，用地預審尚未通過前先行核準或批準建設(shè)項目；二是財政部門監(jiān)管不嚴，報批前期由用地單位代繳征地費、后期扣抵土地出讓金、追繳出讓金不力；三是規(guī)劃和建設(shè)部門違法違規(guī)發(fā)證，在未取得土地等前置手續(xù)的情況下，違法違規(guī)發(fā)放建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證。這些問題引起了當?shù)攸h委、政府主要負責同志的高度重視，親自聽取情況通報，主持召開縣（市、區(qū)）黨政主要負責同志參加的專題會，安排部署、督辦發(fā)現(xiàn)問題的整改工作。

被督察地區(qū)涉地部門震動很大，對本系統(tǒng)存在的違法違規(guī)審批問題認識深刻，明晰了自己在維護土地利用和管理秩序方面的職責，在迅速查處整改自身問題的同時，積極參與共同責任機制建設(shè)。駐地督察結(jié)束不到一個月，陜西、寧夏二個例行督察城市發(fā)現(xiàn)問題的90%已經(jīng)整改。截止2011年10月31日，陜西、寧夏、青海三個例行督察城市共撤消涉地部門違法違規(guī)發(fā)放行政許可證書（文件）141件，對6個涉地部門40名違規(guī)發(fā)證主管領(lǐng)導和工作人員追究了黨政紀責任，下發(fā)完善發(fā)改、財政、國土、規(guī)劃、建設(shè)等部門嚴格審批監(jiān)管聯(lián)動制度文件19份。通過對涉地部門建設(shè)項目行政審批事項督察活動，改善了地方國土部門的工作環(huán)境，促進涉地部門依法行政，推進了西北地區(qū)“大家管，大家用”共同責任機制建設(shè)。

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