煤炭儲(chǔ)備法律制度研究

■朱喜洋

（國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院，北京 100029）

在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、社會(huì)急劇變革的時(shí)代，能源儲(chǔ)備是各國保障能源安全所共同采用的重要法律制度。但國際上的能源儲(chǔ)備，無論在理論上還是實(shí)踐上，主要圍繞石油儲(chǔ)備展開，對于煤炭尚無過多經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。如何對作為我國主體能源的煤炭進(jìn)行儲(chǔ)備，爭議比較大，從范圍到內(nèi)容，從目的到功能，學(xué)界和實(shí)務(wù)界認(rèn)識并不統(tǒng)一。本文擬對有關(guān)爭議作一基本梳理，依能源法律宏觀視角分析中國煤炭儲(chǔ)備立法問題，以推動(dòng)我國煤炭行業(yè)的健康發(fā)展。

1 煤炭儲(chǔ)備界定

煤炭是我國比重最大的礦產(chǎn)資源，作為一種礦產(chǎn)資源，其可以納入礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備體系當(dāng)中；作為一種能源產(chǎn)品，又可以比照石油產(chǎn)品儲(chǔ)備，從理論上建立煤炭產(chǎn)品儲(chǔ)備。在理論研究中，目前尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識，歸納起來有以下不同觀點(diǎn)：

1.1 資源儲(chǔ)備說

認(rèn)為煤炭儲(chǔ)備即是煤炭資源儲(chǔ)備，開采出的煤炭由于存在儲(chǔ)存起來占地大、易燃、環(huán)境污染等方面的問題，決定其不適合進(jìn)行儲(chǔ)備。如有研究者認(rèn)為，“當(dāng)前我國煤炭資源開發(fā)最迫切實(shí)施的戰(zhàn)略是資源保護(hù)性開采和儲(chǔ)備、煤炭資源供應(yīng)國際化延伸兩大戰(zhàn)略，這是科學(xué)的資源觀與發(fā)展觀，也是國家能源安全的根本戰(zhàn)略?！盵1]這種觀點(diǎn)深受國際礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備理論和實(shí)踐的影響。從礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備思路出發(fā)，將煤炭視為一種重要的礦產(chǎn)資源進(jìn)行研究，對于資源儲(chǔ)備的研究頗深，具有十分重要的借鑒意義。

1.2 現(xiàn)貨儲(chǔ)備說

認(rèn)為煤炭儲(chǔ)備，尤其是戰(zhàn)略儲(chǔ)備主要是煤炭庫存儲(chǔ)備，一般不主張將煤炭資源納入儲(chǔ)備范圍之內(nèi)。如有研究者將煤炭儲(chǔ)備定義為：“政府、企業(yè)及其他特定機(jī)構(gòu)，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)所保有的煤炭庫存總和?！盵2]而且認(rèn)為，蘊(yùn)藏在地下而尚未改變原始狀態(tài)或尚未開采出來的煤炭資源，不具備應(yīng)急供應(yīng)功能，一般不能作為現(xiàn)實(shí)中的煤炭儲(chǔ)備。另有學(xué)者提出，“廣義地說，國家煤炭儲(chǔ)備體系應(yīng)該包括煤炭資源儲(chǔ)備、生產(chǎn)能力儲(chǔ)備和現(xiàn)貨儲(chǔ)備等內(nèi)容。但從戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備概念出發(fā)，借鑒石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系，戰(zhàn)略煤炭儲(chǔ)備體系中的煤炭是指現(xiàn)貨，即開采出來的原煤與精選煤?！盵3]這種觀點(diǎn)深受政府能源儲(chǔ)備尤其是石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度的影響，將石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備思路延續(xù)到煤炭上來，對于保障我國能源安全具有重要作用。

