監(jiān)管NGO的理論分析
——以社會管理創(chuàng)新為背景

陳云鵬

（山西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院，山西太原030024）

監(jiān)管NGO的理論分析
——以社會管理創(chuàng)新為背景

陳云鵬

（山西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院，山西太原030024）

NGO（非政府組織）是社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。在社會管理創(chuàng)新時(shí)期，要保障NGO的健康發(fā)展，必須對其加強(qiáng)監(jiān)管?；谥С諲GO發(fā)展的委托——代理理論、志愿失靈理論、社會法團(tuán)主義理論、社會性規(guī)制理論和公共產(chǎn)品理論，加強(qiáng)對其監(jiān)管的合理性、合法性和必要性研究，對NGO承載更多的社會公共責(zé)任具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

NGO；監(jiān)管；合理性；必要性

近二十年來，NGO以其獨(dú)特的功能，在政府——國家體系（治理的第一部門）和企業(yè)——市場體系（營利的第二部門）之外的領(lǐng)域日益發(fā)揮著重要的作用。NGO發(fā)展的目標(biāo)在理論上來講一般都應(yīng)屬于公益性目標(biāo)，但實(shí)際上，由于監(jiān)管NGO機(jī)制的不健全，在NGO發(fā)展中存在許多不規(guī)范的地方，甚至?xí)筃GO偏離其公益的目標(biāo)，這類現(xiàn)象在國內(nèi)和國外都普遍存在。我國NGO在發(fā)展過程中由于受到社會、經(jīng)濟(jì)、文化和政治的影響，其產(chǎn)生和運(yùn)行機(jī)制上都存在先天性不足，從而導(dǎo)致了大量不良現(xiàn)象和一系列社會問題的出現(xiàn)。因此，從社會治理角度來講，在黨和政府大力倡導(dǎo)社會管理創(chuàng)新的背景下，基于理論分析視角，對NGO加強(qiáng)監(jiān)管具有社會現(xiàn)實(shí)意義。

一、從委托—代理理論分析監(jiān)管NGO的合理性

“委托—代理”理論最早是在20世紀(jì)70年代由羅斯、詹森與麥克林提出的，此理論描述的是信息不對稱狀況下的一種交易關(guān)系，其中委托人購買的是代理人的管理才能和服務(wù)，但是，因?yàn)榇砣苏乒苤唧w事務(wù)，管理著比委托人還要多的具體信息，從而可以憑借占有的這個(gè)優(yōu)勢來獲得更多的私人利益，由此可能造成委托人的損失。所以，委托—代理理論首先要解決的問題就是如何制約和監(jiān)督代理人，以求降低因代理人的行為扭曲而帶給委托人的不必要的損失。

在社會管理創(chuàng)新時(shí)期，權(quán)力的產(chǎn)生事實(shí)上也是委托代理的結(jié)果。權(quán)力來源于權(quán)利，只有基于權(quán)利而形成的權(quán)力才會具有社會合法性。社會成員對自由的追求是權(quán)力形成的源動力。社會成員為了更好地實(shí)現(xiàn)個(gè)體對自由的追求，特別是對自由的保障，采取自愿讓渡自身部分自由的方式，委托給特定的組織行使，在“自由”被讓渡、委托和聚集的過程中，受托組織形成了超越一般的力量和權(quán)威，然后這些組織或個(gè)人依靠由此獲得的強(qiáng)制性力量來保障委托個(gè)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這種權(quán)威和力量以及“自由”權(quán)利的代理行為就是所謂的權(quán)力。權(quán)力產(chǎn)生的進(jìn)程表明，權(quán)力是一種特殊的利益表達(dá)方法，同時(shí)權(quán)力的所有權(quán)與使用權(quán)主體一直處于相對分離的狀態(tài)，而權(quán)力本質(zhì)上卻來源于每個(gè)社會成員的權(quán)利，同樣也應(yīng)該用來服務(wù)權(quán)力的所有權(quán)主體——人民，應(yīng)當(dāng)具有公共性特征。但是，事實(shí)上僅僅依靠“讓渡—委托—代理”這樣的過程并不能完全實(shí)現(xiàn)社會每個(gè)成員擁有更大程度自由的目標(biāo)，也不能使權(quán)力忠實(shí)于其公共性的要求。因?yàn)橐胧箼?quán)力的使用者完全做到“權(quán)為民所用、利為民所謀”就必須滿足兩個(gè)基本條件：一是權(quán)力使用者必須是完全理性的，具有認(rèn)知上的至上性；二是權(quán)力的使用者也必須絕對忠誠于權(quán)力的委托者，在行使權(quán)力的過程中不以權(quán)謀私。