筆者認(rèn)為，煤炭產(chǎn)品儲(chǔ)備作為現(xiàn)貨儲(chǔ)備，能夠?qū)δ茉词袌鰞r(jià)格波動(dòng)、供應(yīng)危機(jī)作出迅速反應(yīng)，而煤炭資源儲(chǔ)備則規(guī)模大，后續(xù)力量強(qiáng)，“更為適合中長期需求和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”。[4]既不能采用狹義應(yīng)急觀，否定資源儲(chǔ)備的儲(chǔ)備應(yīng)急功能；也不應(yīng)該夸大產(chǎn)品儲(chǔ)備的困難和障礙，從而否定煤炭現(xiàn)貨儲(chǔ)備。二者各有所長，只有結(jié)合起來，才能構(gòu)成完整的煤炭儲(chǔ)備制度。煤炭儲(chǔ)備至少可以從兩個(gè)角度進(jìn)行研究，其一是從煤炭市場波動(dòng)和能源危機(jī)視角，加強(qiáng)對煤炭市場的有效干預(yù)，從而著重建立煤炭現(xiàn)貨儲(chǔ)備制度；其二則是從很長一個(gè)時(shí)期內(nèi)中國能源安全的視角考慮，從根本上建立中國的煤炭資源儲(chǔ)備制度。而且，鑒于資源儲(chǔ)備和現(xiàn)貨儲(chǔ)備性質(zhì)差別比較大，應(yīng)當(dāng)分別研究其構(gòu)成要件，并統(tǒng)一在煤炭儲(chǔ)備大的法律制度框架內(nèi)。

2 煤炭資源儲(chǔ)備制度

煤炭資源儲(chǔ)備法律制度設(shè)計(jì)，主要包括以下幾個(gè)方面：

2.1 資源儲(chǔ)備種類

首先，資源稟賦條件較好的露天煤田可以成為資源儲(chǔ)備的選擇對象。我國露天煤田僅占煤炭資源的10%左右，且主要分布在北方省份。探明的露天煤田開采起來成本低，見效快，能夠?qū)崿F(xiàn)短期內(nèi)迅速提高生產(chǎn)效率、保障能源供給的目標(biāo)。

其次，優(yōu)質(zhì)煤炭資源也應(yīng)該成為儲(chǔ)備的重要選擇對象。優(yōu)質(zhì)煤是指灰分、硫分都較低、可選性好、工藝性能優(yōu)越的煤炭，主要包括優(yōu)質(zhì)褐煤、優(yōu)質(zhì)低變質(zhì)煙煤、優(yōu)質(zhì)氣煤、優(yōu)質(zhì)肥焦瘦煤、優(yōu)質(zhì)貧煤、優(yōu)質(zhì)無煙煤。我國優(yōu)質(zhì)煤儲(chǔ)量和賦存情況不一，[5]為煤炭資源儲(chǔ)備的多元選擇提供了優(yōu)良的自然基礎(chǔ)。

綜合理論界和實(shí)務(wù)部門的研究成果，今后我國的煤炭資源儲(chǔ)備至少包括三個(gè)方面的資源儲(chǔ)備：一是確立稀缺煤類保護(hù)性開發(fā)制度。煤炭資源種類繁多，其中特殊和稀缺煤種因其高發(fā)熱量和低污染度成為較為稀缺的資源。二是優(yōu)質(zhì)整裝大塊煤炭資源。三是開采條件良好、適合露天開采的煤炭資源。

2.2 資源儲(chǔ)備規(guī)模

煤炭資源儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)達(dá)到一定的規(guī)模，但相對靈活。具體規(guī)模的設(shè)定應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國已經(jīng)探明的煤炭資源整體儲(chǔ)量情況和煤炭工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃加以確定。從資源儲(chǔ)備的角度，應(yīng)當(dāng)將儲(chǔ)備規(guī)模的確定與我國煤炭資源規(guī)劃的確定合理加以考慮。

2.3 資源儲(chǔ)備主體

煤炭資源屬于國家所有，因此中央政府作為煤炭資源儲(chǔ)備主體當(dāng)無異議。但是，目前我國資源管理主要采取國家和省兩級體制，有關(guān)煤炭省份需不需要建立自己的資源儲(chǔ)備制度，能否建立儲(chǔ)備制度也值得探討。如作為煤炭大省，山西省就曾經(jīng)研究過山西省煤炭資源儲(chǔ)備問題。

筆者認(rèn)為，在我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理體制下，有關(guān)省份可以結(jié)合實(shí)際情況制定自己的資源儲(chǔ)備制度，但應(yīng)當(dāng)是國家整個(gè)煤炭資源儲(chǔ)備的補(bǔ)充而非替代。在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)報(bào)國家煤炭資源儲(chǔ)備監(jiān)管部門備案?！暗胤絿临Y源部門負(fù)有儲(chǔ)備基地維護(hù)的義務(wù)，具體任務(wù)包括保留納入儲(chǔ)備的礦產(chǎn)地，根據(jù)礦產(chǎn)資源基地儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)的意見或委托，配合或組織開展儲(chǔ)備地地質(zhì)工作；對已達(dá)到詳查和勘探程度的礦產(chǎn)地，對其進(jìn)行保護(hù)，防止盜采?！盵6]

2.4 資源儲(chǔ)備方式

國家加大煤炭資源普查力度，一旦劃定儲(chǔ)備范圍，應(yīng)當(dāng)予以保留權(quán)利歸屬，任何單位和個(gè)人不得在其上設(shè)置采礦權(quán)。涉及與附屬土地使用關(guān)系人的，應(yīng)當(dāng)制定配套的資源儲(chǔ)備土地開發(fā)利用辦法。

2.5 資源儲(chǔ)備的動(dòng)用

資源儲(chǔ)備動(dòng)用必須符合一定的條件，如煤炭供應(yīng)嚴(yán)重短缺，煤炭市場價(jià)格波動(dòng)持續(xù)異常等等，條件的設(shè)置應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格而明確，且須由煤炭儲(chǔ)備監(jiān)管部門報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，方可動(dòng)用。

儲(chǔ)備的煤炭資源動(dòng)用，如果涉及到土地利用相關(guān)權(quán)利人的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)按照相關(guān)開發(fā)利用方案或者補(bǔ)償方案予以合理補(bǔ)償，保證相關(guān)利害關(guān)系人的合法權(quán)益。

2.6 資源儲(chǔ)備的后續(xù)

對于動(dòng)用的資源，應(yīng)當(dāng)在以后的勘探過程中及時(shí)加以補(bǔ)充，保證整個(gè)煤炭資源儲(chǔ)備的良性循環(huán)。

3 煤炭現(xiàn)貨儲(chǔ)備制度

煤炭現(xiàn)貨儲(chǔ)備法律制度設(shè)計(jì)，主要包括以下幾個(gè)方面：

3.1 現(xiàn)貨儲(chǔ)備主體

與資源儲(chǔ)備不同，煤炭現(xiàn)貨儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出其一定的靈活性。儲(chǔ)備主體中應(yīng)當(dāng)包括政府和企業(yè)的共同參與。從煤炭戰(zhàn)略儲(chǔ)備的重要性來看，應(yīng)走以國家煤炭戰(zhàn)略儲(chǔ)備為主，國家與民間儲(chǔ)備相結(jié)合的途徑?！盀榱吮ＷC我國能源安全，國家應(yīng)當(dāng)盡快通過立法，積極鼓勵(lì)有能力的煤炭生產(chǎn)、流通、消費(fèi)企業(yè)進(jìn)行必要的儲(chǔ)備，規(guī)定這些企業(yè)在正常的商業(yè)儲(chǔ)備之外，承擔(dān)一定的為國家和社會(huì)服務(wù)的煤炭儲(chǔ)備，盡快建立我國的煤炭戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系?！盵7]

在政府層面，應(yīng)當(dāng)建立國家煤炭儲(chǔ)備監(jiān)管機(jī)構(gòu)和省級政府煤炭監(jiān)管機(jī)構(gòu)兩級監(jiān)管主體，并以省級為實(shí)施主體，國家層面宏觀調(diào)控的體制?！白⒁鈬颐禾績?chǔ)備和地方煤炭儲(chǔ)備在數(shù)量和布局上的協(xié)調(diào)和配合，充分發(fā)揮地方煤炭儲(chǔ)備管理部門對該區(qū)域煤炭儲(chǔ)備的管理和決策職能，中央煤炭儲(chǔ)備管理部門對全國的煤炭儲(chǔ)備進(jìn)行總體管理和跨區(qū)域協(xié)調(diào)和調(diào)度?！盵8]

在企業(yè)層面，應(yīng)當(dāng)實(shí)施煤炭企業(yè)、電力企業(yè)、鐵路企業(yè)等多類型共同參與，國有企業(yè)和民營企業(yè)共同參與以國有企業(yè)為主的格局，充分保障煤炭儲(chǔ)備的現(xiàn)實(shí)可操作性。

3.2 現(xiàn)貨儲(chǔ)備規(guī)模

為了保障電力企業(yè)的正常運(yùn)行，國家發(fā)改委曾規(guī)定電力企業(yè)煤炭庫存一般不低于15天。有研究者通過對煤炭消費(fèi)城市能源安全進(jìn)行研究，提出不同地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自情況，確立不同的儲(chǔ)備規(guī)模。從煤炭需求確定安全界限，從煤炭供應(yīng)能力確定資源界限，從政府支付能力確定經(jīng)濟(jì)界限，從城市的地理自然條件考慮儲(chǔ)備基地規(guī)模，等等。[9]