馬克斯·韋伯說過：權(quán)力其實(shí)是一種可能性，即處于某種社會關(guān)系中的人們能夠不顧抵制而實(shí)現(xiàn)其個(gè)人意志的可能性，而不管這一可能性所依賴的基礎(chǔ)是什么。所以，權(quán)力監(jiān)督是伴隨權(quán)力產(chǎn)生而產(chǎn)生的，二者是相生相伴的。正是由于這樣一種危險(xiǎn)的傾向性存在，權(quán)力在以委托—代理方式運(yùn)行的過程中，基于雙方的原因?qū)⒅苯佑绊懞椭萍s著權(quán)力的運(yùn)行。所以，委托人為了實(shí)現(xiàn)自己的目的和利益，就必須對權(quán)力代理人的信用和權(quán)力體制與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行全方位的監(jiān)督和控制。在中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，公民社會開始形成，公共治理主體開始由一元走向多元，政社分開使得NGO承接了政府轉(zhuǎn)換轉(zhuǎn)移出來的部分職能，中國NGO成為繼政府之后的又一個(gè)公共治理主體，獲得了部分公共權(quán)力。因此，要保證這部分公共權(quán)力的正確行使，對權(quán)力實(shí)施監(jiān)督則是必不可少的。因?yàn)槿嗣耠m然讓渡了權(quán)利，但是還保留了對權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，尊重權(quán)利并且處于權(quán)利所有者廣泛監(jiān)督之下的權(quán)力才具有合理性。

二、從志愿失靈理論和社會法團(tuán)主義理論分析監(jiān)管NGO的必要性

志愿失靈理論（voluntaryfailure theory）最早是由美國學(xué)者薩拉蒙（Salamon）在研究非政府組織的過程中提出的。該理論指出，盡管NGO在公共物品供給方面能夠起到必要的補(bǔ)充作用，但其本身也存在弊端和缺陷，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是搭便車現(xiàn)象普遍存在，慈善資金來源不穩(wěn)定，從而導(dǎo)致慈善供給不足；二是服務(wù)對象是社會中的特殊人群，所以存在慈善特殊性問題；三是受個(gè)人偏好影響慈善服務(wù)，易導(dǎo)致家長式作風(fēng)；四是NGO經(jīng)常受到資金來源不足的制約。NGO的這些弱點(diǎn)恰好是政府的優(yōu)勢，政府能夠克服慈善供給不足等問題，并通過民主政治程序來避免家長式作風(fēng)。但由于政府有時(shí)對社會需求反應(yīng)遲緩，因此政府應(yīng)該同NGO建立合作關(guān)系。

薩拉蒙主張的政府和NGO的合作關(guān)系，實(shí)際上就是菲利普·斯密特（Philip Schimitt）基于國家——社會關(guān)系角度所主張的社會法團(tuán)主義理論。菲利普·斯密特認(rèn)為，法團(tuán)主義由一些組織化的功能單位所構(gòu)成，它們被組合到有明確責(zé)任的、非競爭性的、數(shù)量限定的、有層級秩序的、功能分化的結(jié)構(gòu)之中，它能夠得到國家的認(rèn)可，并被授予在本領(lǐng)域內(nèi)的絕對代表的地位。作為一種交換，它們在需求表達(dá)等方面有時(shí)會受到國家相對的控制。根據(jù)國家與社會之間力量的對比性差異，斯密特還定義了兩種不同的法團(tuán)主義，即“國家法團(tuán)主義”和“社會法團(tuán)主義”兩種類型。