因此，中央煤炭儲(chǔ)備監(jiān)管部門可以統(tǒng)籌各地情況，制定出一個(gè)共同遵守的底線，同時(shí)賦予各省儲(chǔ)備實(shí)施部門結(jié)合各省能源安全供應(yīng)保障情況，制定不低于中央底線的儲(chǔ)備規(guī)模。重點(diǎn)在能源消費(fèi)量較大的地區(qū)，如華東、華南地區(qū)設(shè)立儲(chǔ)備基地，以滿足直供電網(wǎng)一個(gè)月的用量作為戰(zhàn)略儲(chǔ)備量。

3.3 現(xiàn)貨儲(chǔ)備方式

“煤炭自身物理特性造成的損耗以及由此帶來的儲(chǔ)備安全風(fēng)險(xiǎn)包括：煤炭自燃、煤炭風(fēng)化、煤炭沉淀。”[10]因此，實(shí)行大規(guī)模的煤炭現(xiàn)貨儲(chǔ)備，對儲(chǔ)備方式提出了更高要求，必須綜合考慮經(jīng)濟(jì)因素、技術(shù)因素、運(yùn)輸條件、環(huán)境因素等。各地應(yīng)結(jié)合本地區(qū)儲(chǔ)備地條件和生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、消費(fèi)鏈條的動(dòng)態(tài)過程，確立合理的儲(chǔ)備方式。既要建立一定的儲(chǔ)備實(shí)體，防止供應(yīng)鏈條的斷裂和配煤系統(tǒng)的崩潰；又要積極借助現(xiàn)代化的供銷運(yùn)營模式提升現(xiàn)貨儲(chǔ)備的能力和發(fā)展空間，保證煤炭現(xiàn)貨儲(chǔ)備的良性運(yùn)行。

3.4 現(xiàn)貨儲(chǔ)備地的確定

儲(chǔ)備地的選擇是現(xiàn)貨儲(chǔ)備必須著重考慮和規(guī)劃的重點(diǎn)。與煤炭資源儲(chǔ)備側(cè)重煤炭主要產(chǎn)地不同，煤炭現(xiàn)貨的儲(chǔ)備則應(yīng)當(dāng)靠近煤炭消費(fèi)地，東南沿海省份和環(huán)渤海地區(qū)應(yīng)作為儲(chǔ)備基地的所在地。

煤炭儲(chǔ)備基地的選址必須結(jié)合煤炭現(xiàn)貨儲(chǔ)備自然特征、地質(zhì)條件、能源基礎(chǔ)設(shè)施、地理位置、交通情況等多種因素，加以綜合考量確定。

3.5 現(xiàn)貨儲(chǔ)備的動(dòng)用

現(xiàn)貨儲(chǔ)備動(dòng)用必須符合一定的條件，如煤炭供應(yīng)嚴(yán)重短缺，煤炭市場價(jià)格波動(dòng)持續(xù)異常等等，條件的設(shè)置應(yīng)當(dāng)苛刻而明確，且須由儲(chǔ)備監(jiān)管部門會(huì)同財(cái)務(wù)主管部門提出動(dòng)用建議，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后動(dòng)用。

3.6 現(xiàn)貨儲(chǔ)備的輪庫

對于動(dòng)用的煤炭，必須通過配煤程序等及時(shí)加以補(bǔ)充，保證整個(gè)煤炭現(xiàn)貨儲(chǔ)備的良性循環(huán)。

2011年5月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《國家煤炭應(yīng)急儲(chǔ)備管理暫行辦法》，對上述有關(guān)問題進(jìn)行了相應(yīng)設(shè)計(jì)，應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)該辦法的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，為煤炭儲(chǔ)備立法奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4 煤炭儲(chǔ)備的法制保障

公共服務(wù)理念的傳播和推廣在新的歷史時(shí)期具有重要意義，政府在履行必要的能源監(jiān)管職能的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和所處的國際國內(nèi)環(huán)境變化，及時(shí)建立能源儲(chǔ)備制度，以應(yīng)對能源危機(jī)和發(fā)展困境，為民眾提供更好的能源環(huán)境?；诖?，新時(shí)期的煤炭儲(chǔ)備法律制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循一定的基本原則：

4.1 法制統(tǒng)一原則

在建立健全煤炭儲(chǔ)備法律制度的過程中，應(yīng)當(dāng)注意其定位與石油儲(chǔ)備、其他能源儲(chǔ)備之間的關(guān)系，避免采取狹隘的部門立法主義視角，分割統(tǒng)一的能源儲(chǔ)備制度體系，從而造成立法資源浪費(fèi)，規(guī)范交叉重疊。應(yīng)當(dāng)綜合考慮已有煤炭立法和能源立法的基本框架，注意儲(chǔ)備法律制度設(shè)計(jì)中的上下級之間的關(guān)系，注意中央立法與地方立法的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