在公民社會里，NGO代表了社會性力量在社會結(jié)構(gòu)中漸漸占居重要的位置。國家法團(tuán)主義以國家管制作為存在的前提，因此，一般意義上把NGO看作是與政府相對的力量而存在，突出了NGO對政府制約的一面，卻忽視了與政府合作的一面。而社會法團(tuán)主義認(rèn)為，國家與社會關(guān)系并不是相互博弈的關(guān)系，而是一種伙伴關(guān)系，從而形成一個(gè)國家行政能力強(qiáng)大、社會組織充滿活力的新格局。政府和NGO實(shí)際上是一種雙向塑造對方的過程：一方面，政府尊重NGO的自主性和獨(dú)立性，注重通過各種中介性的方式與渠道來實(shí)現(xiàn)對社會生活的協(xié)調(diào)與引導(dǎo)，這個(gè)過程其實(shí)就是政府塑造NGO的過程；另一方面，NGO通過各種制度化的途徑來實(shí)現(xiàn)對政府的監(jiān)管和參與政府活動，在這一過程中，政府以一套制度化的程序和方法與NGO產(chǎn)生有序的交流與互動。通過這種交流和互動，雙方能夠很好地抑制各自的弊端，從而使政府普遍利益和NGO特殊利益保持平衡。

從實(shí)踐中看，無論是奉行國家法團(tuán)主義的政府對NGO的管制和制約，還是奉行社會法團(tuán)主義的政府對NGO的塑造和規(guī)范，都表明了政府和社會對NGO監(jiān)督和制約的必要性。

三、從社會性規(guī)制理論分析政府監(jiān)管NGO的合法性

社會性規(guī)制(social regulation)是指為了保障勞動者與消費(fèi)者的安全、健康和衛(wèi)生環(huán)境等目的，對產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及與之相關(guān)的各種活動制定的一些標(biāo)準(zhǔn)，而且禁止和限制特定行為的規(guī)制。對社會性規(guī)制的研究，最早起源于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國、英國、日本等國家。作為一個(gè)具有公認(rèn)的穩(wěn)定含義的經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，它的確切含義和內(nèi)容直到二十世紀(jì)七八十年代才被美國學(xué)者Lave、Harrison、White等人研究確認(rèn)下來，并開始經(jīng)常使用這一概念。

我國學(xué)界普遍認(rèn)可的是日本學(xué)者植草益對社會性規(guī)制的定義、范疇、性質(zhì)以及功能的解釋。植草益認(rèn)為，社會性規(guī)制的理論依據(jù)仍然是基于“市場失靈”的外部性、信息不對稱等。其后，美國管制經(jīng)濟(jì)學(xué)家史普博在進(jìn)一步的研究中指出，社會性規(guī)制存在還有另一個(gè)理由，即雖經(jīng)交易但交易一方使另一方承擔(dān)或獲得了未在交易合同中反映的成本或收益的“內(nèi)部性”問題。事實(shí)上，廣義的規(guī)制就是指按照一定的規(guī)則，對構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)行為主體的活動進(jìn)行限制的一系列行為。

由于NGO從事的是公益或互益活動，其中不乏特定的經(jīng)濟(jì)活動，如扶貧、公立教育、公立醫(yī)療、福利院、環(huán)保等，而且事實(shí)上其存在互惠失靈、志愿失靈、慈善失靈等現(xiàn)象，也就是出現(xiàn)了史普博所指的“內(nèi)部性”問題。因此，在當(dāng)今社會里，作為責(zé)任政府就必須回應(yīng)社會和民眾的基本要求，對NGO進(jìn)行有效的社會性規(guī)制，積極采取行動滿足公眾要求。

四、公共產(chǎn)品理論提供了監(jiān)管NGO的社會需求理論基礎(chǔ)

公共產(chǎn)品（public goods）與私人產(chǎn)品（private goods）相對應(yīng)。公共產(chǎn)品是指用于滿足社會需要且具有受益的非排他性和非競爭性特征的物品或服務(wù)。在公民社會里，根據(jù)治理理論的解釋，NGO由于提供公共物品和公共服務(wù)并參與公共政策制定，其已經(jīng)成為社會公共治理主體之一。NGO向社會提供的產(chǎn)品和服務(wù)大多屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其中也包含有一部分純公共產(chǎn)品，還有一部分帶有一種“俱樂部產(chǎn)品”的性質(zhì)，它是對特定領(lǐng)域、特定階層的服務(wù)，更加具體，更加靈活。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，NGO提供的純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品中，其資金來源之一是政府無償提供、政府補(bǔ)貼和免稅收入。NGO作為政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有益補(bǔ)充，政府也可以通過政府合同或政府采購來購買NGO提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)。由于政府提供的資金都是來自政府通過稅收等獲取的收入，因此，政府有權(quán)利也有義務(wù)代表公眾監(jiān)管這些公共資金的使用是否違規(guī)。利用公共產(chǎn)品理論，政府將價(jià)格、稅收等監(jiān)管手段用于NGO資金的控制，為尋求科學(xué)的政府監(jiān)管工具提供了極其有用的理論基礎(chǔ)。