4.2 效率效能原則

煤炭儲(chǔ)備必須堅(jiān)持效率效能原則，體現(xiàn)應(yīng)對突發(fā)事件的行政高效性。

4.3 社會(huì)性原則

煤炭儲(chǔ)備除了發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用之外，還應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮能源企業(yè)、包括國有企業(yè)和私營企業(yè)的社會(huì)責(zé)任觀，推動(dòng)確立政府儲(chǔ)備和企業(yè)儲(chǔ)備相結(jié)合的儲(chǔ)備體制，采取積極的財(cái)政政策和優(yōu)惠的稅收政策，鼓勵(lì)企業(yè)參與能源儲(chǔ)備，發(fā)揮社會(huì)等第三部門的作用，從而建立全社會(huì)共同參與的能源儲(chǔ)備法律制度體系。

4.4 節(jié)能環(huán)保原則

煤炭儲(chǔ)備尤其是煤炭現(xiàn)貨儲(chǔ)備，涉及到儲(chǔ)備場所的使用和周轉(zhuǎn)、運(yùn)輸問題，應(yīng)當(dāng)注意發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，避免重復(fù)建設(shè)、過濫建設(shè)、提高使用效率。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重儲(chǔ)備中的環(huán)境保護(hù)問題?！懊禾吭陂L期存放過程中，會(huì)發(fā)生煤炭自燃、煤塵爆炸及外部火災(zāi)隱患。煤炭在露天存放時(shí)，會(huì)形成空氣污染、煤炭損耗和水污染，因此，作為國家儲(chǔ)備體系需要重點(diǎn)解決安全、環(huán)保問題?！盵11]

在上述法律原則的指導(dǎo)下，加強(qiáng)我國煤炭儲(chǔ)備立法，需要重點(diǎn)加強(qiáng)以下方面的制度建設(shè)：

建立應(yīng)急儲(chǔ)備監(jiān)管制度。建議設(shè)立專門性的煤炭儲(chǔ)備或者能源儲(chǔ)備監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對煤炭資源儲(chǔ)備的確立、動(dòng)用、規(guī)劃的監(jiān)督管理。中央煤炭儲(chǔ)備監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)煤炭資源儲(chǔ)備和現(xiàn)貨儲(chǔ)備的規(guī)模，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)各有關(guān)省級煤炭現(xiàn)貨儲(chǔ)備的操作。通過立法明確煤炭儲(chǔ)備監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)職責(zé)，按照專業(yè)性和獨(dú)立性相結(jié)合的原則建立科學(xué)合理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

確立儲(chǔ)備后續(xù)評估制度。應(yīng)當(dāng)借鑒美國近百年儲(chǔ)備操作的經(jīng)驗(yàn)成果，定期對儲(chǔ)備規(guī)模及對象作以總結(jié)評估，并適時(shí)調(diào)整儲(chǔ)備規(guī)模?！霸趦?chǔ)備政策、品種、規(guī)模、機(jī)構(gòu)組織等多個(gè)方面強(qiáng)調(diào)管理的靈活性和動(dòng)態(tài)調(diào)整性，以快速應(yīng)對儲(chǔ)備外部環(huán)境的變化，保障儲(chǔ)備管理體系的效率和功能。”[12]

構(gòu)建儲(chǔ)備管理信息化制度。儲(chǔ)備管理機(jī)制的信息化建設(shè)是重要制度保障。煤炭儲(chǔ)備機(jī)制運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)積極借鑒我國其他行業(yè)物資儲(chǔ)備運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)、土地儲(chǔ)備運(yùn)行制度等，重視信息化建設(shè)，保障儲(chǔ)備機(jī)制的正常運(yùn)作。

明確儲(chǔ)備資金管理制度。煤炭儲(chǔ)備制度建立成本不小，必須有足夠的資金保障運(yùn)轉(zhuǎn)。煤炭資源儲(chǔ)備動(dòng)用時(shí)可能涉及的土地利用權(quán)利補(bǔ)償，現(xiàn)貨儲(chǔ)備涉及到資金投入等等。可以考慮在煤炭資源稅費(fèi)改革中增加儲(chǔ)備投入，或者采用專門財(cái)政性撥付投資等。

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