NGO資金的另外一個(gè)來源是社會捐贈和向受益人收費(fèi)所得。實(shí)踐中，NGO的社會功能與社會需求密不可分,NGO的運(yùn)作依靠社會性的資金支持，其工作成果是一種公共物品，這種性質(zhì)決定了公眾對NGO的工作和服務(wù)品質(zhì)不但要有監(jiān)督，還要了解其組織的運(yùn)作是否符合公眾利益。因而，接受社會監(jiān)督、向社會交代、向捐贈人負(fù)責(zé)是NGO的首要責(zé)任。與不受約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗一樣，外部監(jiān)督機(jī)制的缺陷會導(dǎo)致NGO公共責(zé)任的缺失，因此，對NGO實(shí)行“問責(zé)”，建立“社會交代機(jī)制”，讓NGO接受外部監(jiān)督是一件自然而然的事情。

但客觀地講，不論國內(nèi)還是國外，在NGO機(jī)構(gòu)最為活躍的醫(yī)療、教育、科學(xué)研究、文化藝術(shù)、社會福利等多個(gè)領(lǐng)域，我們都可以看到大量的NGO的成員偏離甚至背離NGO的宗旨，置社會公益于不顧而謀求自身的利益，逃避了公共責(zé)任。美國的學(xué)者赫茲琳杰在《公眾對非營利組織和政府的信任可以恢復(fù)嗎》一文中，將NGO經(jīng)常出現(xiàn)的逃避公共責(zé)任的問題大體上劃分為四種類型：一是低成效。NGO由于各種主觀原因不能圓滿完成其職責(zé)和使命。二是低效率。此類組織相比它們所花費(fèi)的成本，結(jié)果距離理想的效果相差很大。三是中飽私囊。也就是掌管免稅組織的機(jī)構(gòu)或私人正在為自己謀求更大的利益。四是風(fēng)險(xiǎn)較高。由于不科學(xué)的經(jīng)營戰(zhàn)略很容易導(dǎo)致組織的財(cái)政癱瘓。改革開放以來，在我國的“政事分開”與“政社分開”的過程中，強(qiáng)調(diào)最多的是政府的權(quán)力下放，從而忽視了對NGO的監(jiān)管。政府目前實(shí)行的管理更多地只是表現(xiàn)在對一些社會團(tuán)體、企事業(yè)單位的審批而非監(jiān)管，以至于由于沒有相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，造成NGO道德失控、誠信缺失，產(chǎn)權(quán)不清、內(nèi)部治理機(jī)制缺失、專業(yè)人員素質(zhì)不高，加之中國NGO發(fā)展的特定歷史背景，導(dǎo)致NGO的領(lǐng)導(dǎo)者和從業(yè)者缺少提高管理績效的動力，NGO一些工作人員的做法對組織造成損害，最終使NGO的發(fā)展背離了公益性的宗旨，逃避了社會公共責(zé)任。因此，在這個(gè)意義上，NGO監(jiān)管機(jī)制的有效構(gòu)建，不僅關(guān)系NGO的正常健康發(fā)展，而且對其承載更多的社會公共責(zé)任也會有重要的作用。

〔1〕秦德君.制度設(shè)計(jì)的前在預(yù)設(shè)〔J〕.上海社會科學(xué)院學(xué)術(shù)季刊，2002（4）.

〔2〕張靜.法團(tuán)主義〔M〕.北京：中國社會科學(xué)出版社，1998.

〔3〕楊宏山.當(dāng)代中國政治關(guān)系〔M〕.北京：經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，2002.

〔4〕王文婧.試論我國非政府組織發(fā)展的法律環(huán)境〔J〕.中共太原市委黨校學(xué)報(bào)，2010（6）.

D035

A

1009-1203（2011）04-0093-03

2011-06-21

陳云鵬（1971-），男，山西澤州人，山西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院講師，公共管理碩士，主要從事政府治理研究。

責(zé)任編輯 雨文